关于做好粮食行政执法工作的意见讲话

转变行政职能，努力做好粮食行政执法工作

　　为了全面落实《粮食流通管理条例》(以下简称《条例》)，切实做好我市粮食流通行政执法工作，维护我市粮食市场秩序，确保国家粮食安全。现结合我市实际，就加强对全社会粮食流通依法行政工作讲以下意见：
　　一、转变行政职能，适应改革发展要求
　　粮食流通体制改革，其核心是购销体制和国有粮食企业改革，这是两项最大的改革难题。从整体工作看，一是通过近年的发展，粮食购销市场全面放开，多种经济成份，多种经营渠道，也初具规模，建立市场化粮食流通体制基本形成；二是国有粮食购销企业改革己进入后期完善阶段。我市国有粮食购销企业通过改造重组，由1997年底85个为现在12个，其中有6个县是挂账公司；三是中央储备粮管理体制中已有明显的市场化导向，凡符合承储资质的任何经济组织，都可经过招投标承储中央储备粮；四是政策性用粮目前仅有军粮供应，有的县一年不足50吨。所以从广义角度来看，粮改的攻坚任务已基本完成，现在需要我们按现行法规要求，全面贯彻落实，并加以逐步完善。
　　《条例》的颁布实施，使粮食行政管理部门工作职能发生了质的变化。《条例》涵盖了粮食流通的每一个环节，确立的粮食流通体制充分体现了生产者、经营者和消费者利益相互平衡，市场机制与政府宏观调控有机配置，从而确保国家粮食安全。《条例》的颁布实施，促使政府粮食行政管理职能转变。粮食购销市场全面放开后政府对粮食流通管理的内容和方式都发生了变化，主要通过法律手段、经济手段和必要的行政手段加强宏观调控，通过保护与惩罚相结合，规范粮食经营者的行为，形成良性竞争的粮食流通秩序，维护国家粮食安全。即使是行政手段也要受《行政许可法》等有关法律法规的约束。《条例》在赋予粮食行政主管部门必要的管理手段的同时，也对其履行职能提出了严格要求。在新形势下，粮食行政管理部门从过去系统管理向全社会粮食流通管理转变；管理手段从过去单纯行政管理向依法行政转变；国家粮食安全从计划管理向宏观调控市场调控转变；管理方式由过去的重事前审批转变为重事前、事中和事后的全过程监管。
　　《条例》颁布后，我市进行了认真贯彻实施，逐步转变粮食行政管理部门职能，加强粮食行政监督检查和行政执法工作。一年来做了以下工作：一是通过精心组织《条例》的宣传，营造依法管粮的社会氛围。各地按照要求，结合实际，开展了一系列学习宣传活动，在开展《条例》颁布实施一周年之际，市区县粮食局上街头、下农村宣传、在宜宾日报专版刊登《条例》，使社会各界特别是粮食部门干部职工了解《条例》的内容，努力做到知法、懂法。二是认真组织《条例》的学习和培训，提高依法行政和依法经营的意识。对外开办了粮食经营骨干企业经理法律法规培训，兴文、长宁等县颁布了《通告》并到经营户宣传，市局印制《宣传手册》；对内组织学习和法制培训。这些活动提高了粮食行政管理人员依法行政、粮食经营者依法经营的法律素质。三是认真做好粮食收购资格审核工作，规范粮食收购市场秩序。到目前为止，已办理《粮食收购许可证》270多件，长宁、江安进展较快。四是部份地方为适应《条例》实施，调整了内设机构和人员，建立经营台帐和统计制度，核定常年平均库存，把职能调整和行政执法结合起来。
　　《条例》颁布后，我们的工作思路、工作理念是否都发生了根本变化，是否能够适应新的工作要求呢？据初步了解还存在以下情况。一是有怀旧思想，觉得国有粮食购销企业减少了，权力减少了，有种失落感，工作茫然；二是由于职能转变，行政执法机构不落实，人员不落实，经费不落实，等待观望；三是粮食行政执法法律意识，法律知识和水平跟不上，增大了粮食行政执法监督检查的难度，工作责任不落定。为此，我们要引起高度重视，面对新形势、新任务，积极转变观念，转变职能，抓住工作重点，扎扎实实抓好粮食行政执法工作，把粮食行政执法有没有作为看成是对社会粮食安全的重要责任。在目前条件下只有边学边干，干中求进，克服消极态度、盲从思想，又要防止过激行为。现在最要紧的就是要全面掌握粮情，也就是粮食的安全情况，从粮食产、购、加、储、销全过程，都要像过去掌握国有企业那样去做，要真正把民营、个体的这一块放进工作盘子，一切工作都要围绕这个目标展开，一切工作措施都要按这个目标来设计和实施。把粮食流通市场的秩序维护好，把行业的信息掌握好，确保一方粮食安全，是粮食行政机关的首要任务，核心任务。
　　二、积极调整机构，组建执法队伍
