浅论行政许可实施中的问题
浅论行政许可实施中的问题
作者:张恒诚
来源:《法制与社会》2013年第08期
摘 要 法治的主要意思是依法办事、依法治国、依法管理国家。法治要求政府在法律范围的活动内,依照法律办理事实:政府和政府工作人员是社会中的处于优势的群体,如果政府的工作人员违反法律、超越法律活动就要承担法律后果和法律责任。法治的实质是人民高于政府、政府听从于人民。而由人民的立法机关制定的法律体现的是人民的基本利益和意志。而中国新出台的《中国行政许可法》对于中国建设社会主义的法治国家有着非常重要的意义。但由于法律和行政机关等多方面的原因,中国行政许可法的实施还是有很多的阻力和一些难以解决的新的问题。但这些都是在建设社会主义法治的道路必须直面和解决的问题。要实现权必有责、权利限制、权力监督、侵权赔偿等四个方面《行政许可法》将发生非常重要的作用。中国政府在建立社会主义法治国家的时期:中国已经步入了一个新的阶段,政府开始依法规范自己、中国的民主行政已经步入了程序民主的时代。中国的法律配置和行政权力配置进入了法律化和清晰话的时代。中国政府的政务公开进入了具体的法律要求和具体的公民提出要求都要进行解释和公开的时代。中国政府的服务行政进入了为人民需要制度设计和保障的阶段。 关键词 行政许可法 实施 障碍
作者简介:张恒诚,贵州民族大学研究生院。
中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2013)03-089-02
一、行政许可的基本概述
(一)行政许可的基本概念
行政许可是一种依申请的具体行政行为。我国的行政许可是指从事行政职能的机关依据一般公民法人、企业法人和其他民间组织的申请。经过依法审查批准予以其从事特定活动的行为。
1.行政许可可以分为普通许可和特殊许可两大类。普通许可在法律中的特征是对申请人行使自由权利法定条件的审查和准许。特别许可的法律特片是赋予申请人以特定的权力。
2.行政许可可分为排他性行政许可和非他性行政许可。排他性许可,是指某个人或组织在获得行政许可期间或者是获得该项许可以后,其他任何人或者组织都不能在再次申请获得的行政许可,如排他性专利许可、注册商标许可。烟草专卖许可等。非排他性许可,是指可以为所有具备法定条件者申请、获得的许可,如驾驶执照、营业执照等。一般来说,一般许可或者警察许可都是非排他性许可。
3.独立文书许可与附文件的许可,这是按照许可书面文书形式所做的分类。独立证书许可:是指独立的行政许可证使足以证明持有人被许可的活动类型、方法。时间等,无需其他文件加以概括补充的行政许可;附文件的许可:指附加一定文件予以表明被许可的活动类型、范围方法、时间等的需行政许可。例如注册商标许可证还要附商标设计图样。
4.权力性行政许可和附义务的行政许可,这是根据许可义务应该有多少而做的分类
(二)各国行政许可法的对比研究
目前除了中国,世界上还没有一个国家对行政许可专门立法给予的特定·规范,只有少数一些对国家的行政程序法及单行法律对行政许可作了一定的规定。对于行政许可的概念,各国法学家们的认识不尽相同。国外有关国家、地区关于行政许可的概念主要有:
美国在1974年通过的联邦行政程序法。第551条对行政许可的形式、行为特征上加以界定,许可证包括机关执照、证书、批准。登记成员资格或其他许可的全部或一部:核发许可证行为包括机关对许可证的允许、延长、拒绝、撤销、暂停、废除、撤回、附加条件等行为。该定义比较完整的概括了许可的具体表现。
英国:英王室在早期对行政许可有特许权,后来随着英王行政权力的逐渐变小,特许权不断缩水,但这种方式却被政府在行政管理中广泛的借鉴了。在英国,行政许可的范围被理解为了对禁止或非法行为的一种特许。
日本:行政许可是一种行政行为,指行政机关可以解除法律法规设定的禁止性的法律的效果,前提是在一定的法律要件保护下进行。
德国:在德国,行政行为包涵着着行政许可并只是其中的一种方式,在行政行为分类中没有独立的地位。行政许可行为可以从多方面来认识。德国的法学者把行政许可和行政行为拿来讨论是一种屡见不鲜的事。
(三)行政许可制度的基本原则
我国行政许可制定的基本原则有:依法设定和实施行政许可的原则,公开、公平、公正的效率、提供优质服务的便民原则,保证公民、法人和其他组织称述权、申请权和提供法律救济的原则,依法变更或者撤回生效许可并给于补偿的信赖保护原则,对行政机关实施许可和对被许可人从事许可事项活动实行法律监督原则。
二、行政许可的不足和我国现行《行政许可法》立法及司法实践中纯在的问题浅析
(一)行政许可的不足
弥补市场缺陷的一种有效的管制手段就是行政许可,其有其独到的优越性,但是行政许可作用的发生领域毕竟是有限的。行政许可作为“权力的手“可能会因为各种原因而任然在强力资源配置的传统中徘徊,并将社会问题和负面影响逐一产生。
