公租房的改革逻辑:从实物保障转向货币补贴|公租房|廉租房|补贴

公共租赁房的改革逻辑

傅蔚冈

近日，住房城乡建设部、财政部、国家发展改革委联合对外公布《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》，从2014年起，各地公共租赁住房和廉租住房并轨运行，并轨后统称为公共租赁住房。

为什么要建立一个统一的公共租赁住房？根据住建部政策研究中心副主任张锋在《公共租赁住房和廉租住房并轨七问》中的解释，这是因为此前廉租房和公租房平行运行产生了一些问题。一是由于保障群体不完全一样，需要分别申请、排队，导致群众申请不便。二是受限于准入门槛不同，两种保障房不能调剂使用，在一定程度上造成了资源闲置浪费。三是对于因收入等发生变化需要从廉租房对象转换成公租房对象的，需退出原廉租房保障后再申请新的公租房保障，给百姓造成不必要的麻烦。

在目前的双轨制中，国内廉租房针对当地户籍中低收入住房困难的家庭，租金低廉；公租房则针对新就业职工、外来务工人员，申请人不受户籍限制，租金较廉租房稍高。尽管廉租房和公租房并轨有很多优点，但在我看来最大的变化就是今后的公共租赁住房从实物保障转向货币补贴，这才是最大的亮点。

实物保障的好处就是受补贴者不需要自己货币支出，受补贴者所有的住房支出都是由政府来承担——他只需要将自己的物品搬入相应的房屋即可。但这也是对政府的考验。第一，政府需要筹措大量的资金来建设廉租房，从而给地方财政背上沉重的负担——在当下中国租售比高的离奇的房地产市场中，补贴租赁远比建设房子成本低廉。最早开始试行廉租房的上海，就遇到这样一个问题：廉租房的建设因为没有合理的利润空间，导致没有企业愿意接收。上海一国资房产开发企业负责人在接受媒体采访时透露，廉租房建设需要巨额的资金支撑，但当前政府并没有固定的预算来支持廉租房建设。即便开发商自主筹措资金，3%的利润空间也不足以平衡借款成本。更为尴尬的是，公租房可以借助租金维持运营，由于廉租房的定位，后续运营“只能亏本”。以上海市政府之雄厚财力都无法保证廉租房的健康运行，那就更不要说其他地区了。

第二，廉租房的退出机制是一个问题。由于廉租房的申请人一般都是本地户籍的低收入阶层，他们的收入水平往往已经固化，无法在可见的将来大幅度提高收入水准，因此这部分民众就会遇到一个非常尴尬的问题，他可能需要在廉租房中一辈子居住下去。如果他们真的是贫穷也就罢了，万一收入上涨也会通过各种方式隐瞒，从而赖在廉租房里。旧的不愿意出来就会产生这样一个现象，政府盖房的速度永远比不上居住需求的数量，最终会给政府背上一个沉重的财政负担。

但是在以货币补贴为主要保障形式的公共租赁住房系统中，这样的问题就可以迎刃而解。按照《通知》表示，公租房租金原则上按照适当低于同地段、同类型住房市场租金水平确定，各地可通过减免租金或货币补贴的形式，根据保障对象的支付能力实行差别化租金。同时并轨后，随着保障对象支付能力的变化，政府可以动态调整租金减免或补贴额度，直至按照市场价格收取租金。

以货币的方式来对低收入阶层进行住房补贴，这种思路最早见于美国经济学家弗里德曼的“租房券”。上世纪60年代，鉴于美国越来越多的城市为了解决中低收入问题而由政府出租建设了大量的公共住房，弗里德曼意识到其中可能出现的问题，他提出了一个非常有创见的想法：由政府给没有住房的低收入群体一定金额的租房券，由其自己来决定在哪选择租房，而房东则凭借租房券向政府领取财政补贴。这个做法的好处是避免让政府承担过多的财政压力，甚至酿成金融风险；同时居住者有了选择的自由，因为在目前的公共住房体系下，绝大多数由政府运营的公共住房都是集中固定在一个区域，而这些区域可能并不是一个合适的就业地点。如果居住区域没有好的就业机会，那么这种看起来整齐划一的公共住房就会变成一个死气沉沉的贫民窟，成为各种社会问题的温泉。

