实施农业保护:中国农业政策的新选择

作者：孔祥敏

中共济南市委党校学报 1999年11期

　　一

　　在各国经济发展过程中，当经济发展水平达到一定阶段后，都制定一系列政策对农业发展给予保护和支持。在大多数发达国家，农业保护政策是农业政策中最重要的组成部分。中国是一个发展中的农业大国，农业、农村经济的发展对整个社会经济发展的影响至关重要。因此，借鉴国外农业保护政策实施的经验，制定符合中国国情的农业保护政策，是下个世纪中国农业发展的新选择。

　　所谓农业保护政策，是指政府为了加快农业发展，提高农民收入，使农业的发展与国民经济其它产业的发展相适应，在处理农业产业与其它产业关系时，对农业发展所采取的一系列支持与保护政策的总称。研究和制定农业保护政策要有两个前提：一是农业在国民经济中的位置非常重要。像一些农业在国民经济中可以忽略不计的国家和地区，如新加坡、香港，就没有研究这一问题的必要。但这是个例；二是农业发展中存在着问题，需要保护，即农业的发展与其它产业的发展处于一种不协调的境地，处于劣势地位，并妨碍了整个国民经济的正常发展。在研究中国的农业保护政策时，也要遵循这一思路，这样才能有针对性地提出制定政策的目标和措施。

　　二

　　与国外农业相比，中国农业在国民经济中有着更为重要的作用，居于基础地位。这种基础地位，体现在农民仍是中国国民的主体，占总人口约70%左右，农业为城市居民提供必要的食物，为加工业的发展提供必不可少的原料。回顾建国后农业的发展历程，农业的基础作用可概括为：从为工业发展提供必不可少的积累资金，到现在增加市场需求，扩大国内市场，带动经济发展。

　　中国工业化的起步，是在国民经济发展低水平下开始的，是靠农业积累发展起来的。世界发达国家的工业化，一般是在人均国民生产总值200多美元（1956年水平）开始的，农业劳动力占总劳动力的60.5%； 中国在开始执行工业化发展战略的时候，人均国民生产总值约50多美元，农业劳动力份额高达83.5%。在如此低水平的基础上进行工业化，唯一有效的办法就是提高积累率。从50年代开始，中国的积累率一直保持在20%以上，有些年份则超过40%，远远高于世界大多数国家。世界上工业化先行国家的的产业转化，大都是沿着农业——轻工业——重工业的顺序进行的。中国的工业化是通过超前发展重工业开始的。重工业无法从轻工业中获得大量发展资金，而只能从农业中抽取，这是因为当时农业是最重要的生产部门。在中国，农业成了工业化积累的主要资金来源。这主要是通过“剪刀差”的形式实现的。新中国成立后，国家于1954年对农产品实行统购统销制度，通过对主要农产品实行国家垄断，限制城乡集市贸易，严禁民间的长途贩运，强制以低价收购农产品，以高价出售工业制成品，从而顺利获取工农业产品价格“剪刀差”，在工农产品交换中实现农业资金向工业部门的转移。据统计，1952—1989年国家通过工农产品价格“剪刀差”，从农业中抽取了9700多亿元，加上农业税1200多亿元，共达10900亿元，扣除同期国家财政各项支农资金3790 亿元，农业资金净流出量达7100亿元。由于农业在农产品供给和资金两方面对工业化的支持，工业获得了高速发展并形成完备的体系，较快地奠定了中国工业化的基础。与此同时，农业本身付出了沉重的代价：一是农业新创价值的1／4左右被工业部门抽走，自身积累被削弱，农业现代化资金极度缺乏；二是在人民公社体制及户籍制度双重作用下，农民被捆在土地上，形成二元社会经济制度，农业剩余劳动力无处转移，致使劳动生产率难以提高；三是农民收入增长缓慢，改革开放前许多地区农民的温饱问题没有解决。在传统计划经济体制下，工农业发展关系失衡，成为国民经济波动的根本原因。

