政府执行力提升的内在机制

作者：王春福

江西行政学院学报 2007年12期

　　［中图分类号］D63 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-6463(2007)03-0008-02

　　政府执行力是在政策运行过程中提升的，现有的研究成果展现了两条研究路径，即宏观的制度路径和微观的行为路径。制度路径关注的是政府组织、机构及其相互关系等制度性设计，对于提高政府执行力的重要意义。行为路径则把行为主体的素质作为主要的分析对象，认为政府组成人员的素质是政府执行力提升的前提。正是由于制度路径过于宏观才催生了行为路径，然而，行为路径又跳到了另一个极端，因为过于具体而陷入了由特殊性向普遍性跨越的困境。因此，政策网络作为中观视角进入了政策研究的视野。政策网络视角既不像制度视角那么宏观而难以把握，也不像行为视角那么微观而难以提升。它在宏观与微观之间架起了一座桥梁，可以使我们从全新的意义上来解读政府执行力问题，从新的视角探讨政府执行力提升的内在机制。

　　一、政策网络的中观视角

　　政策网络从新的视角展现了政策运行的状态。政策网络是指“政府与其他利益相关者之间建立的制度化的互动模式，他们针对和围绕共同关心的议题进行对话和协商，使得参与者的政策偏好或政策诉求得到重视，以便增加彼此的政策利益。”[1](P56)罗兹认为：“政府不同分支机构和不同部门之间的相互关系，以及政府与其他社会组织之间的互动关系构成了政策网络，这个网络有助于政策的形成与发展。”[2](P220)以上对政策网络的描述，揭示了政策网络的实质、运作机制、目的和作用，为我们在政策网络状态下探索政府执行力提供了思路，也提供了新的分析方法。

　　根据国内外相关学者的观点，可以给出这样一个界定：政策网络作为一种分析方法，主要是用以分析政策过程之中，政策功能体内部权力结构、政府结构、私人结构、社会结构相互关系的方法。政策网络就是在各结构体相互关联、相互作用基础上协同运动形成的功能体。政策网络的结构反映的是各结构体之间的关系，主要包括：权力关系、利益关系、资源关系。作为功能体，政策的形成和实现构成了政策网络的主要功能。政策网络的功能是通过交换信息、协调利益、动员资源等形式表现出来的。当然，在我国由于受社会性质、政治架构等方面的影响，从政策网络视角分析政策过程，无论是政策网络的结构、政策网络的类型、政策网络的运作，都有不同于其他国家的特点，但是，政策过程是政策网络中诸多行动者之间复杂互动的结果，这一点是共同的。政策网络作为政策运行的载体，它规定了政策过程的运作方式。“政策网络和政策共同体在从议程确立、决策直到政策执行的整个过程中，都是以一种相对整合的方式运行的”。[3](P69)

　　政策问题是政策网络形成的基础。当某一政策问题成为政治系统关注的对象时，相关者就会聚集起来，在相互作用中形成政策网络。可以用理想状态和现实状态的差距来规定政策问题，而其实质反映的是社会利益关系失衡的状况。利益是政策网络连接的纽带。政策网络之所以能够形成，归根结底是由社会利益关系决定的。从这个意义上说，政策网络无非是用以分配公共资源，以满足各结构体利益要求的载体。在我国现阶段，执政党、人民代表大会、各级政府部门、利益群体、公民个人和私人部门，成为政策网络的构成要素。哪一部分机构和人员，什么利益群体，哪些公民个人能够进入，形成具体的政策网络，主要是由政策问题决定的。政策网络内的行动者主要有执政党的工作人员、人大代表、行政人员、学者专家、利益群体，以及与该政策有利益关系的个人或团体。随着相关的社会问题转化为政策问题，执政党机关的某些部门、人民代表大会的相关委员会、政府的相关机构、利益群体、利益相关者个体展开互动，形成特定的网络，为政策运行提供平台。

