社会救助法的立法架构及法律规则研究_朱勋克

2010年11月

第23卷 第6期

云南大学学报法学版

Journal o fY unnan U n i v ers it y Law Edition

N ove m be r , 2010V o l 23 N o 6

实践与探索

文章编号:CN 53-1143/D(2010) 06-130-09

社会救助法的立法架构及法律规则研究

朱勋克

摘 要: 社会救助法(草案) ! 虽经修改十余稿, 但对社会救助含义、临时救助、基本生活救助、救助资金等的规定有瑕疵, 对一些基础性和技术性的问题, 如贫困的界定、家庭收入调查、救助给付标准、申请人和救助对象的权利义务等内容没有进行规定。建议社会救助法对上述问题进行明确细致

的规定, 并进一步完善生活救助、急难救助、救助资金监管等制度。

关键词:社会救助; 社会救助法; 立法架构; 法律规则

社会救助法是构建社会主义法律体系的支架性法律 。自2005年 社会救济法! 改名为 社会救助法! 以来, 有关部门起草了 社会救助法草案! , 并向社会公开征求修改意见。之后, 有关部门又对 社会救助法(草案) ! 进行修改, 前后达十余次。本文选取

2006年草案共7章33条

2007年草案共10章39条

具有代表性的2006年部门讨论稿、2007年送审稿、2008年国务院法制办公开征求意见稿和2009年的部门讨论稿(见表1), 共四个版本进行系统的研究, 分析其立法架构、法律规则的得失和补救措施。

表1 2006年∀2009年 社会救助法(草案) ! 内容架构

2008年草案共7章34条

第一章总则(10条):立法目的、国家责任、社会救助含救助原则、权利义务、主管机关、其他组织参与、就业救救助资金、社会参与

2009年草案共11章65条

第一章总则(9条):立法国家责任、社会救助含义、救助原则、主管机关、其他组信息系统、救助资金、社会参与

第一章总则(6条) :立法目的第一章总则(6条):立法目社会救助含义、救助原则、权利的、社会救助含义、国家责任义务、发展规划及保障、社会和社会参与、救助原则、权利参与

第二章社会救助内容(10条) :最低生活保障、五保供养、流浪乞讨救助、医疗救助、教育救助、住房救助、法律救助、急难救助、其它救助、社会互助第三章社会救助程序(4条) :一般救助程序、特殊救助程序动态管理、社会监督

义务、主管机关

第二章居民最低生活保障救助(7条):资格条件、低保标准、申请程序、救助给付、动态管理、劳动自救、专项救助第三章低收入家庭专项救助(6条):救助资格、救助程医疗救助、教育救助、住房救助、法律救助

第四章三无人员供养救助

第二章居民最低生活保障第二章贫困孤残供养(5条):对(5条):含义、低保标准、申请象界定、供养标准、申请程序、供程序、救助给付、动态管理

养机构及形式、供养终止

第三章专项救助(6条):救助第三章最低生活保障(6条):含资格、救助程序、教育救助、医义、低保标准、申请程序、救助给疗救助、住房救助、法律救助

付、动态管理、就业救助第四章教育救助(6条):教育救

第四章自然灾害救助(4条) :助权利、义务教育救助、高中和含义、灾民救助、恢复重建、春中等职业教育救助、高等教育救荒冬令救助

助、对象认定和申请程序、社会力量救助

第四章社会救助机构(3条) :(4条):供养对象、申请程终止

主管机关、基层组织、服务机构供养形式和标准、供养救助

作者简介:朱勋克, 北京师范大学社会发展与公共政策学院社会保障专业博士研究生(北京 100875) 。

全国人民代表大会内务司法委员会: 全国人民代表大会内务司法委员会关于第十一届全国人民代表大会第一次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告! 。

社会救助法的立法架构及法律规则研究

续表

2006年草案共7章33条

2007年草案共10章39条

2008年草案共7章34条

2009年草案共11章65条

第五章社会救助资金(4条) :第五章灾民救助(3条):应急第五章临时救助(3条):救助第五章医疗救助(6条):财政投入、社会筹资、工作经救助、灾后救助、救灾物资事由和标准、申请程序、流浪救助对象、救助内容、申费、资金监管

第六章法律责任(4条):救助机关及其工作人员法律责任申请人和救助对象法律责任其他组织的法律责任、行政复议及行政诉讼

第六章流浪乞讨人员救助(2条):申请程序、救助内容储备

乞讨人员救助

第六章法律责任(4条):救助机关及其工作人员法律责申请人和救助对象法律责其他组织的法律责任、行政复议及行政诉讼

给付方式、医疗互助

第六章住房救助(7条):救助标准、廉租住房、农村住房救助、村集体救助、取暖补助、救助程序

第七章自然灾害救助(8条):事

第七章附则(2条) :行政法规第七章临时救助(2条) 资格第七章附则(2条):五保供和地方法规规章、施行日期

与救助基金、救助标准

养、施行日期

由、救灾物资储备、灾害预警、灾民生活救助、过度性安置、永久性安置、春荒冬令救助、经常性救助

第八章经费保障与监督管理(3条):财政投入和社会捐赠、专项基金、监督管理第九章法律责任(4条):救助机关及其工作人员法律责申请人和救助对象法律责其他组织的法律责任、行政复议及行政诉讼

