加强公共服务绩效评价的思考

Strengthen the public service performance evaluation of thinking

【内容摘要】：公共服务的绩效评价是公共部门绩效评估中最核心的内容之一，同时也是构建服务型政府的必经之途。只有在对其时代价值、发展困惑与流程设计进行深刻反思的基础上，才能实现公共服务绩效的客观评价与持续改进。

【Abstract 】: The performance evaluation of public services is in the public sector performance evaluation of the core content of building services is also an indispensable part of the government of the passers-by. Only in the value of their age, development and process design confused profound reflection on the basis of public services in order to achieve the objective performance evaluation and continuous improvement.

【关 键 词】：公共服务；绩效评价；公众

【Key words】: public services; performance evaluation ； public

卓越∗ 赵蕾∗

【内容摘要】：公共服务的绩效评价是公共部门绩效评估中最核心的内容之一，同时也是构建服务型政府的必经之途。只有在对其时代价值、发展困惑与流程设计进行深刻反思的基础上，才能实现公共服务绩效的客观评价与持续改进。

【关 键 词】：公共服务；绩效评价；公众

中国的政府改革正由“职能转变”向“功能转型”的纵深方向发展，建设服务型政府将成为我国下一阶段政府改革的重点。如何建立并完善一整套科学、合理的公共服务绩效评价机制，已经成为进一步优化政府公共服务体系，满足社会公众对政府公共服务职能的基本要求，进而构建服务型政府的时代议题。

一、公共服务绩效评价的价值论证

现代各国政府都面临一种无法回避的挑战：公众总是期望政府能够以最经济的手段、花最少的钱，同时提供最优质的服务，这就对政府服务能力提出了更高要求。政府公共服务绩效评估，是运用绩效评估这一改革工具，对服务型政府构建的进程与成效的评价与判断。其对于约束和推动政府提供更优质、更高效的公共服务，具有深刻的理论意义与改革价值。

1.理论研究：时代主题的必然指向

首先，公共服务绩效评估是服务型政府的必然要求。党的十七大对加快行政管理体制改革，建设服务型政府提出了新的要求，即健全政府职责体系，完善公共服务体系，强化社会管理和公共服务。建设服务型政府，首先要创新行政管理体制。…要优化政府组织结构，加强公共服务部门建设，推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度，完善公共服务监管体系。在这种时代背景之下，绩效评估以其目标导向性和管理科学性，日益成为提升公共服务质量与效能的重要途径。这是因为，服务型政府的构建在本质是一个内涵∗③作者简介：卓 越（1957—），男，福建尤溪人，厦门大学公共事务学院副院长、教授、博士生导师，教学和科研的主要方向为政府绩效管理、政府发展和比较。

∗赵 蕾（1979—），女，吉林长春人，厦门大学公共事务学院公共管理系05级博士研究生。主要研究方向为发展行政学及政府绩效管理。

③ 胡锦涛．推进服务型政府建设 提高为民服务能力和水平[EB/OL]．http://news.xinhuanet.com/ newscenter/2008-02/23/content_7655336.htm．2008－02－23．

了公共服务的科学界定、高效提供、精确评估和持续改进等若干环节的系统工程，其中，公共服务的绩效评估和其他环节一样不可或缺，并成为连接现实问题与理想愿景，进而实现公共服务绩效持续改进的关键机制。构建现代意义上的公共服务型政府，必然以科学有效的公共服务绩效评估机制为必经之途。

其次，公共服务绩效评估是政府绩效管理的核心内容。公共服务的有效提供是衡量政府绩效以及经济社会发展的重要指标。因此公共服务不仅是政府绩效评估的核心取向之一，更日益成为其最重要的评估内容。服务取向要求政府明确为社会提供公共服务是其应尽的职责，要把追求服务质量、提升服务品位、争取公民满意作为一种使命，进而建立一种约束性的制度安排。当代各国的“政府再造”运动，都将公共服务置于政府绩效追求的首要目标。1991年，英国梅杰政府颁布《公民宪章》，首先推出政府服务承诺制度，并把它作为“整个90年代政府政策的核心。”1993年，美国总统克林顿签署《设立顾客服务标准》第12862号行政令，该行政令提出8条要求，声称“顾客至上意味着联邦政府为美国人民提供能够得到的最高质量的服务。”行政令还要求联邦政府各部门制定顾客服务标准。1994年，美国国家绩效评论委员会专门出版了《顾客至上，为美国人民服务的标准》专集，分别介绍了政府各部门制定服务承诺的情况。同时，许多国家的改革实践也表明，绩效管理有助于提高政府提供公共服务的能力。注重公共服务的绩效评估，也已成为当代各国公共服务管理改革的基本价值取向。