　　随着传统计划经济体制向社会主义市场经济的转变，农业在国民经济中基础作用的表现形式也随之发生变化，由向工业发展提供资金转变为提供市场。农业和农村经济的发展，为国民经济的持续快速发展提供了新的动力。中国居民的主体在农村，农村人口现有9亿多人， 在收入水平极低的情况下，农村只能说是一个潜在的大市场。改革20年来，随着农民收入水平的提高，农民的商品消费数量随之增加，中国农村正在由一个潜在的大市场转向为现实的巨大市场。这种转变主要体现为以下几个方面：

　　一是随着农民收入的快速增长，中国农民生活消费的商品化程度有了很大提高。从1978年到1995年，农民人均名义纯收入由134 元提高到1577.74元，年均递增15.6%。农民人均纯收入的增加， 使农民收入的货币化程度有了提高。1980年，农民人均纯收入中现金比重为52.3%，1995年达到68.2%。增加了16个百分点，这说明农民收入有更多的货币可以用来消费，从而提高了农民商品消费水平。农民生活消费的货币支出比重由1978年41.0%提高到65.6%，增加了24.6个百分点。值得注意的是，农民对商品性食品的消费比由1978年的24.1%提高到1995 年的46%，衣着消费几乎完全商品化，由31.1%提高到98.7%。 农民生活消费商品化、货币化程度的提高，说明中国农民与市场的关系越来越密切，正成为市场发育过程中一个不可缺少的重要因素。

　　二是农民消费的增长带动了相关产业和部门的发展，正在形成为一个有效的需求市场。根据农民消费对经济增长相关部门的影响程度测算：农民每消费1000亿元将对农业部门产生427亿元直接需求，对加工业、 运输邮电、商业饮食及其它服务部门分别产生395亿、36亿、85 亿和57亿的直接需求。从另一角度计算，农业、加工业、运输邮电、商业饮食和其它服务业部门为增加1000亿元农民消费，就会分别产生1102 亿、 706亿、37亿、102亿和61亿元的间接投资需求。根据综合计算，农民每增加消费支出1000亿元，将对整个国民经济新增加2008亿元的投资需求。这说明，农民消费正成为拉动中国经济持续发展的巨大力量，农村市场已成为国内市场的重要组成部分。从人均消费水平看，农村消费水平还偏低，但正是因为如此，农村平均消费的较小增长就会创造出较大的消费市场。

　　三是农村的消费水平将随着农村基础设施的改善会有较快的提高。近几年由于国家对农村的基本建设投资减少，农村的基础设施落后且严重不足，影响了农村市场的发展。据初步测算，如果电力等基础设施解决好，在未来10年内，全国2.2亿农民家庭电器普及率达到1996 年的城市居民水平，则需要1.68亿台彩电、1.5亿台冰箱和1.76亿台洗衣机， 按1996年产量计算，相当于10年彩电产量，14年冰箱产量和16年洗衣机产量。当前国内市场需求不足，并不是由于生产能力真正过剩，而是农村消费市场仍没有开发出来，或者不具备发展的基础。从当前的情况看，农村基础设施的改善和建设，仅靠农业发展的自我积累还是不够的，必须有国家的支持和投资，包括社会资金甚至外资的投入。因此，在当前出口不振、国内需求不旺的情况下，把目光投向国内，注意开发农村市场，对于拉动需求、保持国民经济持续增长具有重要意义。

　　在中国，保护和支持农业发展还具有另外一层重要意义，即农业的稳定发展对全国劳动力的就业具有调节作用。长期以来，农村实行的人民公社体制和户籍管理制度，把中国农民长期禁锢在土地上，使农民在为工业提供大量积累资金时并没有分享到工业化发展所带来的成果。改革开放后，随着国民经济的高速发展，城市建设大规模展开，大批农民进入城市，为经济建设提供了大批廉价的急需劳动力。农村劳动力的存在，不仅降低了经济建设的成本，而且由于农民在家乡拥有一块自己的承包田，在当前城市大量工人下岗的情况下，不必与城市居民争夺就业岗位，可以回家务农以维持基本生活，从而避免了社会不稳定局面的出现。因此，保护农业的稳定发展，对于改善中国的就业状况具有重要的调节作用。