第十章法律责任(5条):行政处

第十章附则(2条) :行政法规和地方法规规章、施行日期

分、警告罚款、申请人和救助对象处罚、刑事责任、行政复议及行政诉讼

第十一章附则(1条) :施行日期第九章监督检查(6条):监督机关、信息公开、监督措施、监督方式、审计监督、社会监督

第八章临时救助(6条):救助申请、救助审核批准、救助标准和内容、社会力量救助、流浪乞讨人员救助

一、 社会救助法(草案) ! 的主要架构及缺失

四部草案的规定都涵盖了当前社会救助的主要内容, 多数条文规定比较详细, 体例布局各有特色, 对于规范和推进社会救助事业健康快速发展具有十分重要的意义。

一是明确规定国家责任。2007年、2008年和2009年草案均在 总则! 中规定了国家建立和实施社会救助制度的责任。草案规定, 国家建立社会救助制度, 承担为公民提供社会救助的基本责任, 为开展社会救助提供必要的物质条件和组织保障。这一规定是对 宪法! 关于社会救助权的细化 , 明确了开展社

会救助是国家的职责, 各级政府是社会救助的直接责任主体。

二是灾害救助规定日益完善。2006年草案没有规定灾害救助, 2007年草案规定的灾害救助主要是灾民应急救助、灾后救助和救灾物资储备, 2008年草案规定了灾民救助、恢复重建、春荒冬令救助; 2009年草案规定了救助事由、救灾物资储备、灾害预警、灾民生活救助、过度性安置、永久性安置、春荒冬令救助、灾后经常性救助。事实上, 我国是世界上自然灾害最严重的少数国家之一, 灾害种类多、发生频率高、分布地域广、造成损失大。如何建立完善的减灾救灾

我国 宪法! 第四十五条规定, #中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下, 有从国家和社会获得物质帮助的权利。

国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业∃。

云南大学学报法学版

制度, 预防和减轻公民生命财产损失, 保障受灾人员基本生活, 是我国灾害管理的当务之急 。草案的规定及时、全面, 应予充分肯定。

三是专项救助制度更加完善。2009年草案对医疗救助、教育救助、住房救助等专项救助分别以专章规定, 而在前三部草案中, 一项救助制度均规定为一条, 且条文内容较为抽象、可操作性差。社会救助的根本目的, 不仅要解决救助对象的温饱问题, 而且要充分支持和发挥救助对象潜在能力的发展, 协助他们自立。获得基本的教育、卫生服务和劳动力培训等, 是救助对象自我发展的基本条件, 因此, 如何获得这些服务和支持, 是 社会救助法! 的题中之义。草案以专章规定了各专项救助制度, 保障了救助对象潜在能力的发展。

四是保障措施更加有效。2009年草案增加了信息系统和经办机构, 即县级以上人民政府民政部门应当建立和完善社会救助信息系统, 会同有关部门完善社会救助信息和居民收入、家庭财产信息共享机制。县级人民政府可以在乡、镇和城市街道设立社会救助经办机构, 负责贫困孤残供养、最低生活保障以及医疗救助、自然灾害救助的受理、初审及其他有关的管理服务工作。此规定确保救助政策落实到位。一方面, 信息系统可以提高社会救助的监管水平和效率, 另一方面, 设立经办机构, 从根本上解决了当前基层社会救助工作#无人办事、无钱办事∃的困局,

五是救助监管有法可依。2009年草案新增 监督检查! 一章, 规定了监督机关、信息公开、监督措施、监督方式、审计监督、社会监督等内容, 开社会救助行政执法之先河, 为加强社会救助监管提供法律依据, 并赋予基层民政部门或授权的经办机构行政执法权, 为预防和处置福利欺诈、#人情保∃、#关系保∃等不正之风, 以及虚报、冒领、诈取低保金等#寻租∃腐败现象, 提供了强有力的手段, 有利于社会救助制度在基层的实施精准到位。

六是法律责任规定更详细。2006年∀2008年草案规定了救助机关及其工作人员、申请人和救助对象, 以及其它组织的法律责任、行政复议及行政诉讼。

%

2009年草案则将法律责任细化, 分别为行政处分、警告罚款、申请人和救助对象处罚、刑事责任、行政复议及行政诉讼。

(一) 社会救助法(草案) ! 现有规定的瑕疵1 社会救助含义不清。2006年草案规定, 社会救助是指公民因自然和社会等原因导致难以维持基本生活, 由国家和社会给予必要的物质帮助和服务。2007年草案规定, 社会救助是指国家对依靠自身努力难以满足其生存发展基本需求的公民给予的物质帮助和社会给予的援助。2008年草案规定, 社会救助是指国家和社会对依靠自身努力难以满足其生存基本需求的公民给予的物质帮助和服务。2009年规定, 社会救助是指国家和社会对依靠自身努力难以维持基本生活的公民给予的物质帮助和服务。各草案对社会救助的定义虽不同, 但都没有回答最紧要最核心的问题, 即什么是基本生活以及如何测量? 什么是生存(发展) 基本需求以及如何测量? 二者与最低生活是什么关系?

