解决"三农问题"的财政对策探讨

解决“三农问题”的财政对策探讨

财经学院财务会计教育（对口）1102班 学号：0761110215

【摘要】：中国作为一个农业大国，“三农”问题关系到国民素质、经济发展，关系到社会稳定、国家富强。“三农”问题是指农业、农民、农村这三个问题。实际上，这是一个从事行业、居住地域和主体三位一体的问题。我国“三农”问题集中表现为农民收入水平低，农业效益差、竞争力弱，其根本原因是农业生产过于分散化，无法获得良好的 专业化服务，因而导致农业产业链短、附加值低。国家实施的财政支农政策是缓解“三农”问题的重要手段，国家实施财政支农、惠农政策以来, 我国“三农”问题加重、升级的趋势得到有效遏制, 城乡差距扩大的趋势明显减缓, 但“三农”问题的运行趋势还没有根本扭转, “三农”问题仍很突出。本文拟从国家实施的财政支农政策入手, 对“三农”问题进行分析, 在此基础上提出相关政策建议。

【关键字】：“三农”问题 财政支农政策 发展 治理

一、“三农”问题的概述

“三农问题”是指农业、农村、农民这三个问题。实际上，这是一个从事 行业、居住地域和主体身份三位一体的问题，但三者侧重点不一，必须一体化地考虑以上三个问题。中国作为一个农业大国，“三农问题”关系到国民素质、经济发展，关系到社会稳定、国家富强。“三农问题”独立地描述是指广大乡村区域，只能以种植、养殖生产业为主，身份为农民的大部分国民的生存状态的改善与产业发展以及社会进步问题。系统的描述是指21世纪的中国，历史形成二元社会中，城市现代化，二、三产业发展，城市居民的殷实，受制于农村的进步、农业的发展、农民的小康相对滞后的问题。中国的国民经济发展潜力巨大，且不论质的提升，仅从量上考察，中国的重大经济问题都依赖于农村、农业，农民问题的突破。 农业、农民和农村是相互联系的一个整体，党中央在分析当前国际国内形势和我国发展阶段性特征的基础上，提出了推进社会主义新农村建设的重大历史任务。但是，当前农业和农村发展仍然处于艰难的爬坡阶段，农业基础设施薄弱，农村社会事业发展滞后，城乡二元结构和城乡居民收入差距依然明显。

二、财政对“三农”投入的特点

（一）、一般特点

财政对“三农”的投入是一个综合性项目，其中既含义经常性支出，也含有投资性支出，既具有一般性，也具有我国的特殊性。在市场经济体制下，财政是履行政府弥补“市场失灵”的功能，提供那些市场不能满足的具有“外部效应”的公共物品和公共服务，对“三农”的投入也是如此，而且任何国家都是如此。这是财政对“三农”投入的一般特点。

对农业和农村来说，政府主要是提供以农田水利为核心的基础设施和农民急需的生活设施建设、农业科研和科技推广、环境保护、义务教育、技能培训、公共卫生和社会保障等。可以说，凡是具有“外部效应”的牵涉面广、规模巨大的农业投入，原则上都应由政府承担。

（二）、特殊性

首先，我国当前农业生产率和收益率低下，自身难以产生满足自身发展的积累。因此，为了稳定农业，并进一步稳定整个国民经济，政府必须广泛介入农业部门的生产和销售活动，将农业部门的发展职业政府的高度关注之下。农业发展的根本途径是提高农业生产率，提高农业生产率的必要条件之一是增加u 对农业的投入。从长远来看，农业投入的资金应当主要来自农业部门和农户自身的积累，国家投资只应发挥辅助作用。要使农业部门和农户自身的积累成为农业投入的主要资金来源，有两个必不可少的条件：一是农产品的销售收入必须高于农业生产的投入成本，否则，农业部门的积累就无从产生；二是农业投资的收益率必须高于、至少不低于全社会平均投资收益率，否则，农业部门即便产生了利润也不会向农业投资转化，社会资本也不会转向农业投资。

