陈中华;依法治党是依法治国的前提

陈中华；依法治党是依法治国的前提

只要能实质性地推进司法公正、规范党政权力、完善民主选举、强化权利保障、健全宪法实施机制，依法治国即是一件水到渠成的事情。

实现法治的当务之急是规范党政权力。人类之所以建立国家，是寄希望于公权力保护自己，但是如果公权力不受法律约束，那么公权滥用反成社会祸害。司法改革之所以难以推行，也是受制于党政权力的长期干预和阻碍。在司法权威未能确立的另一面，是过于强大而难以受到约束的党政权力。长期实行的地方“一把手”负责制加剧了权力集中，重大决定和人事安排往往由几个人甚至一个人拍板，部门和地方“一把手”很容易蜕变为无法无天的“土皇帝”。周永康、薄熙来之流之所以能够在不同职位上为所欲为，正是因为其作为“一把手”的权力得不到有效制约。这样的体制很容易造成领导脱离群众，形成少数人说了算的局面，并为买官卖官和公权滥用敞开大门。要从根本上改革高度集中的决策权力格局，有必要建立各级集体领导机制，形成适当的权力制衡制度。

更重要的是，为了保证民主决策、防止权力过度集中，有必要加强民主政治建设，逐级落实民主选举。按照1982年宪法的设计，各级人大是实现人民参政议政的基本制度。人大选举是否规范、人大代表是否愿意并能够代表选民的利益积极履职，直接决定了国家的基本性质，决定了政府和人民之间的基本关系，决定了广大人民的根本利益能否得到有效维护。近年来，中国社会之所以发生了那么多群体性事件，以至严重损害社会稳定与执政根基，根源在于各级人大未能按宪法规定有效发挥作用。因此，要实现依法治国，首先要从改革县乡两级人大的直选做起。目前，绝大多数社会问题都产生于基层。规范基层人大选举能够从源头上解决基层社会问题，极大巩固执政基础和维护政府威信。为此，有必要严格禁止地方党政干预人大代表候选人的产生和竞选活动，同时保证各级人大代表能够有效履行宪法职能。按照宪法第34条、第35条和选举法的有关规定，公民有自由参与竞选基层人大代表。按照法治国家的通例，只要参选人获得一定数量的选民支持，就自动成为合法候选人。现行选举法对候选人设置了极不透明的“酝酿”、“协商”过程，赋予地方选举委员会几乎无限的自由裁量权，从而为地方党政内定候选人提供了方便机会，必须从根本上予以改革。在规范人大选举基础上，有必要强化各级人大职能并推动人大代表专职化。人大机构改革宜从各级人大常委会开始，逐年增加专职委员的比例。人大代表的履职方式应由代表自己决定，合法的履职活动不得受到地方党政或人大干预。

中共十八届四中全会于10月20日至23日在北京召开。是次全会肩负着讨论依法治国的使命，因而引起海内外关注。三天后，中共拿出一份依法治国决议，昭告世人其依法治国的决心。

对于依法治国之意义，可用一句话来说明。中共若要像它所宣称的那样长期执政、永续执政，就必须使自己的行为建立在法治基础上，合乎法治之要求和规范。此前，中共一再指出，依法治国的目标是要建立一个法治国家、法治政府和法治社会，因此党要依法执政、政府要依法行政，社会要依法运行；自然，大众也要依法争权和维权。

由此来看，依法治国的内容很全面和系统，但从中国实际情况而言，实施起来不可能面面俱到，有一个轻重缓急。当下最重要的是依法治党，这既是依法治国的前提，也是关键所在。中共本身一再强调，中国要建立的政治体制是党的领导，人民当家作主和依法治国的有机统一。党如何通过法律来领导，人民如何通过法律来当家作主，这就是依法治国要研究的内容。所以，党的领导和人民当家作主，最后都要落实到法律上，用法治来体现和保障党的领导与人民当家作主。

作为中国唯一的执政党，党的领导是由法律所规定的，这在宪法中已经载明，宪法序言通过对中共在革命、建设和改革中所起领导地位和作用的叙述，使党的领导获得了一种历史合法性和法律的保障性。但是，党既然通过法律来领导，就不能不遵循法律的内在逻辑要求，党的权力不能不受到法律的应有约束；否则，依法治国就不可能推行下去，推行下去也会变形，成为空谈。

有鉴于此，依法治党包括以下几个要点：首先，法律要明确，党必须在法律框架下活动，党的各级组织包括最高领导人，不能有任何超越法律的特权。之所以在法律上要作出这样明确规定，而非仅作为党的政策宣示，是因为在现实中党权大于法权，党的各级领导人成为超越法律的特权者，是一个普遍现象。指望领导人自觉带头遵守法律是靠不住的。