2 社会救助基本原则不突出。所谓社会救助基本原则就是贯穿社会救助全过程、各项社会救助工作所应当遵循的根本规则和要求。美国著名法学家德沃金指出, #当我们说某一条原则是我们法律制度的原则时, 它的全部含义是:在相关情况下, 官员们在考虑决定一种方向时, 必须考虑这一原则∃&。各年草案都规定, 社会救助的原则包括:保障基本生活; 与经济社会发展相适应; 与其它社会保障制度相衔接; 公正、公平、公开。在此基础上, 2008年增加鼓励劳动自救和及时原则, 2009年草案又增加社会互助原则。我们认为, 草案对社会救助原则的规定比较详细, 但是, 社会救助作为一种行政管理行为, 必然遵循行政行为所必需的公平、公开、公正, 依法行政、合理行政等基本原则。同时, 社会救助又有其特殊性, 社会救助基本原则应当体现社会救助#之所以是社会救助而不是其它社会保障制度∃的特性。

3 社会救助资金规定有遗漏。2006和2007两年的草案均以专章规定社会救助资金, 具体包括财政

2010年6月30日, 国务院召开第117次常务会议, 审议通过并公布了 自然灾害救助条例! 。有评论指出, 条例! 对以往有关部门在应对自然灾害时的一些工作盲点作出了相应的说明与规定, 透露出政府希望提高自身应对灾害能力的决心。国务院法制办负责人在解读 自然灾害救助条例! 出台背景时, 曾这样概括我国自然灾害救助的#短腿∃:#灾害救助准备措施不足, 应急响应机制不完善, 灾后救助制度缺乏, 救助款物监管不严等。∃可见, 在严重自然灾害频发、#以人为本∃理念深入人心的背景下观察, 我国的救灾救助体制仍有进一步完善的空间。来源:h ttp ://ne w s sohu co m /20100814/n274211420 s h t m l 最后访问时间:2010-10-01

%日本 生活保护法! 第一条规定, 本法律依据日本宪法第二十五条的有关规定制定, 目的在于对于生活贫困的所有国民, 由国家按其困难程度对其实施必要的保护措施, 保障其最低生活水平, 使其逐渐具备自立的能力。台湾 社会救助法! 第一条规定, 为照顾低收入及救助遭受急难或灾害者, 并协助其自立, 特制定本法。

&[美]德沃金著, 认真对待权利! , 信春鹰、吴玉章译, 北京:中国大百科全书出版社, 1998年。

社会救助法的立法架构及法律规则研究

投入和社会捐赠资金; 2006年草案还规定了社会救助工作经费, 2007年草案规定社会救助基金。2008年和2009年草案则是总则中设一条规定社会救助资金, 如2009年规定, #社会救助所需资金, 由地方各级人民政府列入财政预算, 专项管理, 专款专用; 对财政看看难地区以及发生特大自然灾害和重大突发公共卫生事件的地区, 中央财政按规定给予补助∃。显然, 草案对社会救助资金的规定有明显的遗漏, 救助基金、社会捐赠资金等没有规定。而在实践中, 除医疗救助基金、法律援助基金等外, 尚有许多专门基金组织设立社会救助基金, 社会救助法! 对此应予以规范。

4 临时救助事由不确切。2006年草案规定, 国家实行急难救助制度, 对因遭遇自然灾害及其它突发事件导致基本生活难以维持的家庭或个人给予应急救助。2007年至2009年草案均以专章规定临时救助, 以之取代了急难救助。2007年草案规定, 国家对遭遇突发性困难的低收入家庭实施临时救助。县级以上地方人民政府应建立临时救助基金。2008年规定, 对因交通事故等意外事件或者其它特殊原因, 导致基本生活暂时出现较大困难的家庭, 由县级以上地方人民政府民政部门给予资金、物资、服务等临时救助。2009年草案规定, 国家建立健全临时救助制度。对基本生活出现临时性重大困难的低收入家庭, 由县级人民政府民政部门给予物质救助。各草案对临时救助事由的规定大体相同, 但问题在于, 临时性重大困难(突发性困难) 用语模糊, 具体的含义和界限不清。

5 基本生活救助规定重复。最低生活保障和五保供养在2006年草案中分别以一条规定, 2007年分别设 居民最低生活保障救助! 、 三无人员供养救助! 两章, 2008年草案规定 居民最低生活保障! 一章, 在 附则! 中以一条规定五保供养, 2009年草案则是分别设立 贫困孤残供养! 和 最低生活保障! 两章, 并在 总则! 中明确规定, 社会救助以贫困孤残供养和最低生活保障为基本内容。我们认为, 农村五保对象和城市#三无人员(无劳动能力、无生活来源又无法定扶养义务人, 或其法定扶养义务人无扶养能力) ∃是最困难的群体, 将农村五保供养和城市#三无