　　粮食行政执法主体资格问题。我市十个区县粮食局均属事业编制局，经省法制办答复，“按照《条例》第六条‘国家粮食行政管理部门负责粮食流通的管理……’的规定，并结合市县人民政府将粮食行政管理职能确定为当地粮食局，按照《行政处罚法》、《行政许可法》以及《四川省行政执法规定》的规定，则可以视为法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织实施行政执法行为”。因此，区县粮食局已具备行政执法资格。要争取机构编制，在目前条件下，内部股室应按职能作相应调整，如长宁县粮食局在现有编制中调整股室，新成立了调控股，流通管理股，拟建政策法规股，人员统筹安排，突出重点。要争取组建执法队伍，市组建执法支队，区县建立执法大队，充实执法人员。在积极争取的同时，可以设想在区县粮食局无法增加人员编制的情况下增设股级行政执法监督检查中队，都是事业编制，增设一块牌子。在人员上可参照屏山县那样增加“协理员”，以解决目前监督检查机构和人员问题。
　　三、落实行政执法责任制
　　粮食行政执法工作，重在三个环节，环环紧扣，相互制约，形成依法行政的有机整体。
　　（一）建立粮食流通行政执法基础工作，是落实《条例》实施行政执法监督检查的前提。
　　1、按照《条例》第二十三条和《四川省粮食流通统计制度》规定，所有从事粮食收购、销售、储存、加工的粮食经营者以及饲料、工业用粮企业，应当建立粮食经营台帐和报送粮食流通统计报表。建立企业台账和统计报表全面落实粮食流通统计制度，这是调控科、股的工作职责。要保障粮食流通统计资料的客观性、准确性和及时性，发挥粮食统计在政府粮食宏观调控，粮食流通行政管理和行业指导中的重要作用。
　　2、按照《条例》第八条和《四川省粮食收购资格审核管理办法》规定，直接向粮食生产者收购粮食必须经县级以上粮食行政管理部门审核资格颁发《粮食收购许可证》，方可从事粮食收购活动。审核和颁证是流通管理科、股的工作职责。实现亮证亮照收购，规范收购市场。
　　3、确定合理的粮食库存。从事粮食收购、加工、销售的经营者，在正常情况下必须保持月平均销量20%的库存常量，必要时，由市政府规定最低库存量和最高库存量。这是属于调控科、股的工作职责。通过库存核定，有利于国家宏观调控，确保粮食安全。
　　4、落实粮食质量管理制度。核定从事粮食收购、加工、销售企业的仓库是否符合国家储粮标准和保管人员资质，落实《粮食质量监督管理办法》明确的六项粮食质量和卫生管理制度。这是属于仓储科、股的工作职责。通过粮食质量管理制度的落实和实施，确保粮油质量和食品安全。
　　5、加强《条例》的宣传和培训，提高社会认知认同，保证《条例》的贯彻实施。这属于政工科、股(或办公室)的工作职责。
　　（二）依法行政，做好粮食流通监督检查是保证《条例》实施的关键和粮食行政执法的核心。粮食监督检查部门要按照《条例》和《粮食流通监督检查暂行办法》的规定，依照《四川省粮食流通行政执法与行政处罚程序暂行规定》，实施粮食流通监督检查工作。主要是对本行政辖区从事粮收购、销售、储存、运输、加工、进出口等经营活动的行政执法检查，对违反粮食流通法律，法规、规章的单位或个人实施行政处罚。实行同时检查处罚这项工作属于执法支队、中队的工作职责，在执法支队、中队没有成立前，此项工作暂由流通管理科（股）负责。
　　（三）认真健全行政复议制度，是依法行政的保证。粮食市场全面放开后，粮食流通管理将主要以法律手段为主，行政复议不可避免将会出现。因此，必须对此给予高度重视，要认真执行行政复议法，加强复议机构和队伍的建设，逐步完善行政复议制度。把行政复议作为监督粮食行政主管部门履行职能的一个重要手段。市粮食局要建立行政复议机构，区县粮食局要建立听证机构，行政复议和听证机构要与监督检查机构分离，在没有成立执法支队和中队前，可在其他科（股）挂设行政复议和听证机构。要是在行政执法监督职能科（股），必须内没行政复议和听证机构，其负责人要分设，明确职能。
　　各科室工作职能要上下对口，加强指导。对内要加强联系，紧密配合。监督检查应依据建立的基础工作实施监管，当在执法过程中有违规行为时，应与相关科（股）进行衔接，征求处罚的意见；基础工作存在质量问题，由职能科室与监督检查机构衔接，加大监督检查力度；行政复议和听证要重事实，重证据，维护当事人的合法权利，确保行政执法监督检查的公正。在监督检查机构和人员未落实前，要从全局统筹有执法资格的人员组识监督检查。各职能科、股为保证工作质量可实施专项检查。
　　四、粮食行政执法，监督检查工作的几点要求