　　总之，在新的社会经济条件下，中国农业在国民经济中仍处于基础地位，对经济发展具有巨大的推动作用。保护和支持农业发展，必将成为中国制定农业政策的一个重要选择。

　　三

　　但是，中国农业发展的形势并不容乐观。改革开放以来，中国农业发展所取得的重大成就，并没有从根本上改变中国农业的弱质性特征，而且在建立社会主义市场经济体制的新形势下，中国农业的发展面临着更大的困难。

　　（一）中国农业生产基础薄弱，具有突出的弱质性特征。这种弱质性不仅包含有自然的因素，也有制度的因素。

　　中国农业资源尽管总量上极为丰富，但人均占有量却极低，稀缺度高。从农业生产中最重要的资源——土地看，1993年平均每个农业经济活动人口耕地面积为0.21公顷，这不仅远远低于欧美等主要农业发达国（法国为16.15公顷／人，美国为73.7公顷／人，德国为7.16 公顷／人），而且也低于农业生产资源较为紧张的东亚一些国家和地区（日本为1.21公顷／人，韩国为0.44公顷／人，中国台湾为0.4公顷／人）。 这种资源的先天不足性，在很大程度上制约了中国农业生产的发展，构成了农业发展中无法改变的先天不利因素。

　　农村实行包田到户以后，虽然极大地调动了农民生产的积极性，但户均耕地狭小的问题更加突出，在改革之初，传统的计划经济体制基本没有发生大的变化，仅在农业生产这一块发生了微弱的松动，所以农民获得这一权力仅仅局限于农业内部，即与土地的承包权、经营权、使用权又紧密地联系在一起。对于只能从农业内部谋取生活来源和财富的农民来说，土地无疑成为他们达到生活目的的主要基础。在这种状况下，大多数地区土地承包方式的唯一选择：人均承包土地。由于在具体做法上又实行好、坏田按比例搭配，造成每个农户承包的土地面积不仅狭小，且分布散落土地的过分平均分配承包，加剧了农业生产的分散性。土地经营规模狭小，农业生产成本就高，农户生产的农产品除了满足自身消费外所剩无几，农产品的商品量和商品率都很低，不利于农业商品化程度的提高。而且，农业上的许多技术，如机械种植、灌溉、植保等对土地规模十分敏感。需要一定的土地经营规模才能发挥作用，土地规模狭小，使用新技术增加效益不明显，农民不愿采用新技术、新设备，从而妨碍了农业生产率的提高，延缓了农业现代化进程，使农业生产在整个国民经济中处于生产力水平最低的位置，拖滞了整个社会现代化进程的步伐。

　　中国农业的弱质性还充分表现为农民素质的低下和农业科研能力的落后。农业生产的主体是农民，与国民经济其他部门的主体相比较，中国农民受教育的程度低，科学文化素质低，文盲和半文盲还占有相当比例，因而现代科学技术和现代管理方法的应用水平低，获得新技术信息的机会严重缺乏，致使技术创新成果扩散的速度大大降低，大多数农民仍以传统方式进行农业生产。在现代农业发展中，科学技术占有越来越重要的位置。而政府对农业科研投入的多少，支持程度的高低，在很大程度上决定了一个国家的农业科研能力。然而国际比较表明，我国的农业科技投入在世界范围内处于较低水平，科研人员的素质、科研经费的投入强度，均不及世界平均水平。

　　（二）在中国向社会主义市场经济全面过渡阶段，千家万户的小规模农户经营，不仅要抵御自然风险，而且更要承受市场竞争所带来的巨大风险。中国农业要在市场竞争中稳定发展，就需要给予有力的保护和支持。

　　在市场条件下，资源能够在各产业间自由流动，流动的结果是各产业部门均获得同等的平均利润。但由于农业生产的“不可连续性”所导致的“资本积压”，加上现代农业发展需要越来越多的投资，与其它产业相比，农业生产比较效益低，在国民经济各产业中处于明显不利的竞争地位。从国外农业发展的历程看，大多数发达国家都在经济发展到一定阶段后，对农业采取了资金、政策等保护措施，以扶持农业的发展。虽然中国以市场为取向的改革发源于农村，但从20年的发展历程看，农村的市场化进程滞缓，市场经济体制发育缓慢，土地作为农业生产最基本的要素仍然是不可流动转让的，这就使资本向农业部门的流动遇到了机制障碍。另一方面，由于农业自然风险大，并且中国农业经营规模较小，投资农业则面临着农业比较效益低的经济障碍。这两个障碍会阻碍、延缓资源流向农业。从这一层意义上讲，中国农业在国民经济各产业部门中处于最为不利的地位。

