国家级新区建设案例研究

一、都市区案例

（一）上海

上海自解放以来，强调工业的发展，形成了“一圈（外围工业区）一轴（黄浦江港口工业轴线）”的单核心近域推进形态，黄浦江和苏州河成为维系城市骨架的轴线。

1970年代开始，上海进入重工业化时期，在长江沿线的宝山和杭州湾畔的金山卫建设工业卫星城，开始进入都市区发展的“长江时代”。1990年，随着浦东新区的建设，上海市逐渐拉开了城市空间拓展的序幕。

2001年，上海市提出市域多层多轴多核的城镇体系结构，“1966”的城镇规划体系，即1个中心城、9个新城、60个左右的新市镇和600个左右的中心村，通过密集的交通体系和产业联系，在更大空间范围内构成大上海地区，并进一步通过密集的城市群和相互交错的复合都市圈，使整个长三角地区成为高度城市化的巨型“城市-区域”。

（二）广州

在广州市发展过程中，提出了“南拓、北优、东进、西联、中调”的空间发展战略，提出“一主六副”的城市发展格局，在近郊和远郊分别建立三个副城（图1）。

图1 广州都市区形态发展示意图

在各副城的发展中，首先，根据各副城的交通区位、发展现状和资源等身的资源禀赋差异，分为南部和北部地区，进行差异化发展，南部加速城市化进程，北部则限制常规城市功能，抑制城市化速度，有限发展生态农业和旅游业。并通过快速路网和轨道交通等综合交通模式支撑城市功能，引导空间发展；其次，促进广佛协调，通过高快速路网和轨道交通的建设加强广州和佛山的城际联系，协调两地产业发展，形成跨境产业集群，并保护西江水源，共建区域性生态绿地（图

2）；最后，提升区域综合交通的发展，支撑城市功能，引导空间发展（图3）。

图2 广佛交界地区功能协调 图3 都市区公共交通概念图

（三）重庆

《重庆市都市区空间发展规划》中提出，重庆都市区形成“主城区-都市区-市域”三个空间层次，扩大原都市区范围，将原都市区作为主城区考虑，将一小时经济圈作为都市区，建设江津、长寿、合川等六个卫星城（图4），分别作为城市工业功能、文化旅游与居住功能、综合功能等的拓展区，与主城区进行功能和职能的协调发展。

图4 重庆市都市区空间布局图

通过优化空间层次，承载多元化、多层次的功能要求，同时明确卫星城定位，提高卫星城建设标准，引导主城和各卫星城多元化、差异化发展（表1）。

表1 重庆市六个卫星城功能发展方向一览表

（四）小结

从上述案例中可以看出，城市发展到一定规模后，无论采取什么具体发展模式，归结起来都是由单中心集中模式逐步向多中心分散模式转变，形成组团式的都市区空间结构，主城与卫星城城（或副城、辅城）之间寻求差异化的协调发展，共同构成等级规模清晰、功能分工明确的大都市区。

二、国家级新区建设案例

国家级新区，是指新区的成立乃至于开发建设上升为国家战略，总体发展目标、发展定位等由国务院统一进行规划和审批，相关特殊优惠政策和权限由国务院直接批复，在辖区内实行更加开放和优惠的特殊政策，鼓励新区进行各项制度改革与创新的探索工作。目前共有5个国家级新区：上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区、兰州新区和浙江舟山群岛新区。

（一）上海浦东新区

1.建设概况

上海浦东新区是中国第一个国家级新区，范围包括黄浦江以东到长江口之间的三角形区域，南面与奉贤区、闵行区接壤，西面与徐汇、卢湾、黄浦、虹口、杨浦、宝山6区隔黄浦江相望，北面与崇明县隔长江相望。全区面积1210.41平方公里。