人员∃供养合并规定为贫困孤残供养, 对于推进社会救助制度的城乡统筹协调发展、维护城乡#三无人员∃的合法权益具有积极作用。但是, 贫困孤残供养和最低生活保障均重在生活救助, 且二者的申办程序基本相同, 可合并之, 统称为生活救助, 以不同条文规定即可。

6 法律救助缺失。2006年草案规定, 国家实行法律救助制度, 对在诉讼和非诉讼过程中无力负担相关费用、影响基本生活的家庭或个人给予司法救助和法律援助。2007年草案规定, 低收入家庭成员需要获得法律援助的, 可以通过当地法律援助机构获得法律咨询、代理、刑事辩护等法律无偿服务; 向人民法院提起民事、行政诉讼的, 受理案件的人民法院应当实行诉讼费用的缓交、减交、免交等司法救助。2008年规定, 对符合专项救助标准的家庭的法律援助和司法救助, 按照国家有关规定执行。2009年草案没有规定法律救助。我们认为, 法律救助是困难群众#最后的武器∃, 目的在于帮助他们定纷止争, 主张和维护其合法权益。 社会救助法! 应当明确规定法律救助制度。

(二) 社会救助法(草案) ! 的重大缺失四个版本的 社会救助法(草案) ! 最大缺陷在于没有对社会救助制度的一些基础性、技术性、直接影响到社会救助规范管理和可持续发展的制度, 如贫困的界定、家庭收入调查、救助给付标准等进行规范∀∀∀这也是当前社会救助工作中普遍反映和要求解决的问题。如果 社会救助法! 不能有效解决这些问题, 那么, 从某种意义上说, 社会救助法! 是不成功的。

1 贫困界定不清晰。贫困是指公民由于事实因素(如疾病、残疾、缺乏劳动力、不可抗力、自然环境恶劣等) 或社会制度(如城乡二元结构、社会保障制度缺失等) 的原因, 处于对社会性资源占有的不利地位, 导致不能维持其最低生活水平、影响自身发展能力, 甚至危及其生存的一种社会状态。目前, 测量贫困的相关概念有绝对贫困线、生存贫困线、发展贫困线 、最低生活保障标准等, 因各自的标准不同, 计算的贫困人口规模也不相同, 导致中国的贫困人口重复

各种贫困的含义如下:绝对贫困又叫生存贫困, 是指在一定的社会生产方式和生活方式下, 个人和家庭依靠其劳动所所得和其它合法收入不能维持其基本的生存需要, 这样的个人或家庭就称之为贫困人口或贫困户。相对贫困是指与社会平均水平相比其收入水平少到一定程度时维持的那种生活状况。通常是把人口的一定比例确定生活在相对的贫困之中。发展贫困线是在生存贫困线之上的一条收入线或消费支出线, 它不仅包括了维持基本生存水平所需要的收入, 也包括了社会平均水平的教育、医疗保障所需要的支付能力。中国发展研究基金会, 在发展中消除贫困! , 中国发展出版社, 2007年9月版。

云南大学学报法学版

计算或分散计算。中国的贫困标准应该是多少? 全国有多少贫困人口? 目前尚无有效的、令人信服的答案。毋庸置疑, 最低生活保障对象属于贫困人口的范畴, 而最低生活保障标准不仅考虑了救助对象的食品支出, 还考虑了他们的穿、住、用等生活消费支出, 反映了救助对象的基本生活需要, 一般由县级以上人民政府制定。因此, 我们建议, 应当将最低生活保障标准列为界定贫困的主要指标, 即公民不能维持最低生活水平即为贫困, 各地的最低生活保障标准即为当地的贫困线。

2 家庭收入调查制度不完善。在国际上, 社会救助普遍被称为家计调查或收入调查(Means Testi n g or Inco m e A ssess m en t) 型转移支付制度。家庭收入调查是社会救助的核心内容之一, 也是确定救助对象获得救助待遇的主要依据。如果家庭收入调查全面准确, 就能对申请人是否符合救助条件做出准确判断和决定, 从而确保较高的救助瞄准率; 反之, 家庭收入调查不全面或不准确, 符合条件的申请人可能得不到救助, 或者不符合条件的申请人获得救助, 社会救助制度瞄准机制的准确率大大降低。当前, 家庭收入调查难是社会救助工作中普遍存在的#老大难∃问题, 考虑到我国城乡居民收入的隐蔽性、复杂性, 我们认为, 家庭收入调查应当有法可依, 建议对家庭收入计算范围、不列入家庭收入计算范围的收入、家庭人口计算范围、不列入家庭人口计算范围、劳动能力界定等作出详细规定。

3 救助给付标准不明确。社会救助作为#最后一道安全网∃, 其基本的目的在于帮助救助对象度过急难时期, 回归到能够自我救助的状态 。救助给付标准过低, 不利于维持救助对象的基本生活, 无法帮助他们度过难关; 给付标准过高, 则导致福利依赖, 出现#养懒汉∃等现象, 不利于促进救助对象就业, 产生新的不公平情势。在很多地方, 专项救助、节日慰问、结对帮扶等都专门指向低保对象, 使他们获得了很高