2.改革实践：发展困境的迫切需求

当前，我国从中央到地方政府普遍关注服务型政府的构建与公共服务绩效的提升，并将其做为政府职能转变的核心取向，力求把以人为本、为民服务的理念强化到政府工作的各个领域。很多地方政府建立了政务服务中心，这是把与市民利益密切相关的行政审批和服务职能集中在一起办公，推广公共行政服务社会化而设立的政府对外办事机构，是政府职能转变的有益尝试。还有一些地方政府的行政审批服务中心推出了大量便民措施，优化内部审批流程，大大提高了政府公共服务效能。

然而总体而言，我国政府公共服务效能的发展现状仍是差强人意，还不能充分适应社会主义市场经济发展和公众日益增长的社会需求，具体表现在以下几个方面:（一）日益扩大① 周志忍．当代国外行政改革比较研究[M]．北京：国家行政学院出版社，1999：115．

② 行政许可法和《全面推进依法行政实施纲要》颁布后，行政服务中心建设进入了一个快速发展期。据统计，截至2005年11月，全国已经建立各类行政服务中心13919个。参见：国务院10个部门设立行政服务中心推动政务公开[EB/OL]．http://www.iqilu.com/news/zh/200612/3863.html．2006－12－04． ②①

的公共服务需求与严重不足的公共服务供给形成矛盾。国内大部分城市所提供的公共服务产品的数量非常有限，其增长空间和速度远远跟不上人口增长和经济发展的需求。（二）政府公共服务均等化程度低，主要表现为地区分配不均和城乡严重失衡。（三）政府公共服务投入不足，由于我国行政管理支出增长速度大大快于财政支出增长速度，而在公共卫生、社会保障、义务教育等基本的公共产品供给和公共服务方面的投入又太少，严重制约了公共服务的发展。因此远不能满足公众日益增长的公共服务消费需求。

理性分析目前我国政府在公共服务提供方面取得的成绩与面临的困境不难发现，在我国公共服务提供机制中，最为短缺的并不是资本与技术，而是科学有效的制度资源。这其中最为关键的部分之一即是公共服务质量与效能的评价机制。因此各级政府公共服务评估机制必须进行多角度创新，重建服务绩效的考核指标体系，降低支出成本，提升输出绩效，是各级政府公共服务体制改革的重要目标之一。

①

二、公共服务绩效评价的内涵解析

公共服务自身所固有的、不同于其他交易产品的本质属性，决定其在运行过程中产生了一系列技术困境，加之其质量与效能评价机制的缺失，因此在现实的发展中势必面临若干发展障碍。

1.公共服务的基本要义

公共服务是指政府为满足社会公共需要而提供的产品与服务的总称。广义的公共服务指政府的全部职能，即在服务型政府理念下，公共服务应是政府最基本和最核心的职能，好的政府就是为公众提供优质公共服务的政府，政府应以此做为发展和改革的根本使命；狭义的公共服务，则仅指政府四大职能中的社会职能，其内容主要包括基础教育、公共卫生与安全、社会保障、环境保护、公共基础设施、科学技术等。

公共服务与公共产品是即彼此关联又有所区别的概念。公共产品是和私人产品相对应的概念，是指具有非竞争性和非排他性的产品。而公共服务的范畴则要广泛得多，它通常指建立在一定社会共识基础上，一国全体公民不论其种族、收入和地位差异如何，都应公平、① 截至2006年，我国行政事业费支出总额已达11437.15亿元，仍然高于经济建设费和社会文教费，为我国政府财政支出的第一大项。占预算内外支出总额45665.21亿元的25.05％，占GDP的5.42％。参见：专家称大部门体制是必然趋势 部门18-21个为宜[EB/OL]．http://news.sohu.com/20071229/n254366603. shtml．2007－12－29．

② 李军鹏．公共服务型政府建设指南[M]．北京：中共党史出版社，2006：19．

②

普遍享有的服务，是公共部门与准公共部门满足社会公共需要、提供公共产品的服务行为的总称。它不仅包括提供纯公共产品的公共服务，同时也包括提供准公共产品的公共服务，换言之，公共服务不仅包含一般意义上的、具有非竞争性和非排他性的公共产品，同时也包括那些市场供应不足的产品和服务。