1990年4月18日，国务院总理李鹏宣布：“中共中央、国务院同意上海开发浦东、开放浦东，原则批准在浦东新区实行经济技术开发区和某些经济特区的政策。” 1992年7月，编制完成了浦东新区总体规划方案。2009年4月，国务院批复同意将原南汇区行政区域划入浦东新区。新浦东雄踞东海之滨、杭州湾畔，内连扬子江、外眺太平洋，面积1210平方公里，占上海市五分之一左右。

2.优惠政策

浦东新区建设发展过程中，受到了税收、产业、土地、财政等多个方面的国家政策支持，如“在浦东开发区内，进口必要的建设用机器设备、车辆、建材，免征关税和工商统一税”、“允许外商在区内投资兴建机场、港口、铁路、公路、电站等能源交通项目”、“对保税区内的主要经营管理人员，可办理多次出入境护照，提供出入境的方便”、“在区内实行土地使用权有偿转让的政策，使用权限５０年至７０年，外商可成片承包进行开发”以及“为加快浦东新区建设，提供开发、投资的必要基础设施，浦东新区新增财政收入，将用于新区的进一步

开发”等。这些政策为浦东新区的产业和经济发展提供了强有力的支撑，成为浦东新区发展的重要基石。

3.规划布局

浦东新区发展过程中，建立了陆家嘴—花木分区、外高桥—高桥分区、庆宁寺—金桥分区等五个各具特色、相对独立的综合分区，沿黄浦江和杨高路南北发展轴呈轴向开发，组团布局，远近结合，形成滚动发展的城市发展模式。同时，通过地铁、轻轨等的建设将浦东新区与浦西城区相连，纳入上海快速交通网络以内，形成便捷流畅的综合交通网络。

4.产业发展

随着浦东新区的发展建设，大批电子信息制造、系能源、民用航空、软件和信息业、生物制药等战略性新兴产业项目逐步落地浦东新区，从硬件制造到软件开发，推动了浦东新区支柱产业的升级蜕变，使浦东新区高端、高效、高新的产业定位日益明确，新兴产业链条不断完善，成为上海市和“战略性新兴产业主导区”。

5.建设意义

近年来，浦东新区逐渐发展成为上海市乃至上海大都市区范围内带动型的经济增长极，其自身的产业升级，带动了上海大都市区的产业链条整体升级和完善，为上海市推动和发展战略性新兴产业做出了

积极示范，也引领和带动了上海市创新驱动、转型发展的步伐，增强了上海市未来发展的产业核心竞争力，成为上海大都市区发展的龙头地区。

（二）天津滨海新区

1.建设概况

天津滨海新区，是中国第二个国家级新区、国家综合配套改革试验区。滨海新区规划面积2270平方公里，海岸线153公里，截至2011年底，滨海新区常住人口达到253.66万人。2010年1月11日，天津滨海新区政府机构正式揭牌。这里聚集了国家级开发区、保税区、高新区、出口加工区、保税物流园区和中国面积最大、开放度最高的保税港区，是全国综合配套改革试验区。

2.规划定位及功能布局

天津滨海新区城市总体规划确定滨海新区的功能定位为：依托京津冀、服务环渤海、辐射“三北”、面向东北亚，努力建设成为我国北方对外开放的门户、高水平的现代制造业和研发转化基地、北方国际航运中心和国际物流中心，逐步成为经济繁荣、社会和谐、环境优美的宜居生态型新城区。

确定的空间和产业布局为：“一轴”、“一带”、“三个城区”、“九个功能区”（图5）。

图5 天津滨海新区空间发展战略

一轴：即沿京津塘高速公路和海河下游建设“高新技术产业发展轴”。

一带：即沿海岸线和海滨大道建设“海洋经济发展带”。

三个生态城区：即建设以塘沽为中心、大港和汉沽为两翼的三个宜居生态型新城区。

九大功能区包括（图6）：滨海新区中心商务区，主要发展金融、贸易、商务、航运服务产业；临空产业区，主要发展临空产业、航空制造产业；滨海高新区，主要发展航天产业、生物、新能源等新兴产业；先进制造业产业区，主要发展海洋产业、汽车、电子信息产业；