　　四

　　由于农业在国民经济中的基础地位，以及中国农业发展还没有真正“过关”，对农业进行支持和保护是十分必要的。但从中国社会经济发展现状和具体国情看，对农业实行保护却存在许多困难：

　　1.农业人口占绝大多数，全面实施保护存在着巨大困难。国外实施农业保护政策大都是在工业化水平较高、农业人口降至总人口较小份额时发生的，农业人口一般占总人口的10%以下，是多数人对少数人的保护，比较容易实现。而由于历史原因，在今后相当长一个时期内，中国的农业人口仍将占总人口的较大部分，如果按照国外的做法对农业实行全面保护，让少数人（非农业人口）去保护和支持多数人（农业人口），是比较困难的。

　　2.中国经济正处于全面起飞阶段，缺乏保护农业所需的巨额资金。中国目前正处于工业化中期阶段，工业结构正从劳动密集型向资本和技术密集型方向加速转移，需要大量的资本和资源投入。在这种情况下，国家不可能大量地从工业及其他非农产业中筹集资本来扶持农业，不可能把保护与支持的程度提高到与发达国家一样的水平。

　　3.机制不健全，政府宏观调控不到位，对农业实施保护面临体制制约。农业保护主要是通过政府行政干预实现的，其结果成效与操作执行过程中政策是否走样密切相关。中国当前正处新旧体制交替时期，市场经济不发达，行政人员自律性不高，社会对行政过程的监督机制以及行政自身的监督机制不健全、不到位，如果通过政府大范围行政干预措施实行农业保护政策，会引发大量舞弊问题，助长不正之风甚至违规违纪现象，导致大量资金流失，从而达不到农业保护的目标。

　　4.国际环境的制约。从当前国际环境看，实施农业保护，加剧了各国对外贸易的摩擦，当前农产品贸易战是欧美贸易争端的重要内容之一。鉴于此，在1986—1993年的“乌拉圭回合”谈判中，经过多方反复磋商、谈判，最终达成了“农业协议”，提出发达国家在2000年、发展中国家在2004年前取消农产品贸易壁垒和直接资金补贴。中国为加入世贸组织与欧美等国的谈判正处于关键时期，对此欧美一些国家必定趁机在农产品政策方面进行讨价还价，对中国施加压力。因此，中国通过关贸措施对农业实行保护必将受到很大的限制。

　　五

　　因此，中国在研究制定农业保护政策时，必须从现有的经济发展水平出发，量力而行，结合具体国情，探讨具有中国特色的农业保护和发展道路。

　　首先，要治理当前不利于农业发展的外部环境，立法建制，为农业发展提供制度保护。国外农业与其他产业相比处于不利地位，主要是市场调节下资源在各产业部门之间流动的结果，政府对农业的保护干预主要是弥补市场调节的不足。而我国农业发展的滞后在很大程度上与政策制度安排密切相关。在传统计划体制下，国家通过统购统销制度从农业中抽取工业发展必需的资金。农村自实行联产承包责任制后，农村的社会经济关系发生了根本变化，而政治体制和行政管理方式并没有随着市场化的进展发生太大的变化，从而导致农村公共分配关系和分配秩序扭曲，其突出表现就是现行农村统筹收费制度所导致的农民负担不断加重这一问题的存在。农村统筹收费制度具有很大的随意性，由乡镇政府自收自支自管，脱离财政和法律监督管理，不公开、不透明、加上收费人员素质不一，在实践中造成收入和支出随意性大，吃喝挪用损失浪费严重，造成收费成本较高，费用效益差。农村“三乱”问题不能根治的原因就在于此。制度性阻碍是中国当前农业发展的最大阻碍之一，不改变这一问题，对农业保护所进行的任何努力都会付之东流。

