国资管理模式与淡马锡模式的对比

我国国资管理模式与淡马锡模式的对比

一、 为什么需要一个适合中国国情的国有资产管理模式与国有企业管理模式？

自改革开放以来，国家一直探索符合中国国情的国有资产管理模式，随着经济环境的全球，资产运营风险也开始急剧增加。如今，国资委如何体现国有资产出资人的监督职能与管理职能即如何管理所辖巨量的国有资产？采用何种管理模式仍在探索道路中。中国需要一个适合中国国情的国有资产管理模式！

以1978年的中共十一届三中全会和中央工作会议为重要标志，2009年，我们迎来了中国实行改革开放31周年。从1988年国家国有资产管理局成立开始算起，国资管理体制改革也走过了21年的历程。21年间，国资改革已经取得了巨大的成绩，但也经历过一些波折。无论是经验还是教训，都需要做一个阶段性的提炼以供后续借鉴，不走回头路。21年的国资管理体制改革历程为探索形成具有中国特色的国有资产管理体制积累了宝贵的经验。

1. 国有资产管理模式的背景与发展历程

(1) 国有资产管理局(1988——1998)

此阶段国有资产管理目标是分开国有资产的政府行政管理职能与资产所有者代表的职能，强化专职管理。国家国有资产管理局的成立，

是中国国有资产管理迈向新阶段的起点，是中国经济体制改革的重大决策，是国有资产管理模式的一次重大探索。

设立时间：1988年3月，经全国人大七届一次会议批准，国务院机构改革中唯一新增设的政府部门——国家国有资产管理局。这是建国后中国第一个专职从事国有资产管理的政府职能机构。

设立目的：国务院之所以要成立这样一个崭新的机构，归结起来主要是两个方面的原因。一是探索政企分开、政资分开的国资管理体制；二是为了切实加强国有资产的管理，实现国有资产的保值增值，防止国有资产的流失。

管理职责：1998年8月，国家编制委员会批准国家国有资产管理局的“三定”方案。该方案明确规定：国家国有资产管理局是国务院管理国有处的职能机构，由财政部归口管理，主要任务是对中国人民共和国境内和境外全部国有资产行使管理职能，重点管理国家投入各类企业的国有资产。国家国有资产管理局行使国家赋予的国有资产所有者的代表权、国有资产监督管理权、国家投资收益权、资产处置权。这样就对国家国有资产管理局的性质、任务、职能进行了明确的规定。在1991年国家制定的《国民经济和社会发展的八五纲要和十年规划》中又指出：建立合理的国有资产管理体制，将政府行政管理职能与资产所有者代表的职能分开，强化专职管理，逐步建立从中央到地方的国有资产管理体系，代表国家专司国有资产所有者的管理职能，保障国家资本金的收益。

国家国有资产管理局组建后，积极探索国有资产管理体制的改革和公有制经济的有效实现形式，在一些重要方面取地了积极进展。一是制定和颁布了有关国有资产管理的一系列法律法规。1988年以来中国颁布实施有关国有资产管理的法律法规及规范性文件达200多件；二是探索了国有资产管理的组织形式和方法；三是开展了国有资产经营体制和方式的改革试点。1998年以来，国务院陆续批准了石油、石化、10大军工以及电力、电信等27家企业集团作为授权投资的机构和国家控股公司的试点；四是建立了向部分国有大型企业外派监事会的制度，所有这些探索和试点，为进一不深化国有资产管理体制改革积累了经验，奠定了基础。

国家国有资产管理局在1998年的政府机构改革中被正式撤消。

(2) 中共中央企业委员会与中央企业工委(1998——2003) ① 中央企业委员会(1998——1999)

设立时间：中共中央大型企业工委是1998年政府机构改革的历史产物。作为中共中央的派出机构，时任中共中央政治局委员、国务院副总理的吴邦国出任大企业工委书记。

设立目的：管理各部委原直属和大型企业。在1998年的政府机构改革中，冶金部等9大专业部委被撤消，而这些部委直属和管理的大型国有企业的领导人此前是由专业部委任免的，部委不存在之后，需要有人来考核任免这些企业的领导人与在宏观上管理这些国有资产。

