美国公共政策制定案例[家庭与医疗休假法案]

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美国公共政策制定案例：《家庭与医疗休假法案》

1993年2月5日，克林顿总统（1993-2000）在上任后的第三周，就签署了《家庭与休假法案》。经过长达八年的立法斗争，终于有了这一结果。

1984年，联邦地方法院曾经对《加州产假法》进行裁定，认为该法违反了1964年的《民权法案》以及其他州政府要求平等对待男女员工的规定。因《加州产假法》要求雇主必须保证女员工在孕产期间有四个月的假期。由于男性员工不能休产假，加州的这项法案被认为对男性员工构成歧视（法院的裁定后来被驳回）。

许多妇女活动家对地方法院的这个裁定愤怒不已。同样感到气愤的还有国会议员（同为加州议员，民主党）霍华德·伯尔曼，他对《加州产假法》的最终生效发挥了实质性的作用。他认为现在有必要在全国推行产假法，并向妇女法律保护基金会的唐娜·霍斯霍夫女士寻求帮助。作为回应，霍斯霍夫女士在华盛顿地区召集了一些妇女活动家专门来讨论这个问题，他们一致认为，当前需要的是一个全面系统的，涵盖产假、病假和家庭护理在内的、惠及所有男女职工的全国性休假法，而不仅仅是休产假。不过，伯尔曼对颁布这项法的政治可行性持怀疑态度。

专门处理儿童、青年和家庭事务的特别委员会举行了系列听证活动，专家们在会上听到一些重要观点，如需要由父母双亲休产假来照看婴儿等。这些听证活动对家庭休假设想起到了有力的推动作用。来自儿童保护基金会、美国犹太妇女委员会、青少年协会、美国天主教会和其他组织的代表组成了一个非正式的工作团体，专门来考虑是否有必要形成一个有关临时的病假、产假和收养（儿童）假的议案。尽管所有的欧洲发达国家都在家庭休假计划中规定，向休假者提供一定程度的补偿，但该团体还是决定，不在议案中加入补偿条款。因为他们知道，含有补偿条款的议案，想要获得正被预算赤字弄得焦头烂额的国会的支持是异常困难的。

在接下来的几个月里，围绕家庭休假立法的讨论和谈判一直在相关的国会议员和团体代表间进行着。最后决定，一项全国性的休假法案应由帕特·施罗德（民主党，科罗拉多州）女士负责提交。她于1985年4月提交的《父母产假与伤残休假法案》牵涉面广泛：所有雇主要对新生儿或新收养孩子的父亲或母亲提供18周的停薪产假；对因非工伤造成的短期伤残，或子女有疾病的雇员，雇主必须提供长达26周的停薪休假。休假期间雇员的医疗保险和其他福利不得因此而终止。假期结束后，雇员有权返回原工作岗位或与原工作岗位相当的职位。

一些享有管辖权的特别委员会，如教育和劳动委员会、邮政委员会以及内政委员会围绕该法案举行了一系列的听证会。听证的结果使该法案得到修改。因为有残疾人代表反对在法案的名称中使用“伤残”字眼，所以法案的名称由《父母产假与伤残休假法案》变成了《父母产假与医疗休假法案》。此外，该法案的适用范围也有了限制：只超过5名雇员的企业才适用该法案。接下来，国会女议员玛吉·鲁克玛（民主党，新泽西州）在教育与劳动委员会主持两党辩论会，辩论的结果又对法案作了重大修改。将雇员数目低于15人的企业排除了法案的适用范围之外，也就是说，全美雇员中有22%没有被照顾到；雇员必须工作3个月，或者500小时，才有休假资格，而且雇员在两年内的休假不得超过36周。此外，凡是照看病重家庭成员，无论是重病的父母、配偶还是子女，员工都有休假的权利。为了强调所作的修改，在法案名称中用“家庭”二字取代了原来的“父母”二字。

参议院的克里斯托弗·多德（民主党，康涅狄格州）是该项立法的主要倡议者。《家庭与医疗休假法案》虽然在第99届国会上并没有向法案的颁布迈出实质性的一步，但是已经

吸引了很多人的关注。该法案由于不提供带薪休假，所以被一些批评者指为华而不实。许多共和党人也反对这个法案，他们认为该法案对企业不利，因为法案干涉了企业，并有可能导致今后更多的干涉。

围绕着家庭休假法案形成了支持者和反对者两大派别。支持者有女权主义者、劳工组织、美国天主教会和美国退休人员协会。强烈反对者有全国独立企业联合会、商会和全国经销商联合会。同时，许多反对家庭休假法案的团体还组成了责任雇主联合会。

在第100届（1987-1988）上，家庭休假法案很容易地在教育与劳动委员会获得了通过，但也有更多人怀疑该法案能否在众议院获得足够的支持。为此，国会女议员鲁克玛开始进行谈判活动，试图争取部分共和党人的支持。谈判的结果是，雇员人数在50人以下的小企业被排除在法案以外，家庭休假缩减到10周（两年以内），每年的疾病休假缩减到15周。并且，雇员总数中10%的高收入雇员，如果他们休假会给企业造成经营困难，就不能休假。排除掉50个雇员以下的企业意味着，全美劳工中仅有39%的工人享有休假权利，对企业造成的伤害被大大降低。

但家庭休假法案还是没有提交众议院进行辩论。因为民主党的领导层对法案能否获得足够支持心存疑虑。参议院议员多德提出的家庭休假法案虽然在劳动和人力资源委员会获得了通过，并准备提交参议院进行辩论，但却因共和党人的阻挠而最终失败。