中新生态城，主要发展生态环保产业；海滨旅游区，主要发展主题公

园、游艇等休闲旅游产业；海港物流区，主要发展港口物流、航运服务产业；临港工业区，主要发展重型装备制造产业及研发、物流等现代服务业；南港工业区，主要发展石化、冶金、装备制造产业。

图6滨海新区行政区及功能区划分示意图

3.优惠政策

和上海浦东新区一样，天津滨海新区也受到了国家各类优惠政策的支持。国务院、财政部、国家税务总局、国家质量检验检疫总局、国家外汇管理局、国家外国专家局、海关总署、工商总局等，从土地使用、财政税收、进出口贸易、人才引进等多方面分别给出支持天津滨海新区开发开放的意见和优惠政策，如“在金融企业、金融业务、金融市场和金融开放等方面的重大改革，

原则上可安排在天津滨海新

区先行先试”、“对天津滨海新区的内资企业予以提高计税工资标准的优惠，对企业固定资产和无形资产予以加速折旧的优惠”等。

4.产业发展

建立国家级开发区以来，天津滨海新区逐步发展形成以外向型为主的经济发展模式，明确了电子通讯、石油开采与加工、海洋化工、现代冶金、机械制造、生物制药、食品加工等七大主导产业，并初步形成电子信息、生物医药、先进装备制造、绿色能源、新材料等高新技术产业集群，成为天津地区先进技术的承接地和扩散地，高新技术的原创地和产业化基地。

5.建设意义

随着经济的快速发展，天津滨海新区对外辐射和服务功能不断增强，成为带动天津发展的动力源头。新区与国内各省市共同签订经济合作2000余项，天津市乃至周边更大地区的上千家企业为新区产业直接配套，滨海新区产业传递、对外服务和辐射功能日益增强，与周边地区优势互补、共同发展的格局已经形成。

（三）重庆两江新区

1.建设背景

2009年2月5日，国务院发布关于推进重庆统筹城乡改革发展的若干意见（国发3号文件），在国家战略层面正式研究设立“两江

新区”，是第三个国家级新区。

2.建设概况

两江新区以重庆北部新区和两路寸滩保税港区为核心，包括江北区、渝北区、北碚区三个行政区部分区域和国家级经济技术开发区、高新技术开发区和两路寸滩内陆保税港区（图7）。两江新区的面积为1200平方公里，可开发面积约为650平方公里。两江新区是统筹城乡综合配套改革试验的先行区，是内陆重要的先进制造业基地和现代服务业基地，是长江上游金融中心和创新中心，也是内陆开放的重要门户、科学发展的示范窗口。

图7 重庆两江新区区位图

3.优惠政策

国务院给予“两江新区”前所未有的优惠政策，形成了三大优惠政策的叠加。即：

西部大开发优惠政策、统筹城乡综合配套改革先行

先试政策以及比照浦东新区和滨海新区的开发开放政策。形成了包括税收、建设用地计划指标、政府投资、基础设施等在内的十大优惠政策，如“区内所有国家鼓励类产业的各类中资企业和外商投资企业，到2020年减按15%的税率征收企业所得税”、“对新区建设用地计划指标实行单列并予以倾斜，根据发展规划需要优先确保建设用地”、“市政府设立百亿元专项资金，集中用于两江新区基础设施的起步建设”等。

4.产业发展

重庆两江新区规划形成“5+3”战略性布局的产业模式，即轨道交通、电力装备、新能源汽车、国防军工、电子信息等五大战略性产业布局，以及国家级研发总部、重大科研成果转化基地、灾备及数据中心等三大战略性创新功能布局。在空间布局上，综合考虑区位交通、资源环境、战略定位和发展基础，与城市功能分区相衔接，在南部区域重点发展现代服务业，中西部区域重点突出城市综合功能，东北部区域重点发展先进制造业，逐步推进形成“一心四带”的空间总体战略格局，其中，“一心”即进入服务中心，“四带”即都市功能产业带、高新技术产业带、物流加工产业带以及先进制造产业带。