三、从财政支农角度对“三农”问题现状与特征的原因的分析

毫无疑问题, 十六大以来的财政支农政策是缓解“三农”问题的重要政策保障。但是, 当前的财政支农政策与“三农”解决问题的实际需求相差甚远, 政策的实施所产生的积极效应还不能完会消化二元体制(制度) 及其市场等因素对“三农”的侵蚀。

（一）、财政支农规模偏小。国际经验表明, 财政支农政策对促进农业增长具有特别重要的意义:它不仅构成农业投入的主要来源, 而且对一些公共农业基础建设来说, 甚至是唯一的来源。十六大以来, 财政支农力度与以前相比, 力度明显加大, 但是财政支农规模偏小却是一个不争的事实。在我国这样一个农民收入不高、私人农业投资有限的发展中国家, 目前的财政支农规模是不足以担当农民收入快速增长的重任。

（二）、财政支农结构偏差降低了支农资金效率。农业固定资产投资对农业的发展、特别对未来农业的发展具有决定性作用。尽管十六大以来, 我国加大了对农业固定资产的投资力度, 投资结构进一步优化, 农业固定资产投资额平均每年增长16.45%,但是农业固定资产的年增长率波动较大, 农业固定资产投资占全社会固定资产投资的比例较低, 这与我国农业在国民经济中的基础地位很不相称。另外, “直补”是财政支农政策的最重要工具之一, 我国当前“直补”所占财政支农资金的比重很低, “直补”对农民增收的作用并不显著。不仅如此, 由于当前财政支农政策的运行、管理和监督机制不完善, 大量支农资金、特别是间接补贴资金容易漏损, 使支农资金难以起到支持农业、农民的作用。

（三）、财政支农的监管制度不健全。近年来, 国家出台了一系列的纪检监察制度, 有关部门也围绕工作需要制定出台相关监管措施, 如财政部制定实施了 《财政农业专项资金管理规则》、农业部实施了 《农业部财政项目支出管理暂行办法》等文件, 为规范支农惠农政策监管有章可依奠定了一定的基础。但在具体政策层面上, 对政策实施全程监管的

制度不配套, 尤其是对支农资金的监管, 表现在立项拨付环节上, 难以有效地监督计划或负责资金安排分配的权利部门, 严格按照规定的投资方向、重点和内容进行立项和分配拨付资金。在支农资金使用环节, 难以及时发现擅自改变项目计划和未按上级批准的要求执行, 甚至挤占挪用、串用、虚列支农资金、套取骗取财政支农资金侵害农民利益等问题。在支农资金管理环节, 由于支农资金因立项不准、可行性研究不充分、设计不合理、管理不善等原因, 造成损失浪费、效益低下, 甚至损害农民利益等问题和进行有效责任追究。缺乏健全监督制度的政策执行, 难以保证政策的全面高效落实。据报道, 国家审计署在对8省 ( 区)2004年至2006年天然林资源保护工程资金审计中, 查出虚报冒领挪用滞留等违规问题资金1.3亿元等事例, 可以说政策执行不够公开、透明是重要的诱因。

四、我国财政支农出现的新问题

（一）、财政直接投入比例失调，投入结构不合理

近年来，尽管财政对农业的投入大幅增长，但始终由于财力有限、使用效率不高、结构矛盾突出等原因，相对于当前我国农业基础薄弱，效益低下的发展现实而言，投入仍严重不足。同时，财政支农资金结构失调、管理混乱，导致生产性支农资金到位率低下，而用于各项农业事业费的比重上升。用于农业科研和推广应用的比重更低，这就无法为土地规模经营提供良好的农业投资环境，也就很难提高农业投资者集中土地现代化、集约化生产经营的积极性，阻碍了新型农地经营方式的推广。农业科技三项费用占财政支农资金的比重近年来一直没有超过1%。大大低于一些发达国家的农业科技投入水平。