2.公共服务绩效评估的理论阐释

公共服务绩效评估，是运用绩效评估这一改革工具，对政府提供公共服务的质量、效率和效果等进行优劣与等级的评价与判断的过程，它具有较为明显的不稳定性和指向性。公共服务绩效评估来源于政府绩效管理系统，同时又与公共部门绩效评估、公共项目绩效评估等有所区别。

（1）公共服务绩效评估与公共部门绩效评估存在着若干一般意义上的相似之处。公共部门的绩效评估就是对广义的政府组织、非营利组织（第三部门）以及公共企业（第四部门）等特定的社会组织在积极履行公共责任的过程中，在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，获得的公共产出进行的评审界定。公共服务绩效评估与公共部门绩效评估之间的相似之处主要体现在：

首先，二者内涵共同的绩效要素。国内外许多学者专家对绩效作了种种归纳，结论不尽一致，但有一点却是共识的，绩效要素是一个“三E”结构：即经济、效率和效果。随着新公共管理运动的深入，质量也日渐成为评估的主流范畴，围绕质量形成的指标数量不断增加。此外，公平(equity)、责任等指标，也逐渐成为建构绩效体系的基本要素。在这一点上，公共服务绩效评估与公共部门绩效评估遵循了共同的内涵原则。

其次，二者面临共同的运行难点。政府行为及公共服务本身所具备的一系列特质和属性，决定了公共服务绩效评价标准同样显得过于模糊和复杂，进而导致其评估机制的构建面临若干运行难点：

目标的多元性。公共部门的目标经常是多元的，不仅要追求效率，更要追求诸如自由、平等、公平、民主等多方面的价值目标。目标的多样性势必带来价值的排序问题。“政府的产出总是复杂的，又经常是有争议的。如果所要达到的目标是多重性的或不明确的，那么，很难说是否会有效完成或完全完成这些目标。”②①

形态的特殊性。做为政府提供的主要公共物品，公共服务往往是无形的，且目标一般都① 陈昌盛，蔡跃洲．中国政府公共服务：体制变迁与地区综合评估[M]．北京：中国社会科学出版社，2007：6．

② [美]詹姆斯·Q·威尔逊．美国官僚政治[M]．北京：中国社会科学出版社，1995：414－415．

比较抽象和笼统，难以清晰、准确的界定和描述。特别是决策部门、协调部门、咨询部门等非执行性部门，很难用的上定量指标，缺乏可操作性、可分辩性的评估指标。此外，单个部门提供的产品在整个公共服务过程中，往往只是一种中间状态，其绩效很难体现。

价格机制的缺乏。公共服务的非竞争性和非排他性特征，决定了其缺乏来自市场的反馈信息和可比较的成本效益方面的数据。因此公共部门提供产品的数量、品质，以及公众对于公共服务的偏好、估价等往往缺乏信息反馈机制。“在生产者和消费者之间不存在日常交易，因而也无法给生产者在生产力或者对该产品的需求方面提供确定的反馈信息，公共官员和公民—消费者之间的任何交易都是不存在纪录的，或者不存在连续的方式来解释这些交易的意义。”公共服务特殊的交易机制，使得公共部门的工作状况、工作质量难以评估。

（2）公共服务绩效评估与公共项目绩效评估的相异之处。公共项目评估也称公共方案评估，是定期或特别进行的独立而系统的研究来评价一个项目的进展情况。项目评估是一种途径，提供公共决策制定者了解项目执行的相对效果以及帮助提供应对各种后评估策略的过程。一般认为，政府项目评估是在项目实施之后进行的评估。具体而言，其与公共服务绩效评估之间的区别在于：

首先，评估的连续程度不同。公共服务绩效评估是一种连续的行为，是对政府的基本行为与职能进行的重复化的评价；而项目评估则表现为非连续的过程。虽然有些项目评估也是多次重复进行，但它们基本上是一种不连续的过程。

第二，评估主体的结构不同。政府项目绩效评估的主体构成主要在于内部，而公共服务绩效评估的发展趋势却是日益重视评估外部主体的构成和参与，强调公众对于政府满意程度，具有很强的社会性。

第三，评估指标的确定方式不同。通常，公共服务绩效评估与部门绩效评估一样只关注一些关键性的指标，不追求面面俱到；而项目评估作为政府决策的产物，它所产生的结果更多地带有政治上的效果，所以必然追求全面性，不仅要考虑到管理方面的问题，更须考虑到公平、民主和自由等的价值诉求。