5.建设意义

“两江新区”成立后，拉动了“成渝经济带”制造业等配套产业年均增长10个百分点，工业经济年均增长提高5个百分点；云南和

贵州水电和矿产等能源产业发展年均增长提高5个百分点。不仅成为了重庆市未来发展的重要推动力，也辐射云贵川等地区，成为西南地区的经济领头羊,甚至是整个西部战略中的重要支点。

（四）陕西西咸新区

1.新区概况

2010年12月，《国家主体功能区规划》明确西咸新区为国家重点开发区之一，西咸新区建设上升为国家战略，也是建设西安国际化大都市的必经途径

西咸新区位于西安、咸阳两市之间的核心接壤地带，在空间上将这两个相距仅25公里的千年古都紧紧连接在一起。新区规划控制范围882平方公里，涉及西安、咸阳两市7个区县、23个乡镇和街办。规划建设用地272平方公里，下设空港、沣东、秦汉、沣西、泾河5个组团，保护生态、保护历史、保护耕地，发展新城市、新产业和新业态。

2.规划布局

按照规划，西咸新区由泾河新城、空港新城、秦汉新城、沣西新城和沣东新城五个新城组成，形成“一河两带四轴五组团”的空间结构（图8），按照“核心区＋组团”的模式优化城市空间布局，各组团之间相互依存、互有关联。除了空间布局外，《规划》还确定了文化彰显、城乡统筹、产业发展、生态建设、设施布局等五大策略，相

应规划了文化、城乡、产业、生态、交通五大蓝图。

图8 西咸新区五大组团分布图

3.优惠政策

为了进一步推进西安、咸阳一体化，陕西省为西咸新区发展制定了多项优惠政策，包括“支持西咸新区改革创新，在土地、金融、财税、投资、社会保障等领域先行先试”、“在西咸新区5年内有重大投资的企业，可优先参与陕北资源开发”等。

4.产业发展

依据西咸新区总体规划，新区内各组团将分别发展航空物流、大型飞机改装及维修、机械加工、绿色加工等现代制造产业，以及风力发电设备、太阳能发电设备等新兴产业。

5.建设意义

未来，西咸新区将构建西咸两市新的产业集聚区和人口集中区，有效整合区域资源，促进产业同步和资源同享，延伸整个区域的产业链条，提升产业结构，成为陕西省经济发展的重要增长极和城市化新的支撑点，也成为西安国际化大都市建设的重要基石。

（五）新区发展经验总结借鉴

从以上国家级新区的案例中可以总结多项新区发展建设经验。

1.设立综合协调机构

各新区发展建设初期大都成立一个区域综合协调机构，对区域内发展建设中遇到的一些重要事宜进行协调，保证了开发初期规划和政策设计的快速、高效运转。这种形式在上海浦东开发初期表现的最为充分。

2.实行管委会的管理模式

采取开发区的管理模式，实行经济发展和社会事务管理相分离的管理模式。各管委会都是高规格，高受权，机构精简、统一、高效、封闭式管理，市场化运营。手续很简便，办事效率高，发展速度快。

3.采用统分结合的管理模式

有“统”有“分”，“统”“分”结合，发挥各自优势，调动多个积极性，共同参与开发建设。既避免了行政区划的大变动引起的组织人事及利益的冲突，又充分发挥了新区管委会“统”的作用和各个行政区管理社会事务的优势。

4.实行一级政府管理体制

开发区扩权，赋予管委会更多的管理权限，实行一级政府管理。消除因经济管理事务与行政管理事务分开而形成的行政摩擦等问题。

5.争取优惠政策

对于土地、金融、财税、投资等领域积极争取中央政策支持，抢抓机遇，加快开发建设。