论前我国行政管理体制中存在的突出问题及相关分析

论目前我国行政管理体制

中存在的突出问题及相关分析

【内容摘要】要进一步深化行政体制改革，首先就要摸清目前行政管理实践中还存在的问题，主要有三个层面。一是政府运行还存在深层次问题：政府职能转变滞后，政府自身改革滞后；行政审批事项过多，为权力寻求提供了基础；社会管理和公共服务职能薄弱。二是政府结构不合理：横向组织结构不合理，部门职能梳理不清、设置不当、交叉重叠，导致政出多门、多头管理；纵向结构的层级过多、成本较高。三是政府行为长期得不到有效控制，包括长期持续的形式主义、政绩工程、形象工程问题，行政执法不规范问题突出，政府诚信受到很大挑战。

【关键词】行政管理体制；体制改革；问题；政府职能；政府结构；政府行为

经过三十五年改革， 我国行政管理体制发生了许多重大变化。其中，最大的成功就是行政管理体制已初步适应了市场经济体制， 顺应了经济基础对上层建筑提出的要求，实现了生产力的大解放。

但这并不意味行政改革就到位了。我国行政管理体制改革的力度还远不如经济体制改革那么大，许多老大难问题尚未解决；随着经济与社会的深入发展， 国内外形势和行政环境不断有新变化，我国行政管理体制又出现了许多新的不适应。目前，这些问题突出表现在政府职能、政府结构和政府行为三个层面上。

一、政府职能层面的突出问题及相关分析。

政府职能，包括运行性职能和基本职能两部分，是整个政府建构的基石，也是整个政府运作的源头和依据。行政职能的认知、梳理、规划、确立、设定和配置将基本决定后续整个行政管理的基本形态。行政编制、行政人员、行政权力、行政关系、行政资源、行政规范、行政文化、行政过程、行政行为、行政结果与行政效率等等都将因此而定。

行政职能问题是引发政府结构和政府行为等等方面突出问题的主要根源所在。

三十五年来的行政改革虽然似乎总在追求行政效率，但实则总在不断探索行政职能科学化。由于行政职能问题太复杂而实践太急需， 所以行政职能调整就常是看见多少就改多少， 着急什么就先改什么， 而来不及深入研究、系统考虑和全盘设计，或零敲碎打，或大而化之，深入不了，难以突破，致使老问题未解决，新问题已出现。这样，各种问题就一直在累积叠加、日益交固，而总未能得到科学、深入、全面、系统的诊断和治理，构成了当前行政体制问题的基本现状和深化行政改革的主要难关。目前，最突出的政府职能问题有两个方面。

基本行政职能，或叫事务性职能，是体现基本行政目标、基本行政任务、构成基本行政领域的横向行政权能，包括政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。这些行政权能实质是事务性行政权力，形式则是基本行政范围，管辖区域或职责范围。它们一般都应边界明确、各自为阵，但又彼此相连、互相配合；有时则是内在交叉、边际重合，有时却是在不同层面和视角把相应性质的所有行为、事务及其实行主体纳入管辖，致使许多行政主体在某一层面上、某种情况下就直接变成了行政客体或行政相对人。这些基本行政职能构成一个完整、神圣、具体体现国家主权的实质性行政权能体系、基本行政性质和行政目标模式。这里的价值取向、目标定位决定着整个政府管理的性质、方向和任务，而这里的科学性、合理性则决定着政府管理的基本构成与规模。

其实，行政改革、政府管理创新最大任务就是为了搞清楚哪些行政事务和职责范围是否过时多余、多少得体、分合适当、有益效能，或者是否被忽视了、疏忽了而尚存弱项与空白；并且据此研究制定出治理单个问题的专方和综合考虑的总略，积极推进增强职能更科学合理定位、确保行政构成和规模更科学合理、灵敏高效等在内的调整与变化，最终打造出一个科学合理、互补协调的横向行政权能体系、基本行政构成和行政目标模式。

二、我国在基本行政职能上做了大量的重要改革。以大部制为标志的改革探索充分证明了基本职能改革上的坚实步伐。不过，尽管成就很大，但是基本职能方面的改革也还存在一些具体的突出问题，主要有如下四点：