　　因此，必须按照市场经济发展的要求，构建有利于中国农业发展的制度保障。一是要加快农村政治体制改革的步伐，按照市场的要求重新确定乡镇机构，精简冗员，减少不必要的开支，降低基层政府进行行政管理的成本，从根本上减轻农民的负担；二是转变政府职能，建立失职追究制度。当前基层政府仍习惯上沿用传统的行政手段来指导农业生产，种什么、种多少都由基层政府领导说了算，但他们却不为政策失误而承担责任，由此所造成的后果最终落到农民头上。要改变这一点，就必须通过立法形式确定基层政府的职能，该管的，如搞好社会化服务、建设农村基础设施、负责社会治安、抓好计划生育等等，要坚决管好；不该管的，如种什么、种多少、怎样种等具体生产问题，一概放手给农民，让农民按市场的要求来组织生产。同时建立失职追究制度，对于决策失误或不能履行自己职能的基层领导班子和官员，坚决追究责任；三是改革和规范农村税费制度。从当前看，提高农村收费的透明度，加大对收费的监管力度，是当前规范农村税费制度的主要措施。从长远看，要彻底根治农村“三乱”现象，就必须改革当前的收费制度，以法律规定的统一税收代替当前的各种收费，从而在根本上解决基层政府随意加大收费这一顽症。构建起有利于农业发展的制度保护政策，是中国当前制定农业保护政策的首要选择。

　　其次，增加对农业的资金投入，改善农业发展的基本条件，增强中国农业的生产能力。由于先天的自然因素及历史遗留原因，中国农业生产基础薄弱，自身积累和发展能力比较差，要维持农业对国民经济发展的基础支撑作用，就必须增加对农业的资金投入，改善农业发展条件。实行承包责任制后，农业以农户为基本生产单位，生产规模较小，农户无力也不愿承担改善农业发展基本条件的责任；而绝大多数村级集体经济实力较弱，也不具备这种能力。因此，当前在增加对农业的资金投入方面，政府应承担主要责任，同时采取有效措施多渠道筹集资金投入农业。第一，较大幅度地增加国家财政对农业的投入，确保财政支农资金的增长幅度高于财政经常性收入的增长幅度。财政支农资金主要用于三个方面：一是改善农村基本设施，修路、通电、通讯。这样一方面能改善农业的基本设施，降低农民进入市场的成本，另一方面在当前能增加国内市场有效需求。二是改善农业发展条件，增加对农田基本水利设施、土壤改良的投资，增强农业发展潜力。三是加大对农业基础科研的投资，改善科研条件，提高中国农业的科技含量，增加农业发展的后劲。第二，发挥政策性金融机构的作用，增加信贷资金对农业的投入。国家银行每年新增加的农业贷款规模保证占新增贷款总规模的15%，并逐步提高农业贷款存量占国家银行贷款总存量的比重。同时，要调整农业信贷结构，增加农业中、长期贷款的比重，通过提供优惠低息贷款，鼓励农民扩大投资，购买生产设备发展多种经营，尽快增加收入。第三，进一步完善农业家庭承包责任制，深化农村土地制度改革，给农民以稳定的投入回报预期，引导农民个人增加对农业建设的资金投入。第四，建立国家农业保护基金。从国有土地使用权出让费中，从出台的固定资产投资方向调节税中，从耕地占有用税中，以及国外优惠贷款中提取一定数量的资金，建立保护基金，为农业发展提供一个长期的稳定的资金来源。总之，加大对农业的资金投入，是制定农业保护政策的一个重要方面。

　　另外，还应根据当前的国际经济环境和国内实际情况，建立有效灵活的农产品关贸保护机制和农业发展保险机制，以加大对中国农业发展的保护力度。总之，要根据社会经济发展的水平和中国农业发展的特点，建立起符合国情的、行之有效的农业保护机制，以促进中国农业的快速健康发展，从而为国民经济的持续增长创造条件。

　　收稿日期：1999—05—07

作者介绍：孔祥敏，中共济南市委党校讲师（邮政编码250014）