%

的福利待遇, 与未纳入低保范围的困难群众形成鲜明对比, 有人将此形容为#两重天∃:前者是#阳光普照∃, 后者是#抬头不见天∃。为避免此类现象, 我们建议对救助的给付标准进行限制。

4 申请人和救助对象的权利义务不规范。获得社会救助是公民的基本权利。早在200多年前, 著名思想家潘恩就指出, 社会救济#不是施舍而是权利, 不是慷慨而是正义%∃。近代宪政理论也认为, 社会救助是专属救助对象的#新财产∃(ne w property) &。然而, 社会救助对象多为低收入人群, 在经济地位上处于社会底层, 主张和维护他们的基本权利的能力和手段也相对处于弱势。目前, 天津、重庆出台的地方性法规和规章分别规定了救助对象的权利义务∋。因此, 我们建议明确规定申请人、救助对象的权利和义务。

二、 社会救助法! 的架构及法律规则选择 社会救助法! 是社会救助的基本法, 是救助对象的权利保障法, 是救助机构的权力控制法, 是社会救助监管的程序规则法。#尽管法律不能穷尽一切, 但是尽可能地去穷尽一切是立法应有的追求∃(。考虑到各地的立法实践, 借鉴日本和台湾等的社会救助立法, 我们建议对2009年草案作进一步的修改个完善, 即修改 总则! 的部分内容, 将贫困孤残供养与最低生活保障合并为一章, 将社会救助资金独立为一章, 将临时救助修改为急难救助; 新增最低生活水平及标准、法律救助、申请人和救助对象权利义务、救助资金筹集与监管四章。修改后的 社会救助法! 共10章, 依次为:总则、最低生活水平及标准、生活救助、灾害救助、专项救助(包括医疗救助、教育救助、住房救助、急难救助、法律救助) 、权利和义务、救助资金筹集与监管、监督检查、法律责任、附则。部分章节的内容可作如下修订完善) :

(一) 明确社会救助的含义。建议将 总则! 中有关社会救助的含义修改为:本法所称社会救助, 是指

林莉红、孔繁华: 社会救助法研究! , 北京:法律出版社, 2008年。

潘恩曾在其代表作 人权论! 中提出一项社会改革方案, 主要内容是:第一, 彻底废除济贫税, 对穷人实行免税; 第二, 为二十五万贫困家

庭提供赡养金; 第三, 给每个儿童每年十先令补助, 供为期六年的每年上学费用, 让儿童的父母能送他们上学, 使有一百零三万儿童受到教育; 第四, 为十四万老年人提供过舒适生活的赡养金; 第五, 给五万婴儿每人赠送二十先令; 第六, 给两万对新婚夫妇每对赠送二十先令; 第七, 拨两万镑作为外出谋生、在远离亲友的地方死去的人的安葬费; 第八, 为伦敦和威斯敏斯特等大城市无业游民随时提供就业机会。龚向和: 作为人权的社会权! , 北京:人民出版社, 2007年。

&张千帆: 宪法学导轮∀∀∀原理与应用! (第二版), 北京:法律出版社, 2008年。

∋ 天津市最低生活保障办法! (2001年) 第十一条规定, 保障对象应履行下列义务∗∗; 重庆市城乡居民最低生活保障条例! (2008年) 第三章为 保障对象及其权利义务! 。

(黎四奇: 对中国浪漫式立法实践的批判与反思∀∀∀兼析应有的立法观! , 载 内蒙古社会科学! 2008年第3期。) 本部分中#申请人及救助对象∃、#社会救助给付标准和限额∃、#最低生活保障标准∃、#急难救助∃、#权利和义务∃的部分内容曾在#社会救助法研讨会∃(北京, 2009年) 上公开, 并被收入 中国社会保障研究! 2009年第1期(张秀兰、朱勋克: 对的修改建议! ) 。考虑到对 社会救助法(草案) ! 修改意见的完整性和一致性, 本文收录上述内容并对其进行进一步的修改和完善。

社会救助法的立法架构及法律规则研究

国家和社会对依靠自身努力难以维持最低生活水平的公民给予的物质帮助和服务。社会救助以基本生活救助为主要内容, 并包括教育救助、医疗救助、住房救助、自然灾害救助、急难救助、法律救助, 以及国家确定的其它救助。

(二) 完善社会救助原则。考虑到社会救助的特殊性, 建议将社会救助的基本原则修改为:

#第*条 (救助原则) 社会救助遵循下列原则:(一) 保障最低生活水平; (二) 坚持属地管理、分类救助; (三) 鼓励劳动自救、社会互助; (四) 以家庭为单位。∃

(三) 在总则中明确界定社会救助申请人和救助对象。考虑到草案已经明确规定了申请人和救助对象法律责任, 以及申请人和救助对象在社会救助过程中享有不同的权利, 履行不同的义务, 建议 总则! 中专设一条, 明确界定申请人和救助对象:

