搞好县级基本财力保障之我见

　　中图分类号：F812 文献标识：A 文章编号：1009-4202（2013）11-000-01

　　一、当前县级财政困难的主要表现

　　作为国家财政重要组成部分的县级财政近年来存在的主要问题是县级财政发展差距过大，大部分县级财政处于收不抵支，运转困难状态，无力承担不断增加的民生财政支出任务，制约了公共财政体系建设和国家政策的贯彻落实。

　　1.大部分县级财政处于运转困难状态。在现行分税制条件下，如果不考虑上级财政的转移支付资金，仅靠县级自身的财力，很多县级财政无法维持正常运转需要。绝大部分县级财政处于“吃饭财政”和连“吃饭财政”都无法正常维持的状态。

　　2.大部分县级财政无力承担民生财政支出任务。由于县级财政是直接面向基层人民群众提供公共服务的基层财政，承担着最广泛的民生性财政支出任务， 民生财政支出规模也会越来越大。由于目前许多县级财政处于公共财力运转紧张和相对困难状态，根本无力承担各种不断增加的民生性财政支出任务。

　　3.县乡政府形成了一定程度的公共债务风险。由于县乡财政运转困难，为了维持公共支出和兴办某些公共建设项目需要，形成了包括向金融组织贷款，向社会借款，拖欠工程款，为企业担保贷款等各种类型的政府负债问题。由于受到债务拖累，使本来就处于运转困难的县级财政发展更加艰难。

　　二、造成当前县级财政困难的主要原因

　　县级财政运转困难，是多种因素共同导致的结果。除了受县域经济发展水平的基础性决定因素的影响外，也与当前我国财政体制的调控能力相对较弱和县级财政自身管理不严格有直接关系。

　　1.县级财政缺乏财源保障是造成财政困难的基础原因。从经济决定财政的角度看，县域经济发展水平是决定当地财政状况的基础。由于受资源条件、历史因素、交通区位等诸多因素的影响，大部分县域经济发展相对落后，这种县域经济落后所体现的财源不充裕现象，是县级财政缺乏财源保障和由此导致县级财政困难的基础原因。

　　2.财政体制调控功能孱弱是导致县级财政困难的重要原因。我国近年来的财政体制调整体现了财权重心上移和支出责任重心下移的显著特点。虽然中央和省级财政相应加大了对县级基层财政的转移支付力度，但由于转移支付制度设计不科学和转移支付资金不能及时到位，导致县级财政运转受到了一定影响。从目前转移支付制度存在的问题来看，一是税收“超基数返还”不仅没能缩小县级财力差距，反而拉大了各县级之间的财力差距，违背了实现财力均等化的转移支付制度目标要求。二是在转移支付资金总量中，财力性转移支付资金比例偏低，专项转移支付资金比例偏高，导致上级安排的转移支付资金中真正形成的县级实际可用财力相对有限，不利于缓解县级财政困难。在转移支付资金拨付方面，普遍存在着资金到位时间晚等问题，不利于县级财政统筹安排与合理使用。

　　3.县级财政管理松弛是导致县级财政困难的自身原因。从县级财政实际运行情况看，一方面存在着一般预算中的实际可用财力不足，支付能力较弱的财政运转困难问题，另一方面又存在基层财政供养人员过多，财政资金花费不合理问题。考虑到基层财政中的政府非税收入所占比例较大和县级政府程度不同程度地存在着一定数量的预算外资金这一客观事实，虽然从监管角度看，县级政府目前已经把政府非税收入和大部分预算外资金纳入了财政“收支两条线”监管体系，但由于政府非税收入和预算外资金仍然由各征管部门具体支配和使用，从而形成了“政府财力>全部财政收入>一般预算财力”的现象，未被纳入“收支两条线”监管的预算外资金还处于“资金体外循环”状态的不合理现象，说明县级财政管理松弛也是导致县级财政运转困难的原因之一。

　　三、完善县级基本财力保障机制的对策及建议

　　在整合县级财力资源，挖掘县级财力增长潜力，注重县级自我财力保障的基础上，对那些仍然存在较大财力缺口的县级政府，通过加大中央和省对县级政府的财政转移支付力度，保证县级政府提供公共服务所需要的基本财力。

　　1.明确县级基本财力保障范围。所谓县级基本财力，是指维护县乡政权机构正常运转，保证县乡政府履行公共职能和提供公共服务的财政支付能力，按照财力与事权相匹配的原则，形成的符合正常支付标准的县级基本财力需求，合理界定县级基本财力保障范围.

　　2.挖掘县级财政潜力，提高县级财政支付的自身保障能力。从满足县级政府基本财力支付标准需要的财力供给角度看，其主要来源是县级自有财力和上级财政给予的转移支付财力。从当前来看，由于各县都存在一定数量的政府非税收入和预算外资金，县级财政在提高财政支付的自身保障能力方面均有一定可挖掘的潜力，上级财政部门在对县级财政安排转移支付资金时，可以把县级财政挖掘自身管理潜力情况作为安排转移支付资金的重要依据，通过完善激励性的财政政策和奖补结合的财政体制，督促县级财政部门加强财政管理，使其自觉承担其提升县级基本财力自我保障能力的责任。

　　3.完善财政管理体制，明确上级财政的转移支付保障责任。在县级财政努力挖掘自身财力的基础上，针对县级财政发展不平衡和大部分县级财政困难的客观现实，必须从弥补县级财力收支缺口出发，按照健全县级基本财力保障机制的要求，依据财力与事权相配套的原则，关键是解决财力性转移支付资金比例过低、专项转移支付资金比例过高的不合理问题和转移支付资金拨付不能及时到位问题，通过完善转移支付实施办法，调整转移支付资金结构和采取转移支付资金限期拨付到位等措施，确保县级财政能够统筹安排与合理使用上级拨付的转移支付财力。