第四，评估重点不同。项目绩效评估比较强调过程而不是纯效果，公共服务绩效评估则突出效果的作用。

最后，从功能与作用的角度看，公共服务与部门的绩效评估，其主要作用是在于形成一种强化责任的机制，促进政府目标得以满意地实现；而政府项目绩效评估则更侧重于形成对若干项目的整体状况认识，从而为政府的决策行为提供有益的信息。 ① [美]迈克尔·麦金尼斯．多中心体制与地方公共经济[M]．上海：上海三联书店，2000：214－215． ①

三、公共服务绩效评价的机制创新

公共服务的本质属性决定了对其进行绩效评估固有的技术难度，但其对于政府绩效管理体系及服务型政府构建的战略意义，又推动改革者们不断去探索新的改革思维与路径，以不断改善公共服务的评估机制与运行效能。同时一些地方政府机关在相关方面所取得的成就，也充分证明了公共服务绩效评估的潜力与希望。

1.公共服务绩效评价的指标修正

公共服务绩效评估的指标是指为实现其评估目的、按照系统方法建构的一系列反映评估对象各个侧面的相关指标组成的系统结构。公共服务绩效评价指标的设计既要遵循公共部门绩效评估指标的一般原则，又须根据其自身特质进行调整和修正。

总体而言，绩效评估的指标应该是具体的和可测量的，而不应是模糊和笼统的，应该是以结果导向而不是过程导向的，同时必须把握好以下几对指标的结合关系：内部指标与外部指标相结合；数量指标与质量指标相结合；肯定性指标与否定性指标相结合；技术性指标与民主性指标相结合；支出指标与回报指标相结合；客观指标与主观指标相结合；工作指标与业绩指标相结合；行政成本指标与业务指标相结合；个体指标与团体指标相结合。

做为一种特殊的评估，公共服务的绩效评价在指标设计思路上，应更多地关注并力求真实反映政府公共服务水平与公众生活质量，在指标的选择和筛取上，更加注重体现公众满意度和公平价值取向的指标。具体而言，尽管公共服务的绩效评价也要考虑到成本与产出等经济指标，但最核心的应是以确保社会公共利益的实现为己任，以公众满意为根本价值取向，这意味着评估绩效的参照系是社会公众而不是政府及其工作人员，评估指标亦应当从社会公众的立场和价值选择予以确定。同时，服务型政府还必须体现出保证社会公正、公平的内涵，充分实行一视同仁原则，公共服务不应是对某个特定的群体服务，而是为全社会公众提供的高效服务，因此接受服务的群体或个体是否得到公平的对待也应成为公共服务绩效评价指标的核心取向。

2.公共服务绩效评价的主体复位

评估主体多元结构是保证公共部门绩效评估有效性的一个基本原则，任何一个业已确定的评估主体都有自身特定的评估角度，有不可替代的比较优势，同时，具有特定身份的评估主体亦有自身难以克服的评估局限。公共服务自身的性质与特点决定了做为服务对象的公民理应成为其最关键的评估主体，从全球公共管理改革和绩效评估浪潮来看，公民参与是政府

绩效评估的基本原则，公民满意是政府绩效评估的发展趋势。因此提高我国公共服务效能、强化对其进行科学评估，实现公民做为公共服务绩效评价主体的尽快复位，以改变政府官员只对上不对下负责的工作导向成为核心的要旨之一。

公民满意度是指在体验公共管理与公共服务的过程中，公民或相对人对其需求、期望和目标得到满足程度的一种心理体验和评价，是对公民心理状态的量化与测量。公民作为公共服务评估主体，可以最直观地体现评估的满意特征，明确评估的价值取向，通过这样一种“使用者介入”机制，将事实与价值取向结合起来，可以增加评估模式的社会相关性。美国学者马克·霍哲教授非常重视公民作为评估主体的作用，他认为:只有公民参与鉴别要评估的项目；陈述目的并界定所期望的结果；选择衡量标准或指标；设置业绩和结果（完成目标）的标准；监督结果；业绩报告；使用结果和业绩信息等评估的全过程，公共部门才能真正提高管理绩效。世界上许多国家都纷纷开发了运用于评价公共部门公众满意度的相关测评模型和方法，如美国的ASCI 模型方法、瑞典的SCSB 模型方法、德国的DK模型方法等。