1. 经济职能的界定与落实没有最充分着眼于整个政府管理的科学性、系统性和协

调性。

经济职能包括核心职能和从属职能两个内容。核心职能，即彻底解放和发展生产力，切实抓好经济秩序，大幅度推动经济增长，高效增强经济实力。这是各级政府以及所有履行经济职能的行政部门共同担负的中心任务， 也是其他行政部门应当共同配合、积极服务的中心任务。从属职能，即各个不同的具体经济领域的专门生产力发展、专门经济增长和专门经济秩序管理。这是相关专门经济职能部门独自负责的领域和职能，如此两层的经济职能设定在总体上是科学、有效的，但在实施上则还存在一些操作缝隙与差异， 以至在实际履行这些职能时容易产生不协调、甚至相逆而行的严重问题。

（1）我国政府强调要侧重抓好“宏观调控、市场监管”两项职能。这在全国经济管理战略上是高明、成功的一招。但从整个政府系统看，其中只有“市场监管”才是各级政府都能做到的事，而“宏观调控”则只适合中央政府来承担和实施。因为许多地方政府在落实核心经济职能时不仅没有成为宏观调控主体，相反却变成了宏观调控对象；个别地方政府甚至与中央政府捉迷藏，千方百计去钻宏观政策的空子，去打擦边球，甚至公开实行“先上车，后买票”的办法来冲破或化解自己面前的宏观调控，江苏常州市的土地案和内蒙自治区电力项目案就是其中的典型。有的地方政府默许或暗中支持违法用地、违法融资、违法经营、违法生产（特别是不合格的小矿场小工厂）、违法排放、违法招投标、违法上项目等等，地方保护主义极端严重。这即是说，具体的经济职能在中央与各级地方政府之间是存在很大不同的，而这个不同尚无更科学、明细的界定和规范。这个问题持续下去，将会大大抵消全国经济发展的实际潜力与成效。

（2）行政审批改革仍然比较有限，远不能顺应和满足高速度发展的市场化需要。所谓“政府职能转变滞后”主要就指这一点。其主要原因是部门保护主义和地方保护主义同时在起作用， 都在为局部利益而鏖战。它们甚至分别采用立法的方式和途径加以固定和公开。这使行政审批改革陷入几乎再无推进空间的窘境。

（3）职能交叉重叠、缝隙空白严重等问题还很突出。典型情况之一如食品安全监管职能，从地头到称头，从农场到工厂，从市场到餐桌，分段切块，由农业、质检、工商、卫生等系统各自负责履行。表面上看，每段都有监管主体，实际上这只是基于对农产品转变为食品的正常过程在整个食品安全链条上的一种合理假设。然而，这种假设在实际的生产和管理环节上仍然还有许多无法监管到位的缝隙。此外，这种假设

根本没有覆盖到食品及其来源和生产过程的多样性，于是又为食品安全监管留下了更多更广的空白，很明显，所有这些缝隙和空白都直接埋下了巨大的食品安全隐患，都可能直接重创食品安全监管。其实，类似的情况还很多，如药品安全监管、玩具安全监管等等。总之，加强无缝隙管理、填空白管理的任务和压力还非常巨大。

但应该明确的是， 这类问题其实远不只在产品监管这一点上， 而在于整个公共经济管理在切块划分或具体职能分类上存在严重问题：一是不够科学。这主要是指对经济管理对象和事务未能进行更高一层次的科学界定和概括。譬如，食品安全监管就应该首先把所有可以充当食品的任何事物全部分类纳入管理视野， 然后分清其不同来源与过程，而后再考虑如何综合施治与分别施治，最后再考虑这些职能该如何设定与配置，经反复科研，其结论就有可能不是分段切块， 而是集中统一为主、相关配合为辅，但眼下没有这样考虑并着手。二是受限于传统思维和习惯。这主要是指，经济职能总是习惯于在微观层面上均衡切块、分别受益。这实际是继续遭受部门利益左右的表现。这样，就使得经济职能转变更加困难、更加滞后了。