立法赋予外部监督权

其次，党的政策不能代替法律，也不能高于法律，党必须依法执政。从实际发生的效应看，党的政策常高于国家法律，领导人的批示又高于党的政策，这不是依法治国的表现。中共作为执政党，想要将本身的意志和党内政策在全社会实施，指导政府行动，就必须通过人大使之变成法律。没有这种形式的转换，它就不具有类似法律的效应，就不能作为实际执法的依据。之所以要有这个转换，是因为任何法律都有适用边界，法律的边界也就是权力的边界。这实际上就起到了规范和限制党权的作用。如果没有这个转换，将党内政策直接用于指导和规范社会，党权就将无所不在，很多人尤其是党的各级领导人，就会借党的名义或者凭籍直接掌握的党权，为所欲为。

第三，还需在法律上明确规定，社会与大众有批评和监督党和党的各级组织及其领导人的权利。党现在有自己的监督机构，但这远不够，需要把这个监督权力扩展到全社会，赋予社会特别是舆论，监督党和党的各级组织及其领导人是否遵守法律，有否僭越法律的行为。理论上，中共也不否定社会的这种监督权，然而当媒体和大众行使这种监督权时，又会遭到中共打压。因此，需要把监督权落实下来，写进法律，以法来支撑大众监督中共的信心。

立法须遵循公开透明原则

第四，对现行法律体系进行一番清理，今后立法须遵循公开透明原则，加强公民对立法的参与。由于立法过程的封闭性，特别是在法律起草阶段由相关部门来主导，中国的很多法律尤其是专门法，都充斥着部门利益，实为部门法；这导致法律本身就存在价值导向的不公。要克服这种现象就必须加强公民对立法的参与，立法过程要公开透明。第一步，是对现有法律进行清理，对那些明显为方便部门管理的法律做出修改。

第五，加快制定约束和规范公权力的法律。包括党权在内，中国对公权力的立法还很薄弱，至今对党和政府的各级组织、党务和政务公开、反腐败方面的立法尚为空白。党和政府之间，政府各部门之间以及中央与地方之间，它们的关系须通过法律来确定，以明确各自的权力边界。现代政党和政府也都是透明的，其党务和政务应向党员和公众公开。另外，反腐的进一步推进需要制度治本，例如出台官员财产申报和公示制，这些都要立法，做出明确的法律规定。

第六，建立一个受法律约束的公共财政和预算体制。中共虽然不直接管钱，然而作为执政党，它的党务和国务行为都是由财政支撑的，所以对党权的限制，也包括限制其对财权的使用。财政改革实际可以作为政治改革和建立宪政体制的一个突破口；因为现代财政本身就是分权的产物，具有宪制的意义。

最后，党也不能干预司法审判，必须给予司法有限独立。司法的完全独立是限制党权和政府权力的利器，它能有力的在它们之间形成一种制衡，并让民众有一个权利申诉和救济渠道。但在当下中国，司法完全独立不具现实性，然而可部分独立，尽量减少各级党政机构对司法的干预。

须要强调的是，依法治党，限制党权，党在法律下活动，必须强化宪法在国家政治中的作用，使宪法真正成为国家的根本大法和其他法律的基础。目前中国的宪法只是写在纸上的，要搞法治就必须激活宪法的功能，使宪法得到切实落实。一方面，宪法规定的公民政治权利需要具体化、法律化；另一方面，也要使得宪法可诉，这就需要设立宪法法院之类机构，来监督宪法和法律的实施。

一些宪法学者曾建议，考虑中国国情，在全国人大和省级人大设立宪法委员会，以审查法律法规、规范性文件、规章等是否合宪；在最高人民法院和高级人民法院设立宪法审判庭，一旦有公民的宪法权利受到侵害便可起诉；国家机关权力界限出现争议，或者国家机关滥用职权，也可以通过宪法审判庭予以裁决。此外，还应在制度层面，发挥宪法解释制度的作用，全国人大常委会需要加强宪法的解释工作，因为宪法只有在解释中，才能够与社会现实保持一致；并创建宪法诉讼制度和违宪责任制度。这个建议应可行。

“第一，法律具有超越也包括政府的广泛裁量权在内的任何专制权力的至高无上的权威；第二，任何公民都必须服从在一般法院里实施的国家一般法律；第三，权力不是建立在抽象的宪法性文件上，而是建立在法院的实际判决上。”若四中全会在上述几方面有所推进，哪怕开始步子迈得不是很大，但只要显示出向此行进的诚意和迹象，就值得肯定，对中国的依法治党和依法治国，就可保持乐观预期。

北京中美创新联合国际疑难病研究院院长陈中华