事实上，目前中国很多地区的经济适用房和廉租房就已呈现出类似的苗头，由于城区内建设公共住房的地区很少，因此把大量的经济适用房和廉租房都建设在郊区。这种住房固然解决了一些低收入阶层的住房问题，但是由于周边缺乏相应的就业机会，因此大面积的房子建好之后却往往伴随着大面积的空置率，这样既浪费了政府的财政资源，又解决不了低收入阶层的住房问题。

这样来看，由实物保障向货币补贴的公共租赁住房模式是一个伟大的转变，无论怎么高评价都不为过。不过即便如此，在实际运行过程中还是有很多问题需要解决。

首先，政府要从建设公共租赁住房的任务中解脱出来。从《通知》中得知，今后无论是中央还是地方财政都会有大量的资金投向公共租赁住房体系建设，大量的资金投入固然体现了政府解决低收入阶层住房问题的决心，但如前所述，这样大规模的住房建设未必能够提供好的住房系统。很多经济学家早已解释了这个现象，因为政府并不是一个合格的房产开发商和房屋租赁公司，1998年房改之前政府在福利住房上的失败就是一个例证，而国外也没有多少成功的经验可供借鉴，更为重要的是，大规模的住房建设会给政府背上沉重的财政负担，引发金融风险。

其次，要提高公共租赁房的责任层级。从目前不少地区的实践来看，在城市中公共租赁房往往是以区县为主。以上海为例，尽管在《本市发展公共租赁住房的实施意见》(沪府发〔2010〕32号)中指出要“政府采取政策优惠、专项投入等方式，支持一批公共租赁住房专业运营机构，通过各种渠道筹集并经营公共租赁住房”，但在实际的运营过程中却是“市、区(县)联手，以区(县)为主”，在目前公共租赁房还是以政府提供的住房为主体的情况下就会出现这样一个局面：有些区县可能房屋空置，而在另外一些区县却没有合适的房源，从而导致资源浪费。

要真正让低收入阶层能够负担得起公共租赁住房，必须提高层级，具体办法就是每个城市只存在批准窗口，各区县只是负责对象的遴选，这样的好处就是可以在全市范围内调整住房，让住房和人口可以相匹配，促进人口的合理流动。事实上，此前中国社保、义务教育等公共服务体系出现的问题就是统筹层级过低，导致人口无法自由流动。尽管住房是一项非常本地化的公共服务，但是不应该在一个大城市的区县内以户籍为限，否则就会出现同样一个城市出现不同待遇的情况发生：假设以上海为例，为什么同样的收入在徐汇可享受公共租赁住房，而在静安的居民就没资格？

任何一个好的社会保障制度，都需要经受住效率和公平的考量。效率意味着政府能够以更少的钱来提供更多的服务，而公平则是要让同样收入水平的居民大致能够享受相同的服务。从廉租房和公共租赁双轨合一，在效率上已经有所改进；但是能否在公平上更上一层楼——也就是提高政府责任层级上再下工夫，我们期待地方政府能够有更大的动作。

(作者为上海金融与法律研究院执行院长)

国外如何实现低收入者“居者有其屋”

美国

为低收入家庭提供多种资助

一种是由政府直接拨款或发行债券建造可支付的住房或公共廉租房，以较低价格卖或租给低收入家庭。另一种是由政府向其提供住房补贴。政府可以直接把钱给租房的低收入家庭，或者是低收入家庭在市场上选好房子后，政府将钱交给房东。

新加坡

组屋和廉租房“双效保障”

组屋由政府投资修建，政府以低价出售或出租给中低收入阶层使用。符合配房条件的住户一律排队等候政府分配住房，低收入者可享受廉价租房待遇，中等收入者可享受廉价购房待遇。

日本

公租房多项费用全免

如果属于公租房，押金和租金以及续租手续费等费用可全免，相当于为申请人节省了3至6个月的房租。按日本相关规定，在租房者收入超过一定水平后，有义务退出公租房，转入符合其收入的出租房，或停止享受国家补贴优惠。

德国

推行“社会住房”

战后几十年里联邦德国开始大力兴建“社会住房”。通过不同的补贴方式，使这类住房以低于成本的租金供应给低收入阶层。要想租住“社会住房”，必须申请获得居住资格证明。在柏林，个人年收入低于1.7万欧元，两口之家年收入低于2.5万欧元，都可以向所在区政府部门申请居住资格证明。