设立职责：管理国企领导人为主。在1998年7月9日召开的中共中央大型企业工委工作会议上，吴邦国对大企业工委的主要职责作了这样的表述：“负责管理国务院监管的大型国有企业和国家控股企业中党的领导职务，以促进党的路线方针政策和党中央、国务院的有关精神在大型国有企业的贯彻落实；根据社会主义市场经济体制和建立现代企业制度的要求，研究探索改革和加强大型国有企业党的领导班子建设；完成中央交办的其它有关工作。”

② 中央企业工委(1999——2003)

设立时间： 1999年12月1日，随着《中共中央关于成立中共中央企业工作委员会及有关问题的通知》下发，中共中央大型企业委员会被撤消，成立中共中央企业工作委员会。这标志着“对中央管理的国有企业的党的工作、领导班子和监管工作实行统一管理”。

设立目的与职责：《中共中央关于成立中共中央企业工作委员会及有关问题的通知》规定：“将现由国务院管理的163户企业领导班子交由中央企业工委管理。其中，对39户涉及国家安全和国民 经济命脉的国有重要骨干企业的领导班子列入中央管理干部的范围。这39户企业的行政领导职务，中央审批后由国务院任命。其他由中央企业工委管理的国有重要骨干企业的领导职务，由中央企业工委审批；这些企业的行政领导职务，中央企业工委审批后由人事部任命。”

同时，“将现由人事部承担的国务院向国有重点大型企业和企业集团派出稽查特派员的工作、稽查特派员和稽查特派员助理的日常管理工作，移交中央企业工委管理。在中央企业工委内设置精干的办事机构。国务院稽查特派员列入《中共中央管理的干部职务名称表》，中央审批后，由国务院任命、派出。稽察特派员助理由中央企业工委任免。” 2000年，国务院稽查特派员制度向监事会制度过渡。6月，国务院任命了第一批36位国有重点大型企业监事会主席。按照《国有企业监事会暂行条例》规定，这些国有重点大型企业监事会由国务院派出，向国务院报告，代表国家对国有重点大型企业的国有资产保值增值状况实施监督。但不参与、不干预企业的经营决策和经营管理。通过检查企业财务状况、经营效益、利润分配、国有资产保值增值、资产运营等情况，监事会对企业负责人的经营管理业绩进行评价，提出奖罚、任免建议

(3) 国有资产监督管理委员会(2003——至今)

设立时间：2003年3月10日，十届全国人大一次会议第三次会议经表决，设立国务院国有资产监督管理委员会。4月5日，国务院审议通过了国资委主要职责，内设机构和人员编制，任命原国家经贸委主任李荣融为国资委主任，李毅中、王瑞祥、吴晓华、黄淑和、王勇、邵宁为国资委副主任。4月6日，国务院国有资产监督管理委员会正式挂牌。新设立的国资委将由国务 院授权代表履行出资人职责，监管国有资产，确保国有资产保值增值，进一步搞好国有企业。

设立目的：国有经济的战略性结构调整；国企改革；履行出资人职责，保障出资人权益。

设立背景：2002年，国有资产酝酿新的管理机制。当时的背景有如下三点：

① 国有资产运营效率低下，流失严重，多个部门分割行使出资人权利，致使资产管理只有权利，没有风险。成立国资委，是在减少机构的前提下，对现有分别行使出资人职责的部门和机构进行归并和整合，把分割行使的出资人职能，转交国资委统一行使；

② 为各界人士所关注的国资改制方案有三个"关键"，并且重在创新。第一个关键是在机构设置上，要明确国有资产管理机构是特殊的法定机构；第二个关键是在职能界定上，明确国资管理机构是出资人，依法享有出资人资产收益、重大决策、选择管理人三大权利，没有教育、文化、对外等权利； 第三个关键是时间上要立即行动起来

③ 国资委从根本上说受人大监督。国资改制以后，有些行业"国退民进"的趋势会提速，国资改制的难点在观念创新和各部分的对接上 自2003年国有资产监督管理委员会成立以来，一直在探索与推行国有资产管理的科学方式，促进市场经济的发展，保障国有资产的保值增值。由国资委管理统一归口管理国有资产，国资委监督与管理国企？如何找到一个国有适合中国国情和企情的国有企业管理模式是国资委成立以来的一直努力方向。