　　由于政策问题的性质不同，政策网络中的利益关系不同，各结构体结成的相互关系也存在着差异。权威主导型网络结构的主要表现为，权力结构即执政党或人民代表大会的某些部门在政策网络中居于支配地位，通常执政党居于支配地位的情况更多一些。虽然，政策的制定和执行根源于社会结构和私人结构的利益要求，离不开各结构体之间的相互作用，但是，执政党和人民代表大会作为权力主体，在政策网络中发挥主导作用。在政府自主型的网络结构中，政府起主要作用。政府的某些部门在政策网络中，可以影响政策的目标和取向。平等互动型网络结构意味着，在网络中各构成要素之间的地位是平等的。政策运行过程无论是政策制定还是政策执行，均来自于不同结构的平等互动。在团体制约型网络结构中，利益群体或利益集团发挥着主要作用。在利益群体或利益集团的作用下，政策制定往往成为对它们的利益诉求回应的结果，政策执行过程也就成为它们的利益诉求实现的过程。在有些情况下，某些利益集团可能挟持政府的某些部门，从而左右公共政策。无论是哪一种类型，都不可能脱离政策网络对话、协商、互动的一般特征。政府执行力是通过政策网络的功能表现出来的。

　　二、政府执行力的政策网络分析

　　按照制度主义的观点，政府执行力来源于权威主义的制度设计；行为主义则把政府执行力归结为行为主体的能力和素质。从政策网络的视角来看，政府执行力来自于政策网络中各种结构体的协同运动。“具体的政策后果取决于特定的政策网络主体之间的结构性关系以及相关政策网络参与主体之间的谈判、妥协与博弈。”从政策网络视角进行分析，主要是探讨在网络状态下，政府执行力形成的内在机制。

　　在现有的政策网络分析中，形成了两个分析模型，即利益模型和治理模型。利益模型把利益作为政策网络形成的基础，表明了各种利益群体同国家的关系，利益的整合与协调构成了政策网络运行的机制。运用利益模型来分析政府执行力问题，它主要表现为政府通过政策网络中的各种回路，对利益关系进行整合与协调的能力。这当然离不开政策网络中各结构体之间的协同互动。治理模型认为政策网络是一种特定形态的治理，是对广泛分布的政策资源进行动员的机制。以此为背景探讨政府执行力问题，可以把政府执行力看作是政府在政策网络中动员政策资源的能力。这同样要以政策网络中各结构体之间协同互动为背景。无论是利益模型还是治理模型，有一点是共同的，那就是都把政策网络中各结构体之间的协同互动，看作是政策网络运行的主要方式，这也是政府执行力实现的方式。

　　以政策网络为框架对政府执行力进行分析，政府执行力不仅仅来自于政府本身，也不仅仅是由权力主体同政府之间的关系决定的，它是在各种结构体协同互动中形成的，也是随着协同互动的逐步升级而提升的。问题的关键不在于得出上述结论，而是要揭示出在各结构协同互动中，政府执行力形成的内在机制，找到提升政府执行力的途径。政策网络中各结构体之间的协同互动主要是通过“政策学习”实现的，也就是说，政策网络中各结构之间的“政策学习”过程，构成了提升政府执行力的内在机制。当然，对“政策学习”必须从广泛的意义上来理解，就其内容来说，包括行为学习、价值学习和规范学习。在政策网络中，任何学习都不是单向的，而是由各种通路和回路构成的全方位、多向度学习的网状结构。这就预示着政府在推行公共政策过程中既要避免单向的控制机制，又要充分注重政策效果反馈的回路；既要承担起领导、协调的关键角色，又要重视与社会网络组织建构合作和交流机制。

　　行为学习是对“是什么”的学习，目的是发现各结构体行为背后的利益要求。在政策网络中，每一个结构体都有自己的利益要求，有时不同结构体之间的利益要求存在着很大的差异。利益要求的学习过程，就是对其他结构体利益要求逐步认可，对自己利益要求进行逐步调整的过程。各结构体根据其他结构体的利益要求，对自己的利益要求进行修正，以缩小各结构体之间利益要求的差距。通过对利益要求的学习，目的是达成利益共识。然后，以不同结构体都能接受的利益取向为依据制定政策，这样可以减少政策实现的阻力。价值学习是对“为什么”的学习，也就是对政策目标的学习。政策形成过程的首要任务，就是按照政策网络达成共识的利益取向选择政策目标。在选择政策目标的过程中之所以需要学习，是因为利益取向只是规定了政策目标的方向。在政策目标形成的过程中，按照利益取向规定的方向，各结构体在相互作用的过程中，通过学习对凝聚起来的价值进行提炼和升华。政策目标确立之后还有一个再学习的过程，把政策目标凝聚起来的价值向政策网络各结构体扩散，使政策目标真正成为各结构体的共同目标。规范学习是对“怎么办”的学习，政策工具构成了主要的学习内容。规范学习的过程，也就是在政策工具库中寻找有效的政策工具的过程。政策工具明确以后，还必须通过进一步的规范学习，使之变成政策网络中各结构体行为的准则和依据。通过学习政策网络政策实现的功能才能有效地发挥出来，政府执行力也才能显现出来。

