浅谈[土地管理法]的修订

　　一、目前土地方面存在的问题 　　（1）征地问题。笔者曾经做过一个课题研究发现，改革开放以来，低价征用制度，从农民手中转移的利益大约在15万亿人民币左右，而卖地补偿给农民的不到其中的5%，许多农民因征地而致贫，形成4000万失地农民。近年，官方公布的失地农民上访案件连年增加，成为一个严峻的社会问题。 　　（2）小产权房用地问题。目前有关政府部门明确说小产权房违法，因为它建设在农村集体所有的土地上。但是，小产权房的比重比较大，例如，在成都，在新房供应当中大约有40%是小产权房，在北京小产权房的比例占到房屋供应量的16%。如果都以违法论处，将带来严重的社会问题。 　　（3）城市住宅用地续期问题。《土地管理法（修订草案征求意见稿）》中住宅用地70年大限到期后，以“按照国家有关规定自动续期”替换了原来表述明确的“无偿自动续期”。这是为了与《物权法》的表述一致。物权法第一百四十九条为：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。”但问题是，“自动续期”是否收费，物权法没有说。如果物权法明确规定保障居民的不动产，那么，土地使用权到期之后，如果要求缴纳续期，是否损害了居民的物权？有关部门必须尽快予以明确。 　　（4）土地流转。中共十七届三中全会与2009年中央一号文件明确提出要积极鼓励和推动农村集体建设用地流转，但至今仍没有任何部门出台相应的规范措施和实施办法，各地有不同模式的探讨，但也时常可见损害农民利益的新闻报道。 　　要解决上述这些问题，土地管理法必须作出相应的修改。（1）征地制度，要明确界定"公共利益"，凡是非公共利益的用地，直接通过土地流转的方式，不再动用征地权；征地补偿，要按照市价补偿并足额补偿到位，政府不能再低价征地高价卖地。（2）小产权房，应当从构建和谐社会的角度出发，只要没有占用基本农田和耕地，合乎土地规划和城乡规划，全体村民代表大会通过，应当承认其合法性。（3）城市住宅用地到期如何续期问题，法律如果不能，相关司法解释不能不澄清，建议明确规定“无偿续期”，因为，“自动续期”这个词语本身就含有无条件的意思，既然无条件续期，何来收费？（4）土地流转，法律要明确规定，哪些情况可以流转，流转土地的用途如何，以及流转收益分配等等。要特别主要保护农民的利益。 　　二、土地管理法的修改的主要目的 　　（1）与《物权法》相协调。我国《立法法》第83条规定：“新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”而与《土地管理法》相比，《物权法》对土地权利作了一些新的规定。如《物权法》规定了不动产登记的效力、登记申请、登记机关的审查职责等基本规则。《土地管理法》中对登记的作用、登记机关对登记申请的审查、利害关系人查询登记资料等等问题均未作明确规定。《物权法》明确了“足额支付”相关费用的征收补偿标准，增加了“安排被征地农民和社会保障费用”。这与《土地管理法》的相关规则有重大差异。《物权法》第59条第1款明确规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”。而《土地管理法》则简单称集体土地属于“农民集体所有”。《物权法》增加了建设用地使用权可以分层设立的规则（“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”），将工业用地的取得也纳入招标、拍卖的范围。《物权法》修改了建设用地使用权期间届满后的相关规则。《物权法》第149条第1款规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。”这一规则改变了《土地管理法》第58条的规定，对于住宅建设用地使用权期限届满的，无需土地使用者申请即自动续期，避免了可能出现的成千上万住户办理续期手续等可能造成的操作困难以及行政成本的增加，减轻了老百姓的负担，受到了普遍的赞成。同时《物权法》第149条还规定了非住宅建设用地使用权期间届满后地上物的归属，这是《土地管理法》中所没有明确的。 　　（2）落实中共十七届三种全会和2009年中央一号文件的精神。主要涉及土地流转问题，这些文件明确了集体建设用地、宅基地和农用地使用权流转的合法性。土地管理法的修订，必然要对这些精神予以确认。 　　笔者，上述问题大多会在这次土地管理法修改中予以解决。 　　三、地管理法修改所面临主要问题 　　土地管理法修改中，面临主要问题恐怕是涉及百姓的利益如何取舍的问题。如小产权房是否合法化，根本上是涉及既得利益集团的利益问题。官方一直没有一个明确的态度，尽管说有关部门多次强调小产权房属于违法，但并没有指出究竟违反了什么法律，什么条款。如果严格按照现行法律，所谓的“大产权房”都是违法的。理由很简单，《宪法》规定：“农村和城市郊区的土地。属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《土地法管理法》以及《物权法》也是如此规定。但是，所有盖商品房的土地，都是从农村集体土地征用而来，可是，商品房用地并非是为了“公共利益”，而是经营性用地，是为了某些商人的个体私利。 　　至于大家目前最关心的住宅用地到期如何续期问题，我个人预计有关方面在这次修改《土地管理法》的时候不会明确规定是否有偿续期，而是修改为“自动续期”。其实，严格地讲，没有必要一定要土地管理法明确是“无偿续期”，因为“自动续期”的题中之意并不十分含混。土地管理法可以不提是否有偿续期，但是有关部门有必要出台相应的司法解释予以明确。