#第*条 (申请人和救助对象)

本法所称申请人为已向户籍所在地的乡、镇人民政府或者城市街道办事处、受委托的村民委员会或居民委员会提交社会救助书面申请, 但尚未获批准享受社会救助的公民。

本法所称救助对象为已获准享受社会救助的公民。∃

(四) 明确规定社会救助给付标准和限额。给付标准即是救助对象的实际获益水平, 是承接救助对象合法权益和国家责任之间的桥梁, 也是检验社会救助功能和效果的最主要的指标。同时, 考虑到社会救助的基本目标是保障救助对象的#最低生活∃, 其给付水平应有必要的限制。因此, 建议草案在 总则! 中明确规定社会救助的给付标准和限额:

#第*条 (给付标准和限额)

社会救助给付标准根据当地的最低生活保障标准和救助对象的人均家庭收入确定。

社会救助以现金给付为原则, 也可发放实物券或给付实物。

救助对象每人每月所领救助金或实物折价的总和, 不得超过当地规定的最低工资标准。∃

(五) 对救助权利的行使进行限制。社会救助对象所获现金、物资或服务为其基本生活所需, 不可或缺, 也不可改作他用, 否则, 救助对象将生计难为而陷入贫困。因此, 草案应当对救助对象行使其权利进行

限制。建议在 总则! 中增加一条, 予以专门规定:

#第*条 (救助权利限制)

低收入家庭依本法所享有的领取各项救助现金、物资或获得服务的权利, 不得扣押、让与或提供担保。∃

(六) 设 最低生活水平及标准! 一章。#最低生活∃是社会救助的核心要义, 如何有效测量最低生活则是 社会救助法! 最重要的议题。从实践中来看, 有效甄别救助对象资格条件, 确定救助对象受益水平, 主要依靠两个指标:当地的最低生活保障标准和家庭收入调查。因此, 应当设立专章, 界定最低生活保障标准, 规定家庭收入调查的相关细节:

#第二章 最低生活水平及标准#第*条 (最低生活保障标准)

本法所称最低生活水平是指能够维持公民健康和基本尊严的生活水平。

最低生活保障标准由维持公民最低生活水平所必需的食品、衣物、住房费用, 并适当考虑水、电、燃煤(燃气) 费用以及未成年人的义务教育费等构成。

最低生活保障标准由县级或县级以上人民政府参照当地最近一年年平均每人消费支出的适当比例确定, 并报省级主管机关备案。

第*条 (低收入家庭)

本法所称低收入家庭, 指经户籍所在地县级人民政府民政部门审核认定, 家庭月人均收入低于当地最低生活保障标准, 且家庭财产总额未超过省级主管机关公告的一定金额的家庭。

第*条 (家庭收入计算范围) 本法所称家庭收入计算范围包括:(一) 工资、薪金和劳务报酬;

(二) 从事生产、经营、转包、转租及有偿服务活动所得收入;

(三) 从事种植业、养殖业、捕捞业生产所得收入;

(四) 利息、股息、红利; (五) 财产租赁、转让所得收入; (六) 赡养费、扶养费、抚养费;

(七) 离退休金、失业保险金及各类养老保险金; (八) 人身伤害赔偿中的生活补助; (九) 继承性所得、赠与所得;

(十) 省、自治区、直辖市规定的其它收入。第*条 (不列入家庭收入计算范围的收入) 下列财产或费用不列入家庭收入计算范围:

云南大学学报法学版

(一) 优待、抚恤金;

(二) 因工作、学习优秀而获得的非报酬性奖励; (三) 因劳动合同终止(包括解除), 职工所获得的经济补偿金、生活补助费或一次性安置费;

(四) 计划生育奖励扶助金、助学金;

(五) 人身伤害赔偿中生活补助费以外的部分; (六) 由单位统一扣缴的社会保险费、住房公积金及个人自行缴纳的社会保险费;

(七) 用于疾病治疗、住房修缮、学业开支等的社会救助金;

(八) 省、自治区、直辖市规定的其它不应计入家庭收入范围的收入。

第*条 (家庭人口计算范围)

本法所称家庭成员是指同一户籍内且共同生活的下列人员:

(一) 申请人; (二) 申请人的配偶; (三) 申请人的直系血亲; (四) 兄弟姊妹;

(五) 其他具有扶养事实的人员。第*条 (不列入家庭人口计算范围) 下列人员不列入家庭成员计算范围:(一) 非同一户籍的直系血亲或兄弟姊妹; (二) 正在服兵役的;

(三) 入狱服刑, 或正在羁押可能被判处两年以上有期徒刑的;

(四) 宣告死亡的;

(五) 宣告失踪一年以上的。∃第*条 (劳动能力)

本法所称有劳动能力, 指公民十六岁以上, 未满六十岁, 且无下列情形之一:

(一) 中度以上残疾而不能工作的;

(二) 在中学、中等职业技术学校、高等职业技术学院、高等院校或具有招生资格的研究机构脱产就读的;