第101届国会（1989-1990）召开之初，家庭休假法案再次被提交到众议院和参议院。这两份议案都强调，不管是产假还是照看生病的孩子或父母，假期都是10周。在本人因病休假方面，众议院的提案中提供了15周的假期，而参议院的提案则只提供了13周；众议院的提案适用于雇员超过50人（在接下来几年中，这个数目降至35人）的企业，参议院的提案则适用于雇员超过20人的企业。

为了使休假法案得到共和党人和部分保守民主党人的进一步支持，代表科特·威尔登（共和党，宾夕法尼亚州）和代表巴特·戈登（民主党，田纳西州）还进行了一次讨价还价。最后双方同意，无论何种原因的休假，假期均为12周，而且夫妻双方不能同时休假；最后还规定，雇员人数不超过50人的小企业不适用该法案。法案最初提出者施罗德对这个妥协结果非常恼火，她说：“我不想支持这个妥协，因为法案缩水太多了。”不过，这些妥协结果后来使该法案成功地提交到众议院进行表决。

众议院的这项法案由参议员多德带到参议院进行辩论，共和党领袖、参议员罗伯特·多尔也同意进行口头表决通过该项法案。多尔认为没有必要阻挠法案的通过，因为他估计法案会在送到白宫后被总统否决掉。果然，乔治·布什总统拒绝签署该项法案。理由是家庭休假应当由企业自己来决定而不是由政府来干预。在众议院，支持票和反对票的票数比是195：232，大大低于法定的2/3票数，因而无须提交参议院进行表决。

在第102届国会（1991-1992）上，家庭休假法案再次成为一项重要议题。多德议员向更多的共和党人寻求支持。最后，他看中了参议员克里斯托弗·邦德（共和党，密苏里州），通过谈判，他们达成一项妥协，这种妥协与其说是为了赢取邦德以及其他共和党人的支持，还不如说是为了取悦企业团体。该妥协表现在，凡是列入休假范围的雇员，一年内的工作时间不得少于1250小时（每周25小时）；雇员总数中10%的高收入雇员，可以被排除在休假范围之外；对可以预期的休假，雇员必须提前30天通知雇主；对不当拒绝休假的企业给予较轻的惩罚。这一妥协方案起到了预期的效果：家庭休假法案在参议院以2/3多数获得通过。几个星期后，1991年的11月众议院也通过了一项类似的法案，但在总统对该法案行使否决权的时候，众议院并没有凑够能推翻总统否决的2/3票数。

法案的倡导者也在寻求与白宫之间在家庭休假问题上的妥协，但并没成功。1992年8月，众议院和参议院通过协商，很快消除了两个法案之间的分歧。例如，众议院把“严重的健康问题”定义为“疾病、受伤、生理上或是精神上的损害”；众议院则主张，所列举的健

康状况必须达到“无法自理”的要求。不过，最后定稿时，众议院放弃了这个主张。接着，参议院把雇员定义为“休假前领过12个月工资，且总工作时间不少于1250小时的人”。众议院则要求雇员休假前必须连续工作12个月，而不是短期工作，断断续续工作时间的累加。这次，参议院收回了自己主张。

两院都通过了修改后的法案，并呈交给白宫。不出大家所料，在白宫，法案遭到了总统否决。不过总统很快就提出了一个折中方案。总统的折中方案要求，凡是达到500人、保证提供雇员12个月休假的企业，都应得到偿还税的信用凭证。家庭休假法案的支持者们对这个方案没有兴趣。在参议院的否决票数比是68：32，支持票中有14票是共和党人投的，这已经达到了推翻总统否决的法定条件。可是，家庭休假法案在众议院再次遭遇不测，这次的票数比是257：171，比2/3法定票数的要求少了27张赞成票。

在1992年秋的总统大选中，家庭休假法案成了竞选的焦点。克林顿表示支持这个法案，并许诺一旦国会向他提交，他将会签署这个法案。克林顿的当选扫除了家庭休假法案成为法律的最后障碍。有些家庭休假法案的支持者打算向克林顿提交一个比1992年的议案更为约束力的法案。但克林顿总统表示他只签署那个曾被提交给前总统布什的法案。民主党起主导作用的国会迅速按法律程序制定了该项法案。1993年2月5日，克林顿总统正式签署了《家庭与医疗休假法案》。

《家庭与医疗休假法案》给予有休假资格的雇员长达12周的停薪休假。休假的原因可以是生育婴儿以及抚养孩子，或者是小孩、配偶、双亲或雇员自身病重。但要获得享受此法案权利的资格，雇员有义务为雇主工作至少12个月，并且在12个月里的工作时间至少要超过1250个小时。在75英里范围内，规模小于50人的企业不适用该法案。如果雇员的休假会给企业带来“重大的无法挽回的经济损失”，雇主有权拒绝雇员总数中10%的高收入雇员的休假请求。休假的雇员必须保证，休假一旦结束就回到原来的工作岗位或与其工作岗位相当的其他工作岗位。该法案同样适用于公共部门的雇员，包括联邦政府和国会的雇员。实际上，大多数西欧国家都会给政府雇员提供更长时间的、由政府资助的家庭和医疗休假计划。

法案规定涉及全美5%的雇主和约40%的劳动力，而该法案当初被提出时是适用于所有雇主的。而且，尽管雇员休假的理由得到了扩展，但该法案的受益面也受到了限制，同时还为获得支持制定了许多补充条例。

摘自詹姆斯·E ·安德森：《公共政策制定》（第五版），谢明等译，中国人民大学出版社2009年版（作者也是引自他书）

思考题：

1、 美国《家庭与医疗休假法案》制定过程，可分几个阶段？

2、 从1985年提出的《父母产假与伤残休假法案》草案到1993年颁布的《家庭与医疗休假

法案》，法案本身发生了哪些变化？

3、 基于该法案，请谈谈中美两国政策制定过程的异同。