1.抑制竞争、从而导致保护垄断行为。行政许可会导致垄断其产生的主要原因是政府将一种公共的私人物品以排他性的分配给他人(取得行政许可的人,其产生的社会关系在一定的时间内具有稳定性)。许可产生垄断,垄断形成后,许可反而会更多的产生,使许可陷于泛滥成灾。政府的特许、配额、许可证、批准、同意等都意味着有政府照成的任意或者人为的资源稀缺。这种稀缺导致租金的潜在出现及寻租活动。寻租着为了自己利益最大化。会不断维持甚至创造垄断、规制、干预及各种优惠特权等,这是行政许可泛滥的一个根源。
2.社会总成本的加大和政府腐败行为的滋生。申请人从始至终都把行政许可当成是一种受益行为,申请人一旦得到许可,将会在比较长的时间内持续获益,各竞对许可的得到必将愈演愈烈,行贿等非法手段将会逐一产生:从行政机关的角度看,由于许可所面对的问题是及其复杂,每项行政许可从政府的角度看都是极其不现实的,立法要其从中规定也相当困难。由于许可所面对的问题及其复杂,立法不可能就每项许可条件和标准作出明确具体的规定,在一定情况下会导致行政机关裁量权过大。
(二)我国现行《行政许可法》立法及司法实践中纯在的问题浅析
1.现行《行政许可法》立法上存在的缺陷。行政许可法第二十六条第二款在实际操作中纯在难度。该款规定,行政许可依法由地方人民政府两个部门分别实施的,本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理。这是一个注定很难实施的条文。
然而这样的亏定并不总是对被许可人有利,在大多数情况下对被许可人是不利的。许可证可以分为两类。一类是在运用过程中,只有=于行政许可机关发生关系。但绝大多数许可证则除了许可机关,海域其他机关发生关系。
2.缺少统一的“政府信息公开”,按照行政许可法的要求。按照行政许可法的要求,行政许可的依据、范围、条件、程序和期限,都必须向百姓公开,从而变隐蔽行政到透明行政,有的政府关键信息不公开而无用的信息满编公开。有利于政府的信息也满篇公开。这样会对政府的公信力和政府信息公开的可信成度照成严重的折扣现象。总之,如果有一部统一的法律来实现政府信息公开的范围、主体、习惯等。因此急需要制定统一的“政府信息公开法”,亏反公开的范围、内容、方式和程序,而且要配套制定一定的政府信息公开不真和隐蔽政府信息公开的法律责任,来配合政府信息公开法。
3.缺乏统一的“行政程序法”。“行政程序是最基本的方针,是如何设计一个使政府官僚武断和伸手过长的危险减少到最低限度的制度、同时保持行政机关进行有效管理所需要的灵活性。”没有程序就没有公正,程序公正是保证实体公正的前提和基础。“行政程序法”的出台,
是进一步规范行政许可行为的关键,可以使行政许可行为在有一定制度的前提下,有条不紊的发展和使其进一步完善。
4.缺乏统一的“社会中介组织法”。社会中介组织是指介于政府与企业、社会利益群体之间的各类社会组织。具有社会服务、沟通、公证、监督、市场调节等功能。包括具体的行业协会、特定的商会、注册会计师事务所、经济师事务所、律所、投资咨询公司、特定职业介绍所、评估行、公证事务所、经纪代理行、估价行等。?这些组织在很大程度上承担了从政府职能中分离出来的部分社会公共管理事务,并服务于公共利益。因此建立一个独立的、公正、规范的社会中介组织是市场经济健康发张、行政体制改革顺利推进、政府职能转变顺利完成,行政许可法顺利实施的重要外部条件。
5.缺乏行政许可法的实施细则。行政许可法作为规范许可行为的设定和实施的基本法,其实施细则代表着行政许可立法的完善和行政许可立法步向正轨的阶梯。所以完善行政许可法的实施细则可以使法律化、事实化。
在当前行政许可法在实施过程中,我们可以看到各个政府正在逐渐的完善行政许可制度,严格了许可程序,统一了许可法律文书,推行了网上审批,建立了统一管理系统,使各项行政许可工作取得了显著成效,依法行政意识明显增强,文明执法水平明显提高,行政许可行为明显规范。但在我们也应该清晰的看到行政许可制度任然有许多不足和改正的地方。相信我们通过不懈的努力,行政许可法能更充分地发挥其应有的职能,为依法治国、依法行政和全面建设小康社会发挥极其应有和重要的作用。
所以笔者认为在一定程度上将行政许可的实施问题,慢慢从行政问题转化为立法问题无疑是我国行政法上的又一里程碑。不仅可以将权力规整,又可以将许多事实问题有法可依。即拒绝了政府对行政许可权力的滥用,又将腐败扼杀在摇篮之中。而且对于许多立法中尚未解决的问题应该在以后的研究中做更进一步的讨论与研究。使得国家在下一次的立法修改中,将其作为研究重点,从而提上日程。我国的社会主义法治体系已经基本完成但所面临的问题任然艰巨,在许多保障法和权利制约的法律的体系还不够完整。希望通过此篇文章将行政许可的实施中存在的一些浅显的问题提出来后,让少数人认识到此类问题。然后在和国外行政许可进行对比,从中借鉴和吸取经验,从而使我国的行政许可法更加完善和统一。
参考文献:
[1]王平主编.行政许可法简明知识读本.北京群言出版社2004
[2]关保英主编.行政法的价值定位.出版信息不详.
[3]中国大百科全书(法学卷).中国大百科全书出版社.2006.
[4]翁岳生主编.行政法.中国法制出版社.2009.