(三) 罹患严重伤、病, 须经三个月以上的治疗或疗养的;

(四) 独自照顾生活不能自理且共同生活的家庭成员的;

(五) 怀胎六个月以上至分娩后二个月内的妇女;

(六) 法律法规规定的其它情形。∃

(七) 将贫困孤残供养和最低生活保障合并为一章。将草案的 贫困孤残供养! 和 最低生活保障! 两章合并为 生活救助! 一章, 并作为法案的第三章。具体调整如下:

#第三章 生活救助

第*条 (贫困孤残供养对象)

低收入家庭中无劳动能力、无生活来源又无法定扶养义务人, 或其法定扶养义务人无扶养能力的老年人、残疾人和未成年人, 可申请供养救助。

申请农村五保供养的, 按照 农村五保供养工作条例! 执行。

第*条 (贫困孤残供养标准)

供养救助标准, 由县级以上地方人民政府参考本地居民平均生活消费水平制定, 在本行政区域内公布执行。供养救助标准由县级或者设区的市级人民政府制定的, 在公布执行前应当报所在的省、自治区、直辖市人民政府备案。

供养救助的内容在城市、农村可以因地制宜, 但是供养救助标准不得低于当地居民的平均生活水平, 并应当根据当地居民平均生活水平的变化适时调整。

第*条 (贫困孤残供养形式)

供养救助对象可以在当地的供养服务机构集中供养, 也可以在家分散供养。供养救助对象可以自行选择供养方式。

国家兴办敬老院、福利院等供养服务机构, 或者向社会组织购买服务, 为集中供养的贫困孤残人员提供生活照料和物质帮助。

对分散供养的贫困孤残人员, 县级人民政府民政部门除按规定的标准提供供养救助费用外, 还可以通过购买服务的方式委托村民委员会、居民委员会或者其他社会组织提供生活照料等方面的供养服务。

第*条 (最低生活保障)

低收入家庭成员可申请最低生活保障。获准享受最低生活保障的低收入家庭成员为最低生活保障对象。

最低生活保障对象中的老年人、残疾人、未成年人和重病患者等特殊人员, 可以适当增发最低生活保障金。增发标准由省、自治区或直辖市规定。

第*条 (就业支持)

县级人民政府人力资源社会保障等有关部门应当为最低生活保障对象中有劳动能力的成员提供就业指导、职业介绍、技能培训等方面的服务, 并通过扶持个体经营、鼓励企业吸纳就业、实行公益性岗位安置等方式促进其就业。

社会救助法的立法架构及法律规则研究

最低生活保障对象中有劳动能力尚未就业的, 应当接受当地人民政府人力资源社会保障部门介绍的工作, 无正当理由连续3次拒绝所介绍的工作的, 应当停发或者减发其本人的最低生活保障待遇。积极就业而使家庭收入增加, 不再符合最低生活保障条件的家庭, 可适当享受一定期限的最低生活保障待遇, 享受的标准和期限由由省、自治区或直辖市规定。

第*条 (资助参加社会保险)

县级人民政府民政部门应当资助低收入家庭成员参加基本养老保险或新型农村养老保险, 或其它社会保险。资助标准由省、自治区或直辖市规定。

第*条 (申请审批程序)

申请基本生活救助, 由户主向户籍所在地的乡、镇人民政府或者城市街道办事处, 或者受委托的村民委员会、居民委员会提出, 经审核后, 报县级人民政府民政部门批准。

县级人民政府民政部门可以通过信息查证、入户调查、邻里访问以及信函索证等方式对申请人的家庭成员、家庭收入、财产状况和实际生活水平进行调查核实。申请人以及有关单位、组织或个人应当配合调查, 如实提供相关信息。

第*条 (基本生活救助终止)

低收入家庭成员经济条件、生活状况发生变化, 不符合本法规定的基本生活救助情形的, 供养服务机构、提供供养服务的村民委员会、居民委员会或者其他社会组织应当报告乡、镇人民政府或者城市街道办事处, 情况核实后, 由县级人民政府民政部门依法终止基本生活救助。∃

(八) 将 临时救助! 章改为 急难救助! 。草案关于临时救助的规定不尽详细, 可操作性差, 建议改为急难救助, 在 专项救助! 一章中规定为一节:

#第*节 急难救助第*条 (丧葬救助)

公民具有下列情形之一, 国家协助予以办理死亡鉴定、遗体火化、葬埋等事项:

(一) 家庭成员死亡而无力殓葬的; (二) 公民死亡而无遗属与遗产的;

(三) 公民死亡而无抚养人、扶养人、赡养人, 且其遗产不足以支付丧葬费用的。

第*条 (流浪乞讨救助)

公民具有下列情形之一的, 国家依其申请给予流浪乞讨救助:

(一) 流落异地, 缺乏车资返乡的;

(二) 生活无着流浪乞讨的。流浪救助的内容为:(一) 临时收容; (二) 劝返回乡。

流浪乞讨救助的具体办法由国务院规定。第*条 (临时救助)