2. 社会管理还远远没有到位，存在许多弱项和空白领域。

社会的概念有大有小， 但尚未从政府管理的角度加以明确界定， 社会的运行有其固有的特点和规律， 但尚未纳入或体现到政府管理之中。于是，政府的社会管理职能无法确保具体确切、切实到位，在许多领域存在弱项乃至空白，就都成为现实必然。

（1）由不同阶层、群体组成的现实社会到底是怎样互动的，彼此之间的利益合作、协同与博弈存在什么样的规律？ 有多少社会冲突根源超越利益而起自其他方面？社会矛盾产生和化解的规律和机制是什么？如此等等，许多问题都还没有得到回答。所以，社会管理职能的确认、划分、设定与配置基本上没有突破原来的社会职能设计和履行水平。

（2）信息技术的发展用短短二十年左右的时间便造就出一个不同于任何传统社会的信息社会。实质则是为国际强者随便干涉、破坏其他社会提供了最直接、有效的手段。这样一来，新的社会形态对于维持社会稳定与安全来说就带来了空前的难度和挑战。而这对于我国来说还仅仅是刚刚开始， 要将其纳入政府管理范围还有一个启动的过程，离有效落实确实还差很远。

总之，社会职能中存在的新老问题还很多、很严重，离切实构建和谐社会还差很远。其原因主要是：一是原来对社会管理的重视程度很不够；二是一般对于社会发展变化及其对政府管理的影响敏感不够高，视野不够宽，认识不够深；三是对于这些情

况和问题没有及时上升为重大的科学研究、特别是政府科学管理应用研究来加以对待， 所以没有答案，更没有对策，而管理的弱项与空白则有增无已，且危害日显、危机深重。

3. 危机事务受重视较晚，而且转化为政府管理职能较缓慢，也很不系统、不科学。 当国际金融危机袭来，我国的危机管理就立即暴露出许多问题：政府在危机中的公共政策制定和政策战略受到极大挑战； 对政府组织能力和执行力提出挑战；对政府的公开、透明以及公信力等也提出很大挑战。这表明，我们的危机管理能力还很有限。其根本原因在于，我们对危机事务的重视较晚，把它纳入政府管理较慢，也很不系统、不科学。事实上， 危机事务是可以用如影随形来形容的日常事务，既包括严重的紧急事务、特别是重特大突发事件，也包括严重的常规事务。紧急事务除严重者而与危机重合外，还有普通紧急事务，比如消防、医疗急救、交通事故等等却不属于危机事务。这些特点决定了危机管理和应急管理既存在重合、又存在分立的情况。但是，这一基本原理尚未得到重视。

总之，目前的危机管理还存在重大软肋，主要是从理论到实践都存在含混不清的问题。这将严重影响危机管理职能的确立、加强应急管理体制建设、切实防范各种危机的实际成效。

4. 公共服务职能还很薄弱，有的地方和部门还存在认识和导向上的严重欠缺与实践偏差， 在推行上还要在中央与地方之间深入进行更科学合理的职能配置和事权财权划分作为基本行政职能，公共服务还是2003 年以后才正式得到确认的，可谓起步很晚。因而，亦诚可谓条件差。在这样的情况下，提出并实施公共服务职能不仅直接存在物质上的困难，而且还存在需要进一步在中央和地方之间进行事务划分、责任划分和权力划分的问题，而这实际上就是以确立公共服务职能为主体内容的中央地方职能再调整。

事实上，这样一个职能调整正是在新的历史条件下、特别是创造和谐社会的目标取向下的整个政府职能体系大变革，直接关系到整个行政目标模式的大转变，进而也必定会引起整个政府管理的大变化。这是因为，公共服务是与公共管理相对应的一级职能概念、职能范畴。人们原先对于公共事务的概念就是只有管理而无服务，因此从整个观念到行为模式都只定位在管理上，而且对于公共财政等各种公共资源的使用也都是从公共管理的角度来着手的。现在一搞公共服务，从公共财政到各种公共资源的配置使用， 从思维定式到实质性的职能内涵，都要跟着发生重大的调整和转变。可以

