加拿大土地资源

加拿大土地资源利用及启示

加拿大土地资源十分丰富，全国的耕地面积达四千多万公顷，牧场及草地三千多万公顷。中部平原面积广大，地势平坦，多黑钙土和栗钙土，水源丰富，牧草肥美，极适于发展家牧业。五大湖沿岸平原和罗伦斯河谷及其沿岸多冲积土，灌溉条件好，而且气候较温暖，也是发展农牧业的合适地区。

加拿大联邦政府通过制定土地利用规划指导全国土地利用，具有独特完整的土地利用规划体系，通过一系列强制措施控制土地用途变更，实行严格的土地用途管制制度。

加拿大通过《土地分区管理法》、土地分块控制、控制宗地开发方案和农用地等级限制变更制度等措施实施土地用途管制。

（1）《土地分区管理法》根据每个城市具体情况确定土地分区数量及各区大小，以土地利用现状、主要发展形式作为划分区界和制定区内条例的基本依据，保证配置城市各种公共设施，改善居住环境，保证交通畅通，稳定地价。

（2）土地分块控制是指在城市建成区之外进行成片开发的土地项目必须经过申请、传阅、预批、通过和规划登记等程序，正式通过的土地分割图在规划部门登记成为正式规划文件。

（3）对建成区内的宗地开发项目，通过控制宗地开发方案进行土地用途管制。要递交宗地开发方案，通过审查、批准，控制对周围环境影响较大的建筑物的用途、容积、体积和空地率。

（4）在土地利用规划中实行农用地等级限制变更制度。1950年加拿大环境部对全国农业用地进行分类，主要根据水层厚度、保湿性及排水性、作物适应范围、有机质含量和土地限制条件等指标，按照生产能力将全国农业用地共分为七大类。其中一、二类农用地不能改变用途，三、四类农用地如果满足条件可以改变用途，五、六、七类农用地可以改变用途。

加拿大土地利用规划体系包括国家级、省级、地区级和市级（包括县和乡镇）规划，各级规划都具有法律效力。土地利用规划是加拿大实行土地用途管制的基础。

1980年加拿大制定出国家级土地利用指南，分别对城市用地、农业用地等各种用地提出指导性原则，协调各级政府、各个部门的土地利用政策。联邦政府土地利用委员会对土地利用进行宏观指导监督，保证地尽其用。

省级规划是相对细化的政策性、纲领性文件，划分出城市和农村的界线，强调提高城市建筑容积率和土地利用率，保护农业用地，规定一、二类农用地不能用于非农业。土地利用规划权主要集中在省级以下地方政府。

地区级规划将省级规划转化为地区的行动纲领，指导地方政府制定《土地分区管理法》，对分成小片出售的成片开发地产进行控制、管理，制定基础设施和公共建设计划。

市级规划按照各市土地的功能和密度划分出土地功能分区，制定《土地分区管理法》。根据土地的自然特性、经济特性、公共利益和市场供求关系等因素，划分出住宅、商业、工业、农业、休闲、环境保护用地和混合用途用地等类型。规定土地的用途、密度和建筑体积等，有效地控制土地用途转移。

中国人均土地面积不及世界人均土地水平的三分之一，人均耕地面积只有世界人均水平的４３％。目前，中国正处在经济快速发展时期，国内生产总值以每年9％左右的速度增长，城市化率以每年一个百分点提高，可是这也带来了土地资源供应短缺和土地退化等问题。如何保护和合理地规划利用土地资源，实现经济、社会、生态、环境的可持续发展，是中国面临的重大课题。加拿大拥有世界第二大国土面积，与我国国土面积相当。加拿大又是一个发达国家，在土地利用规划方面有比较成熟的经验，对我国的土地利用规划工作有一定借鉴意义。

土地，作为一种不可再生、不可替代的重要资源和资产，是人类生存和发展的重要基础，它的利用规划和管理直接影响着社会经济的可持续发展。我国是个发展中国家，虽然地域辽阔，但人口众多，土地特别是农用地的自然供给和经济供给有限，经济技术相对落后，地力消耗大而投入少。因此，必须尽快建立一个健全的土地利用规划制度，制定科学合理的土地利用规划，按照规划对土地进行综合开发、利用、治理、保护和管理，以保障我国社会、经济和环境的可持续发展。

在土地利用规划方面，加拿大确实有许多值得我们学习的地方，它拥有一个比较健全的法律体系。严格规定了规划编制的内容和修改的程序等。在土地利用规划的制定和修改时讲究科学论证，同时强调社会和公众的参与。一旦形成公布，可以微调，但多年中并不会有太大变动。由于单独立法，如果违反，将会受到法律的制裁。与加拿大相比我国在土地利用规划方面存在许多问题，首先是总体规划存在局限性，可操作性差，在制定规划时由于基础资料不足，缺少严格的科学论证，加上缺乏公众参与，规划不符合实际发展情况。其次是各级管理部门的领导对土地利用规划认识不足，用地者根本不把规划当回事儿。一些地方政府上面追求经济发展，而多次、大幅度调整土地利用规划，出现了规划不如变化的局面。第三点，也是最重要的一点，我国土地利用规划没有单独立法，在土地管理法中，虽然设立了土地利用规划一章，但实际操作中，土地利用总体规划并没有体现出应有的严肃性和权威性，规划不断被调整，违反规划的事情屡有发生。例如《全国土地利用总体规划纲要（１９９７－２０１０）》是我国确立土地用途管制制度后第一轮土地利用总体规划。规划明确规定非农业人口５０万人以上城市，其规划都要经过国务院审批。但执行的情况并不理想。现在距离规划年限还有好几年，但浙江、上海、江苏、山东等沿海省市占地规模早已突破土地利用规划，其中一些地区５年就用完了１０年的指标。 越来越多的城镇把土地利用规划甩到了背后：现行的全国土地利用总体规划管到２０１０年，可是许多地方已经或正在编制２０２０年城市规划、村镇规划等专业、专项规划，甚至有的已经把规划“超前”做到２０５０年。土地利用规划缺少明确的法律效力,是土地滥用严重、规划形同虚设的一个主要原因。

在此提出几点建议：1.我国土地利用规划也应当单独立法，以保证总体规划的权威性。规划一经宣布，只可进行微调，决不允许随意突破，如果违反规定，就应当进行法律制裁；2.加强公众的参与，土地利用规划涉及庞大的社会财富的公平分配，涉及社会公众的切身利益。土地利用规划的科学、合理、公平离不开公众的高度参与。只有让土地利用规划更多地透进阳光，才可能堵住滋生暴利和腐败的黑洞。3.科学制定规划。在制定规划时进行充分的调查研究，以提高规划的合理和可操作性，其最终目标是让我国有限的土地资源得到高效而科学的利用。