公民参与服务满意度的评估有多种途径，诸如公民在接受公共服务后填写反馈卡、参加调查研究小组或座谈会、参与架构内的评估鉴定等。此外，公民或者是公共服务对象作为公共部门绩效评估的主体是一个复合体，要讲求科学构成和合理设计：首先，相对人要有一定的参加数量，才有一定的覆盖面；其次，相对人成分要有适当的结构，要考虑到直接相对人与间接相对人的组合、狭义相对人与广义相对人的组合、受益相对人与受损相对人的组合、现实相对人与潜在相对人的组合等等；再次，相对人成分要有一定的比例，以保证评估的有效性。一般来说，直接相对人要占总体数量的一半以上。

在我国，各级政府普遍开创的行风评议已进行多年，这项活动实际上就是公民作为主体评估公共部门绩效的具体实践。当务之急是总结借鉴以往的工作经验，将包括行风评议在内的更多的公共服务领域纳入绩效评估的轨道，实现社会公众做为评估主体的功能复位。近年来，南京等市万人评议机关活动搞得风风火火，厦门市出台千家企业评议政府部门的措施也是人声鼎沸，这些都是以公民作为公共服务绩效评估主体的积极探索，在社会上引起强烈反响，并值得我们认真总结经验和进一步丰富完善。 ②①

① 必须强调的是与私营部门管理领域相区别，公共管理领域的顾客满意原则是有特定内涵的。公共管理的对象可以区分为服务对象、执法对象和管制对象，只有那些服务对象才可以直接运用顾客满意原则，面对那些执法对象，属于服务的成分，要求做到服务满意，属于执法的要素，就只能要求公共部门的行为必须在根本上符合人民利益，在总体上做到公民满意，不能简单地以某个执法对象的反映作为标准。 ② [美]马克·霍哲．公共部门业绩评估与改善[J]．中国行政管理，2000（3）：36－39．

3.公共服务绩效评价的流程再造

首先，做为公共部门绩效评估的重要组成部分之一，公共服务的绩效评价应尽量避免运行程序与操作环节的随意，力求构建起完整刚性的评估流程。具体而言，这一过程包括：（1）评估周期确定。评估周期长短的确定应考虑将评估目的和评估指标特性相结合。公共服务的综合评估有全体指标参与，应适当延长评估周期，如进行年度评估；而以经常性评比为目的评估，如群众满意度评比，则可根据需要选择相关指标临时安排评估。（2）绩效评估动员。绩效评估动员的目的是使参与公共服务绩效评估的相关部门明确评估的依据和原则，及评估的有关事项。（3）评估信息的收集和反馈。根据预先设计的评估指标的要求，向公共服务对象发放和回收各类评估调查表，收集评估所需的绩效信息。（4）评估结果的形成。根据核实后的评估信息进行评估计分：首先，根据选定的评估标准，计算出量化基本指标的等级分数，再利用修正指标对初始基本指标得分进行修正，得出修正后的实际分数。其次，根据定性指标等级评定标准，对定性指标进行等级评定，计算并登记得分。再次，根据指标模型权重设定计算各项指标加权得分，汇总各维度指标加权后得分，形成绩效评估总分。最后，对评估结果进行复核，形成评估结论，撰写评估报告，建立评估档案。（5）评估结果的运用。公共服务的绩效评估通过对参评对象的各方面工作进行评估，可以分清这些非竞争部门工作孰优孰劣，为职务任免、奖惩、各项待遇的制定提供可靠依据，从而建立一种竞争激励机制。更重要的是，服务绩效的评估结果可以帮助评估对象发现工作中存在的问题，同时为上级部门的有关决策以及公众的舆论监督提供必要的依据。

其次，公共服务绩效评价的核心机制在于加强绩效评估中的公民参与。这其中包括两个层次的程序设计：一是保证公民的知情权。政府提供哪些公共服务以及如何提供公共服务，应当事先听取公众的意见，以公众意愿作为第一价值取向，并建立有关了解民意、沟通政府与民意的渠道和程序；二是保证公民的评价权。政府公共服务如何应当以社会的评价为主，以服务对象的评价为主，加大公众影响比重；对直接提供公共服务的公务员，在考核上也应当加上公众评价一项内容，并根据评估结果进行奖惩。此外，各级政府亦可以考虑建立建立政府公共服务绩效排行公示制度。定期公布公共服务绩效的排名，通过“奖进位、惩退步”的办法，促“中间层”争先进位。这不仅能向上榜者施加压力，而且还会促使落后者主动去探究提高公共服务绩效的机制和方法。