设立职责：国务院国有资产监督管理委员会的成立和《企业国有资产监督管理条例》的出台，标志着中国国有资产管理体制改革取得重大突破，进入新的阶段。

国资委具体职责如下：

③ 根据国务院授权，依照《中华人民共和国公司法》等法律和行政法规履行出资人职责，指导推进国有企业改革和重组；对所监管企业国有资产的保值增值进行监督，加强国有资产的管理工作；推进国有企业的现代企业制度建设，完善公司治理结构；推动国有经济结构和布局的战略性调整。

④ 代表国家向部分大型企业派出监事会；负责监事会的日常管理工作。

⑤ 通过法定程序对企业负责人进行任免、考核并根据其经营业绩进行奖惩；建立符合社会主义市场经济体制和现代企业制度要求的选人、用人机制，完善经营者激励和约束制度。

⑥ 通过统计、稽核对所监管国有资产的保值增值情况进行监管；建立和完善国有资产保值增值指标体系，拟订考核标准；维护国有资产出资人的权益。

⑦ 起草国有资产管理的法律、行政法规，制定有关规章制度；依法对地方国有资产管理进行指导和监督。

⑧ 承办国务院交办的其他事项。

国资委与原国资局和原中央企业工委的职责的区别如下： 一是实现了管资产与管人、管事相结合；

二是国资委既承担国有资产监管的任务，同时根据国务院授权指导推进国有企业改革和重组，推进国有企业的现代企业制度建设，推动国有经济机构和布局的战略胸调整；

三是对中央企业党的领导体制进行了调整，拓宽了干部管理范围，并相应地对中央企业纪检工作作了调整。

2. 国有企业管理模式现状

国资经营管理国有企业的模式目前主要试有三种模式，

第一种是国资委成立一些国有资产经营控股公司，比如后来的诚通集团和国家开发投资公司，以控股公司为平 台，由控股公司对一些国有股权进行管理和投融资。

第二是直接控股一些大型国企，中间不存在一个集团公司，而是由国资委出一定资、占一定股份。

第三种模式就是建立一个国有资产经营管理中心，这个公司由国资委出资成立，规避了国资委的政府身份直接持有企业资产。

二、 淡马锡模式在中国国有企业管理中的借鉴

经济学中有一著名的“公地悲剧”理论，公地是谁都可以使用的，而“公地悲剧”就在于使用它的人众多，而保护它的人稀少，到最后这块原本挺肥沃的公地 定然寸草不生。“公地悲剧”产生的根源在于产权不清晰，因此，要走出“公地悲剧”，提高效率，该理论认为最根本的在于合理的界定私有产权。但是淡马锡公司的成功实践充分证明，国有资产不仅可以管理好，而且国有企业也可以高效率的运作。

1. 淡马锡模式产生背景与中国现状的比较

“淡马锡”三个字是马来语“Temasek”的音译。淡马锡公司成立于1974年，是由新加坡财政部负责监管、以私人名义注册的一家控股公司。

为什么在70年代初新加坡政府要成立这么一家公司呢？它成立的背景是什么？它的任务是什么？它与新加坡政府又有什么关系？要回答这些问题，需要简要地回顾新加坡经济发展史。新加坡1959年从英国取得自治权，特别是自1965年与马来西亚分离后成立新加坡共和国，国家主权及经济发展完全掌握在自己手中。刚刚诞生的新加坡政府面临的首要任务是创造就业机会，减轻就业压力。为此，新加坡采取了以政府为主导，大力发展劳动密集型制造业的经济方针。当时新加坡的一些基础产业，如交通运输、造船业，都是由政府出面兴办的国有企业。在新加坡，人们把这类企业称为与国家有联系的企业，简称“国联企业”。

经过近10年恢复和发展，到70年代初，新加坡取得全民就业，政府调整了经济发展政策，即从劳动密集型向资本密集型和高科技产业发展。由于70年代初发生的石油危机，新加坡利用其特殊的战略位置，决定发展新加坡原油加工业。于是1977年由政府出资成立新加坡石油公司(SPC)，不久又建立新加坡化工集团(PCS)。与此同时，政府还投资兴建了一批高科技的电子和计算机产业。