　　当然，在不同类型的政策网络中，不同结构的政策学习和不同内容的政策学习，同政府执行力的关系会显现出不同的特点。在权力主导型的政策网络结构中，决定政府执行力的关键因素主要来自两个方面，一是来自于权力结构的学习能力，学习的内容应该集中在对其他结构利益要求上；二是来自于政府的学习能力，主要内容是对政策目标和政策规范的学习。通过学习形成权力结构和政府结构的协同运动。当然，其他结构的学习作用也不可忽视。政府自主型的网络结构，主要是通过学习提高自身的素质，优化自身的结构。平等互动型政策网络结构，影响政府执行力的主要因素是各结构体在互动中协同的层次，也就是协同形成的基础。协同是以行为认同为基础，还是以价值认同为基础，或者以规范认同为基础，直接影响政府执行力。在团体制约型网络结构中，政府执行力主要决定于权力结构和政府结构，对利益群体或利益集团利益要求的回应能力。这是建立在对不同群体利益要求的正确认识和合理回应基础上的。不同类型的政策网络虽然学习的内容是相同的，但学习的重点不同。

　　三、政策网络状态政府执行力的提升

　　在政策网络中，政府执行力是随着“政策学习”的逐步深化而提升的。可以用顺应、认同和内化三个概念，来反映不同的学习程度。“政策学习”有一个从顺应到认同再到内化的深化过程。

　　顺应只是一种浅层次的学习，认同是学习的进一步的深化，价值观的内化才是学习的最高境界。顺应的基础是被动地接受。在政策网络的学习过程中，某些结构体迫于某种压力对其他结构体的利益要求并不认同，或者是政策网络确定的政策目标和政策工具并不认同，只是被动地接受。在这种情况下，某些结构体就有可能选择不作为，以影响政策网络政策实现的功能，从而对政府执行力产生不良影响。认同是学习的中间层次，由于政策网络中各结构体对其他结构体的利益要求在理解的基础上认可，进而对政策目标和政策工具也认可，就会为实现政策目标贡献自己的行为。当然，认同也有一个程度的问题，是对行为的认同还是对价值的认同和规范的认同，不同层次的认同会反映出不同的行为特点。但由于认同也没有达到学习的最高境界，发生行为偏离的现象不可避免，这也会影响政府执行力。内化是学习的最高层次，它是把政策目标中所承载的价值取向内化为自己的价值取向，把政策规范内化为自己的行为准则的过程。如果政策网络中各个结构都能达到内化这一学习的最高层次，政策实现才有高效率，政府执行力才会在更高的层次上展现出来。

　　政策网络的集成程度是有区别的。处于浅层次学习状态的政策网络由于集成程度比较低，边界不清晰，呈现出松散的状态，这就意味着政府执行力的显现也是低层次的。集成程度较高的网络有很强的凝聚作用。提升政策网络的集成程度，可以提升政府的执行力。政策网络以其集成程度显现出，从行动的松散联盟到利益共同体及其一系列过渡状态。政策网络的集成程度同政府执行力成正比。集成程度越高所反映出来的政府执行力越高。因此，要提升政府执行力必须通过不断地深化政策网络的“政策学习”，提高政策网络的集成程度。

　　［收稿日期］2007-05-05

作者介绍：王春福(1952-)，男，黑龙江肇州人，浙江工商大学公共管理学院教授，主要从事政策科学理论与公共政策研究。浙江工商大学，浙江 杭州 310035