公民具有下列情形之一的, 国家给予临时救助:(一) 家庭成员遭受意外伤害或死亡, 导致基本生活暂时出现较大困难的;

(二) 家庭主要劳动力罹患重病、失业、失踪、入狱服刑、财产遭强制执行或冻结、因经济性因素有自杀之虞, 以及其它原因, 导致基本生活暂时出现较大困难的。

临时救助的标准和内容, 由省、自治区、直辖市规定。∃

(九) 增加 法律救助! 一节。法律救助是社会救助的重要组成部分。目前, 国家出台了 法律援助条例! 和 诉讼费用交纳办法! 。建议草案在 专项救助! 一章中设 法律救助! 一节, 具体内容如下:

#第*节 法律救助第*条 (法律救助对象)

公民有下列情形之一的, 可申请法救助:(一) 符合本法规定的低收入家庭; (二) 符合 法律援助条例! 规定条件的; (三) 符合 诉讼费用交纳办法! 规定条件的。第*条 (法律救助内容) 法律救助的内容包括:(一) 法律咨询; (二) 法律文书撰写;

(三) 缓交、减交或者免交诉讼费用; (四) 诉讼或仲裁的代理或辩护; (五) 其他法律服务; 第*条 (法律救助的实施)

法律救助的实施, 按照 法律援助条例! 、 诉讼费用交纳办法! 的规定执行。

第*条 (法律救助的终止) 有下列情形之一, 可终止法律救助:

(一) 当事人因继承、赠与或其它原因, 已不符合救助条件的;

(二) 获准法律救助后死亡的;

(三) 因情事变更或请求救助的标的毁损、灭失, 无继续救助的必要;

(四) 无正当理由不配合执行法律救助要求, 致

云南大学学报法学版

使法律救助无法进行的;

(五) 其它原因致使无法律救助的必要。∃(十) 设定申请人和救助对象的权利和义务。申请人和救助对象具有不同的法律地位, 在社会救助过程中享有不同的权利, 履行不同的义务。建议 社会救助法! 专设 权利和义务! 一章, 具体如下:#第*章 权利和义务

第*条 (申请人的权利) 申请人享有下列权利:

(一) 向主管机关咨询社会救助制度内容和办理程序;

(二) 对主管机关作出的决定提出申辩; (三) 对主管机关的管理工作提出批评和建议; (四) 法律法规规定的其他权利。第*条 (救助对象的权利) 救助对象享有下列权利:

(一) 知晓救助政策及所获待遇;

(二) 对救助资金或物资具有所有权; (三) 申请放弃社会救助待遇;

(四) 对主管机关或救助机构变更、中止或终止救助内容的, 提出申辩;

(五) 对主管机关的救助工作提出批评和建议; (六) 法律法规规定的其他权利。第*条 (申请人的义务) 申请人应当履行下列义务:(一) 如实提供真实证明材料; (二) 告诉义务;

(三) 接受家庭收入调查; (四) 法律法规规定的其它义务。第*条 (救助对象的义务) 救助对象应当履行下列义务:

(一) 不得将享受救助的权利转让给他人; (二) 坚持节俭和自立原则, 努力提高生活水平; (三) 家庭收入或支出, 以及家庭成员、居住地等发生变化时, 必须及时如实告知当地主管机关;

(四) 遵守主管机关和救助机构的管理制度;

(五) 返还所获得的不当救助资金或物资; (六) 法律法规规定的其它义务。∃

(十一) 进一步完善救助资金筹集与监管制度。救助资金是社会救助制度有效运行的物质保障, 也是救助对象获益的前提, 明确规定社会救助资金的筹集是各国法律普遍做法。#对于权利保障而言, 资源投

入和财政支出往往比权利意识和法治观念更加迫切∃ 。因此, 建议 社会救助法! 专设 救助资金筹集与监管! 一章, 具体如下:

#第*章 救助资金筹集与监管第*条 (社会救助预算)

社会救助所需资金, 由地方各级人民政府列入财政预算, 专项管理, 专款专用。

中央财政对财政困难地区的社会救助工作给予适当补助。

社会救助工作经费, 由各级人民政府财政部门根据实际需要列支, 确保救助工作正常开展。

第*条 (社会救助基金)

各级人民政府根据需要建立社会救助专项基金, 实行专户储存, 专款专用。

社会救助专项基金管理办法, 按照国家有关规定执行。

各级人民政府鼓励社会组织建立社会救助公益基金, 开展社会救助活动。

第*条 (定期联合劝募)

鼓励公民、法人和其他组织为社会救助提供捐赠、资助。

主管机关可定期联合各界举行劝募社会救助金。具体办法由国务院主管机关制定。第*条 (救助资金监管)

社会救助资金的管理使用应当接受财政、审计、监察及其他有关部门的监督, 确保资金使用合法、公开。

主管机关应当将社会救助资金的支付情况定期向社会公布。∃

(责任编辑 王启梁)

桑本谦: 反思中国法学界的#权利话语∃! , 载 山东社会科学! 2008年第8期。