（二）、财政农业税费改革滞后，不利于推动农业产业现代化经营

合理科学的农业税费制度也是财政支农的一个重要手段。近些年来，因为减轻农民负担所进行的农业税费改革取得了一下成效。但遗憾的是，这一改革从解决“三农”问题的全局角度出发而进行的统筹安排与思考不足，没有将减轻农民负担同促进农业现代化经营几农村地方政府支农的财权、事权改革紧密结合，其改革滞后性明显，着十分不利于农业现代化经营方式的推广。

（三）、财政支农管理体制不完善，资金使用效果不明显

现行财政支农资金管理体制基本上是延续计划经济时期高度集中的模式，即投资、建设、管理、使用四位一体的管理方式。这种管理方式的弊端就是缺乏有效的监督，保证不了工程的质量，造成极大的浪费。涉及部门多，条块分割较为严重，导致资金使用分散，难以形成合力，实施效益不理想。而且，支农资金挤占、挪用现象并存；财政支农资金预算执行缓慢，资金到位率低，且年度内支农资金支出不平衡；财政支农资金使用监督机制落后，资金使用效果差。

五、完善财政支农政策的对策

（一）、深化农村税费改革，促进农村经济发展

近几年农村税费改革的效果初步显现，大幅度地减轻了农民的负担，取得了阶段性的成果。但短期内，由于我国长期，由于我国长期扭曲的农村不合理分配关系，农村税费改革不可避免地会对乡镇财政收入造成重大冲击，加之各地区农村税费改革的执行情况和取得的成效参差不齐，基层财政收入不足造成支出的缺口会引发一系列严重后果。农村税费改革的实质是对农村公共物品筹资制度的重新安排，能够稳定农村公共物品的资金来源，同时从根本上解决农民负担过重、负担反弹等影响农民收入、农村社会稳定的问题。因此，必须坚持“多予、少取、放活”的方针，继续深化农村税费改革，同时加大农村财政的转

移支付力度，填补税费改革中发生的财政收支缺口，减少改革的阻力，切实减轻农民负担，规范国家和农民的收入分配关系。

（二）、重视农业科技，加大农业科研投入和技术推广力度

从世界范围来看，发达国家科技在农业增长中的贡献份额一般在60%左右，有的高达80%，而我国现阶段仅为39%，农业科技水平与国际先进水平总体差距很大。因此，我国要重点支持那些在世界上保持领先地位的农业科技继续保持领先地位，包括提高科学种植和养殖技术的研究、杂交优势的利用等；要建立一批高新技术产业化基地和工程研究中心，积极发展农业生物工程、基因工程、光辐射技术等研究；加强重点的农业基础理论研究，有计划地使一批农业技术项目赶上世界先进水平；通过建立比较发达的农业科研和科技推广体系，发展农业适度规模经营，使利益驱动成为农民吸纳科技的动力。

（三）、扩大公共财政覆盖农村范围，逐步建立财政支农资金稳定增长机制

按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，建立健全财政支农资金稳定增长机制。逐步实现财政支农投入“三个高于”的要求：即确保每一年财政支农资金增量要高于上年，国债和预算内资金用于农村建设比重高于上年，保证国家财政对农业资金投入的法定增长，并切实加强预算执行。各级财政都要增加对“三农”的投入，同时在完善省以下财政体制的基础上，市县财政也要逐步增加财政支农资金投入。积极探索利用补助、贴息、保险、担保等方面手段。建立农业投入的激励机制，积极鼓励以县为主，制定规划，加强组织领导和协调配合，通过打造项目或产业平台，整合支农资金；积极推进管理体制和管理机构改革，通过合理配置机构和职能，从根本上解决支农资金使用分散的问题。创新财政支农体制性措施，进一步推进支农资金整合。

（四）、调整粮食风险基金使用结构，实行“三补贴”政策

所谓的“三补贴”，即对种粮农民按种植面积实行直接补贴，对部分地区农民实行良种推广补贴和农机具购置补贴。

总之，各财政部门要根据我国农业和农村经济发展面临的新情况、新问题，坚持把发展现代农业、繁荣农村经济作为首要任务，切实贯彻落实党中央、国务院各项方针政策，扎实做好财政支持“三农”的各项工作。

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