到70年代中期，新加坡由政府各部门出面兴办的企业(即国联企业)越来越多，如何加强对这些企业的管理与监管，使他们能够在激烈的市场竞争中不断发展壮大，而不是躺在政府身上，处处依赖政府的保护和帮助，这是摆在当时新加坡政府面前一个十分迫切而又艰巨的课题。 70年代中期之前，新加坡政府为了进一步促进全国基础设施的发展和管理，成立一些所谓“法定机构”，这些法定机构集政府职能与企业经营为一体，如电力局、邮电通讯管理局、石油管理局等(类似我国的电力、铁道、邮电部)。实行政企统一，既制定法规、政策，又进行行业管理和经营。随着各类工业发展规模和企业数量的增加，政府感到要管理好众多的国联企业负担越来越重，难度越来越大。为此，政府逐步实行将制定工业政策和法规与企业的经营的职能分开，并将有关行业的管理机构进行合并。为了不影响企业的发展，确保原国有资产不流失，并能增值，在1974年，新加坡政府决定由财政部(投资司)负责组建一家专门经营和管理原国家投入到各类国联企业的资本的国家资产经营和管理公司。这家公司就是淡马锡公司，它是按照新加坡公司法的有关

规定，以私人名义注册成立的控股公司。根据当时政府的委托，新加坡开发银行等36家国联企业的股权(总额达3.45亿新元，约合7000多万美元)，被授权由淡马锡公司负责经营。政府赋予它的宗旨是：“通过有效的监督和商业性战略投资来培育世界级公司，从而为新加坡的经济发展做出贡献。”

淡马锡的经营实践表明，在市场经济条件下，完全按照市场方式经营，国有资产是可以管理好的，国有企业的运作也是能够有效率的，甚至能够更快地参与国际竞争和促进资产的增值。

2. 淡马锡模式运营目标与监管特点

公司的主要业务是资产经营和管理，集中于资本投资和财务管理。目前总公司仅有150人，大部分业务人员为在海外留学、具有硕士以上学位的专业人士。公司在香港、马来西亚设有办事处。公司一直坚持人员精干、高效率的原则。这是它至成立以来，取得显著成绩的重要原因之一。

公司执行董事兼CEO由现任新加坡总理李显龙的妻子何晶女士担任。公司董事会目前共由10名董事组成。其中四名(占40%)为政府公务员，另外6名为企业界人士。根据公司章程规定，公司高层领导(董事长、总裁)的任命需经财政部复审、报总统批准，这也说明它与一般的淡马锡公司组织结构图私营公司有很大的不同

淡马锡公司组织结构

董事会内设两个重要的常设委员会，负责董事会重大决策的实施。一是执行委员会，其职责是检查所有国联企业的重大项目投资事项，同时在财政权限内，对其投资或将其实行私有化(公开上市)。另外一个为财政委员会，主要监督淡马锡公司在股票和资本市场的投资活动。 上述业务活动具体实施与管理由公司管理层负责，并向执行委员会以及董事会报告。它由公司的总裁(首席执行官)率领所属75名专业人士组成的公司中、高级管理层具体操作。

淡马锡模式的内外监督

外部监管：政府对淡马锡的监管。政府对其监管通过四种方式进行：一是直接派人参加董事会；二是通过财务报告和项目审批制度，对公司重大决策进行监管；三是不定期派人到公司或其子公司调查了解情况；四是通过舆论监督。

内部监督：从制度上建立防范机制。公司没有专门设立监事会，其内部监督职能由董事会直接承担。董事会内设审计委员会，专门负责公司的财务审计。

在公司内部在业务运营(项目投资)制度和程序上，制订相关政策和规定，以确保公正，并接受政府的监管。而对那些特大型的项目，因本公司资金有限而需要政府注入新的资本时，还要报请财政部审批。很显然，采取这样的审批制度，就是为了确保公司所授权经营的国有资产的