　　（一）切实做好粮食行业的法制宣传教育工作。宣传是行政执法的基础。依法行政离不开良好的法制环境，离不开全社会的参与，要通过各种形式的宣传，加大《条例》、《粮食收购资格审核管理办法》、《粮食流通监督检查暂行办法》的宣传力度，让粮食生产者、粮食消费者知道通过法律来保护自己的利益，让粮食经营者依法经营，让执法者依法管粮。一是要办好法规、政策培训；二是要通过会议、广播、电视、公告等多种形势；三是通过执法监督扩大影响。从而向社会告知粮食行政主管局是粮食行政执法的主体。积极营造遵法、守法、依法办事的良好环境，逐步形成与依法管粮相适应的社会氛围。
　　（二）严格按照法律规定履行职责是行政执法的重要环节。行政执法中要树立权力法定和程序法定原则。凡法律允许做的，才能做，而且要做好；法律不允许做的，坚决不做。目前，行政执法中普遍存在忽视按法定程序办事的现象，各地执法过程中要严格按照《四川省粮食流通行政执法与行政处罚程序暂行办法》执行，首先要程序合法，做到不缺位、不越位、不错位。
　　（三）抓好行政执法基础工作，采取分步实施，突出重点。要明确，我们管理是全社会粮食流通，而真正要做到全面实施管理难度较大。因为粮食局还不具备像工商管理那样的权威，也没有那样的经验，最主要的是粮食局执法还没有被大众所接受。只有循序渐进，掌握好自己的能力和尺度，抓住重点，打开局面。
　　1、明确管理对象，一视同仁。我们工作职能发生了改变，从过去系统管理向全社会粮食流通管理转变。国有和民营要一视同仁，这是体现我们实施《条例》公平、公正，求得社会认知认同的基础。
　　2、要先抓服务，再抓监管。要对监管对象作好法规、政策宣传解读，发布信息沟通，提供信息交流，实现与监管对象和谐、融洽，尽量使经营者做到事前不违规，对违规者重在教育，后处罚，体现以人为本和执法的结合，逐步提高执法威严。
　　3、抓住阶段性监管重点。我市粮食营销十活跃，购销量达15亿公斤，粮食经营者达1万户，其中从事粮食收购、加工、批发的经营企业和个体户达1266个，从事收购达750家。我市粮食流通执法工作任务十分艰巨。只有抓住阶段性，突出重点，才能打开局面。
　　（1）抓好粮食收购资格审核。要求在区县粮食局进行条件公示，并进入政务中心。在操作办证上掌握尺度，先入围，监管从严，办证一户监管一户。到目前办证仅270户，有的县只办了几户，是宣传问题，还是办证过严，值得反省。
　　（2）抓好台帐、统计报表的建立和常年平均库存的核定，重点抓住粮食批发、加工、收购企业。通过规范，逐步扩大向全社会延伸。
　　（3）以大小春粮食收购市场监管为契机，落实粮食流通监督检查工作。要组织力量，逢场天到集贸市场巡回宣传和执法，配合工商部门严厉打击无证无照收购违规行为。
　　（4）抓好粮食流通质量监管，确保粮油食品安全。
　　（四）健全行政执法体制，完善行政监督机制。坚持依法行政，就必须建立、健全行政执法体制，各地要积极争取机构编制，在编委未批准执法支队、中队前，内部要统筹安排，要像长宁县粮食局一样，明确内设机构，落实行政执法责任制，主动出击，加强对全社会粮食流通的管理。要加强执法队伍的法律业务、粮食流通业务的学习培训，提高执法人员的道德水平，增强依法行政，依法办事的能力，强化对执法人员的监督检查，严格要求，严肃纪律，对绚私枉法，知法犯法的要严肃查处，绝不姑息，建立一支政治合格、纪律严明、业务精通、作风过硬的行政执法队伍，做到执法程序规范化、廉政执法责任化、秉公行政制度化、行政处罚公开化，这是行政执法的保障。坚持依法行政，就必须完善行政监督机制，建立责任明确，行为规范、监督有效，保障有力的监督机制，做到机关内部监督、上下级之间的监督、司法监督、人民群众的监督和新闻媒体的监督，形成一个透明的执法机体。
　　（五）加强部门协调配合。《条例》明确了各部门的监管范围，涉及工商、质监、卫生、物价。在监管过程有很多存在交叉，需要部门相互配合。因此，可开展一些部门联合执法。
　　五、以省政府办公厅关于开展粮食行政执法检查的《通知》为契机，全面启动粮食行政执法工作，健全粮食行政执法体系，认真对照检查，抓好落实和完善。
　　六、与时俱进、开拓创新，推动依法行政工作新局面。创新是推进事业发展的动力和源泉。粮改不断深化，客观要求要不断增强创新意识，创造性地开展工作。一是要把依法行政工作经验系统化。要根据行政执法过程中所存在的问题，不断研究、创造出更加系统、更高层次的新经验。二是要把《条例》精神具体化。要吃透《条例》精神，将上级要求与本地实际有机结合起来，在贯彻落实《条例》中创新。三是要把外地经验本地化。要在学习外地经验的基础上树立新观念、开辟新领域、提炼新方法。四是要使工作特色化。抓创新就是抓特色，要善于思考，积极探索，形成独具特色和优势的行政执法工作经验和风格。