说，这是最具代表性之一的政府职能转变。

但是，目前公共服务职能的确立、规划、设定与配置都还仅仅是处在开始重视、摸索推进的初步阶段， 还有大量的科学认识和实践把握的问题需要大力研究、探索才能解决。其实质就是为了搞清楚哪些行政环节出现病态或者在内容和方式上已经过时、轻重不当或者成效不宜，搞清楚整个行政链条中出现哪些局部问题和整体问题，研究制定出治理单个问题的专方和综合考虑的总略，进行系统的问题处治，最终打造出一个科学、顺畅、低耗、高效的纵向行政权能体系、基本行政过程和行政行为模式。其中，行政行为模式通适并通用于各个行政领域乃至每项具体行政任务，是落实行政目标和任务的程序性保证。

我国在运行性行政职能上做了许多改革探索，有不少方面成就斐然，不过，也存在一些问题。

目前，这里的问题最主要是：较少依据行政科学理论，从行政权能、行政环节和行政模式整体及其内在联系着眼， 更多的是根据对某几个更重要的行政权能或行政环节来偏军突进，出思路、定方案、做改革，其结果就是改革的科学性、系统性、深切性、可行性和有效性不足，难以解决深层次问题，甚至还会派生出其他种种问题， 终至陷入更大的困惑与困境。这些改革的探索求新是毋庸置疑的， 但是其偏军突进、事实不可行的问题也是很突出的。这种只在整个行政权能整体中挑出决策、执行和监督三项而舍弃其余的做法， 显然是不可能同时处理好其他所有原本必须处理好的权能与环节问题的。这三项原本就不是简单相关的，也不是跳过其他权能和环节就能自成体系、独立运行的。所以，这种非系统的认识、把握和改革原本就是片面、残缺的， 是不可能识别并消除行政权能和行政过程整体中存在的各种不科学、不合理、低效率等等问题的，当然也是不可能深化行政改革、推进政府创新的。

这一问题是一种陷入片面化大误区的认识偏差和实践偏差，实质则是一种认识不到位、科学化严重不足的重大改革偏差。它不仅会阻碍自身的行政改革，而且还会对全国性行政改革造成误导。

因此可以说， 目前这个问题是比较严重而又紧迫的，而其原因主要有两点：

（1）没有扎实的科学行政理论做功底、做支撑，未能对运行性行政职能进行科学、系统、深入的认识和把握， 更未能由此对行政过程诸环节及其内在联系进行总体分析和具体诊断， 当然就梳理不出行政管理中实际存在的具体问题及其症结所在。所以，在这样的情况下，拿出并实施某种改革方案显然就近乎急噪盲动， 而实际并不具

备必要的科学性和可行性。

（2）简单接受上世纪九十年代初英国、新西兰等所做尝试性行政改革的影响。这些西方国家所谓的“行政三分”思路与做法是：一是公共服务可以委托甚至外包，而公共服务则是一种行政执行，所以，在这一点上行政决策和行政执行是可以分开的；二是部分管理职能也可以在决策和执行之间分开；三是行政领导部门就是行政决策部门，只需要专门负责出政策、出指令；行政下属（包括机构和人员）就是行政执行部门，具体实施行政决策、执行行政指令；四是从原行政机构中，将行政执行部门分立出去，成立多个执行局；将行政领导层留下，构成行政决策部门；五是为了确保行政决策能够落实到位，需要单独设立监督局， 专门检查监督执行局的执行进度与成效。 它们的这种改革其实并没有真正实施，除一些服务外包之类还在运行外，所有改革尝试均不成功而早早作罢。这是因为，这样的认识和探索本身就违背了运行性行政职能的内在联系或者规律，而我国行政学界和实践领域对此均未做科学鉴别、后续追踪和可行性研究，以为有新意，就搞拿来主义，结果就走入误区，引起误导。

因此，行政三分法在科学上和理论上均不是选项，在实践中和事实上就更不是选项。在这方面的改革应该尽早调整或调头。

2014年11月15日

参考文献：

1 浅谈我国行政管理体制——《华东大学》；2006年硕士论文

2 新华时政《深入推进行政体制改革我国行政体制改革近10年的回顾与前瞻》2012年09月10日 3 论文天下《论我国行政立法存在的问题、产生原因及完善构想》；