管理和运营严格处于总公司和政府的监控之下，从而尽量避免发生重大项目投资决策的失误。

经过20多年的经营实践，淡马锡公司对国有资产的经营基本上做到以下三点：

① 政企分离、产权明晰

② 通过委托淡马锡公司的运作，政府对国有资产的管理不仅做到“抓大放小”，而且实现了增强国有经济对国民经济控制力的目标

③ 实行一视同仁策略，强调在平等条件下公平竞争，培养和造就一批国际水准的企业家

3. 淡马锡模式如何实现有效的集团管控？

(1) 淡马锡控股将所有政联公司按性质不同大体划分为两大类，对不同类型的企业采取不同的监管方式。

A类企业：主要包括关系国家重要资源类和公共政策目标类企业，如水资源、能源、煤气网、机场和港口等企业以及博彩业、大众传媒机构、医疗、教育、住宅类企业。对于这些企业，淡马锡在其中所占股份为l00%或持有多数股份，行使新加坡政府对这类企业的管理和控制权。

B类企业：主要是那些有潜力向本区域或国际市场发展的企业。淡马锡控股支持这类企业以合并、整合、收购以及整体出售等方式，或通过发行新股以减少原有股份的办法，推动企业向国际市场发展。

(2) 对子公司(国联企业)的监督

① 子公司重要领导者的任免由总公司审批。公司规定，子公司的董事长、首席执行官(总裁)和总经理必须报总公司批准，任期不超过六年。董事长与首席执行官(总裁)的职位原则上分设，子公司的董事会规模大小由公司确定(一般设12人左右)，并要求每家子公司必须保留一定比例的外部董事，鼓励他们从全球范围内物色优秀的管理经营专家加盟。

② 实行子公司业务范畴控制制度。淡马锡公司要求所属企业在开拓新的业务时，必须经过充分的论证和总公司的审核批准，否则，将被视为违纪。

③ 建立业绩考核制度。业绩考核指标因行业不同，有所区别。具体某一国联企业的当年指标的高低，则由于公司提出一个基本比率，然后与总公司协商确定。

④ 开展定期业绩分析制度。淡马锡总公司根据企业的财务报告，每年至少进行两次业绩分析，并要实地抽查。对业绩好的企业，对经营者进行奖励业绩差的，要帮助他们分析原因，提出对策(如集中核心业

务、调换高层管理人员或调整业绩考核指标等)。三、淡马锡公司经营国有资产所取得的成果。

4. 中国国有资产管理借鉴淡马锡模式需要着重注意点有那些？

(1) 淡马锡模式运行特点

① 基于产权关系的母子公司管理方式

淡马锡确立了“积极股东”的管理原则，即不直接介入直属子公司的日常经营活动，而是运用股东权利，通过组建董事会和健全董事会运作机制来实现对直属子公司的有效管理，包括委派股东董事，选聘独立董事，通过董事影响和调控子公司重大决策；完善董事会制度，建立若干专门委员会，提高董事会的决策效率和水平；要求定期呈报子公司董事会会议备忘录，以及提交子公司的月报、半年和年度财务及管理报告书等。

② 着眼于国际化的资本经营运作方式

淡马锡及其旗下企业都有明确使命和愿景目标，按照“创造并实现股东长期回报”的“淡马锡宪章”，扮演着“积极的投资者”角色，包括将凡是私人资本愿意进入的国有企业挂牌上市，通过出售股份积累巨额资金用于新领域投资；出售与主业不再相关的业务和购并有发展前景的企业，通过提高盈利水平来增加对股东的回报；设立投资基金，通过企业联盟与网络战略开展与外国跨国公司的商业合作，拓展海外市场，等等。正

是通过买/卖、交易/交换、整合、重组、合并、合作等多种投资组合的资本经营运作，存量国有资产中保留了优质企业，新的投资形成了高增长与高回报的新兴企业，从而实现了淡马锡的快速发展，也实现股东利益的最大化。

③ 独特的人力资源管控方式：资产管理与人事管理相统一

淡马锡的成功经验之一就在于资产管理与人事管理的统一。淡马锡的董事会成员及总裁的任免，先由董事会推荐，再由新加坡财政部提名，然后由总统批准；淡马锡属下公司董事会的董事、总裁人选由董事会提名委员会提名，公司董事会批准，副总裁由总裁提名，报董事会批准。淡马锡作为控股股东，通过股权纽带关系对董事及其高管人员的任免向董事会施加影响。淡马锡属下公司的董事会中，通过选聘由社会专业人士担任独立董事的人数占一半以上；公司总裁的选聘遵循市场化原则，使得公司由精英人士来经营，运作自然十分有效率。

④ 优化集团战略，合理产业布局，优秀的横向战略效益，使集团内部公司有化学反应。

淡马锡投资控股模式的根本特点在于，它建立了一个国有资产企业化运营和国有资本战略性投资运作的平台。在这个平台上，一方面通过合理有效的法人治理结构积 极参与其全资、控股企业的治理，一方面通过持股或者出售股权体现其经营方向，保证国有资产运营的主动性和有效性。通过对淡马锡投资的产业进行分析，我们不 难发现，其经营

主要包括通信与传媒、交通与物流、金融服务业、能源矿产业等事关国家经济安全与命脉的战略性和垄断性产业，而对于一般性的充分竞争性行业则 很少涉及。

⑤ 以治理为重要基础的集团管控保障国有资产增值

淡马锡公司连续30年取得年均投资回报率18%的超凡业绩，不仅在于它分享了本国及其他国家快速增长的外溢效应，以及战略性垄断产业的高利润率，更在于淡马锡公司以全球化视野为基础的强公司治理，这是淡马锡模式的核心之一。具体表现有：

集团总部设立企业目标的唯一性；独立而高效的董事会；管理总部有世界级的管理精英构成，形成精干型管理总部；总部制定科学而完善的绩效评价机制和激励约束机制；

⑥ 建立完善的内控体系

风险控制管理不是消除风险，而是有效的管理风险。企业管理者应该谨慎地选择有管理优势的风险，而将缺乏管理优势的风险降至最低程度。在这方面，淡马锡公司特别注重战略风险、金融风险以及运营风险的系统控制。

a) 规范的审计制度。通过建立专门审计委员会，不定期对公司及下属企业进行审计。

b) 建立强有力的监督机制。政府通过派遣董事和CEO 加强对淡马锡的监督。

c) 政府还定期对 淡马锡的财务报告进行审核，随时掌握公司的经营动态。

d) 充分发挥董事会及 专门委员会的监控职能，加强内部风险防范和外部监督机制。第一，建立专门的审计委员会来实施有效监督。第二，加强投资决策的科学性、民主性。第三，建立风 险的长效管理机制。无论是在项目实施的事前、事中和事后，始终跟踪监控，把风险发生的概率降到最低

⑦ 该模式的局限性

该模式的局限性：淡马锡公司处在新加坡市场经济发达、政治廉明、法律严格的大的制度背景中，这一制度背景难以简单移植。同时，作为小国模型，新加坡国有企业的委托代理链很短，为此，政府对淡马锡公司易于监控。

三、 淡马锡模式需要适合中国国情

淡马锡的本质就是国有资产企业化运营和国有资本战略性投资运作的平台。“中投1号”与即将出台的“中投2号”可谓中国借鉴淡马锡模式的有力尝试，在尝试期间需要着力注意中国的国情与此模式的配合：

一是中国的国有资产规模：新加坡在资产总量与中国相比有还是有巨大的差别。自1974年以来，其资产运营模式也是在不管尝试与变动之中，淡马锡控股的经济总量一直在掌控之内。淡马锡模式的运用理念吸收，但是方式上需要结合中国的国有资产特性特点。一个国有资产管理中心模式与多资产管理中性模式，究竟那一种适合中国国情，不言自明。

二是淡马锡集团的战略规划：其战略形成的独特背景与国内现阶段有较大差异，19世界70年代左右，世界经济的融合程度没有如今紧密，战略规划相对容易实施。

三是淡马锡集团管控模式。集团管控模式发挥作用的重要外在保障之一法律环境与国内有所区别。新加坡的法律环境尤其特殊背景，其全名法律意识也不是一朝一夕之功，有其成长历程。目前的国内法制环境还是有所差距。

四是淡马锡集团战略与集团管控实施的重要载体——人才特殊性。在一个良好的环境中，人才方能发挥其应有作用。而作为一个超大型集团公司，需要优秀的人才在一个优良的环境中产生良性循环，促进一个集团公司的健康法制。

五是淡马锡集团内控体系建设。内控体系自安然事件以来，在全球范围内引起高度重视，就淡马锡来讲，资产规模、运营复杂性都不亚于安然，为何能够保障其资产的安全性？根植于新加坡法律环境、人才环

境的内控体系工不可抹。国内借鉴其内控体系建设，切不可简单的借形而不借神国资委国有企业管理模式研究