应急管理协调联动机制之比较初探

应急管理协调联动机制之比较初探

摘要：近年来一系列重大突发事件日益增加，情况也较之以往的社会实践更为复杂，应急管理这一课题越来越为学界所重视。作为提高行政管理效率、加强社会合作的有力一环，应急管理中的协调联动机制应作为其在制度层面上的核心，发挥其应有的作用。 关键词：应急管理；协调联动；府际关系；多方合作

一、美国应急管理协调联动机制现状分析

（一）美国应急管理体系综合简述

美国拥有相对发达的、全面化、网络化的应急管理体系。在联邦政府层面，总统做为最高行政首长负责应急工作的统一指挥和领导。同时由于美国的国家结构决定了联邦与地方各自有不同的救灾应急管理体系，其纵向管理机构相对分散，联邦一般无法直接介入地方进行应急救援。由此负责协调整个应急系统的联邦紧急事务管理署（fema）便成为了美国一体化应急管理体系的核心。管理署吸收合并了近22个联邦救灾应急机构实现机构重组，并在整个美国划分了十个管理地区，每个区域设置一个管理办公室专门针对辖区内的州政府进行具体应急指导工作，并在地方政府无力应对紧急事态时，直接协调帮助各州开展救灾与减灾工作。[1]

美国各州、县、市一级级政府设置”应急管理办公室”，作为区域性应急管理机构。该机构下设总部、处置中心以及若干职能分部负责处理辖区内应急管理事务、综合协调与联邦之间关系。这些部门的主要任务是协调处理辖区突发紧急事件，制定预案与信息预警

系统，管理分配应急物资，组织人员专业培训等。

（二）美国应急管理中协调联动机制

1、联邦各级应急救助与协调

美国应急管理体系中由于国家行政体系的纵向权力分散造成各州、地方应急管理自成一体，《斯坦福法案》中对此作了纲领性的规定，具体实施上可以细分为”灾难防御救助”与”重大灾害（突发事件）救助”。①所谓灾难防御救助意为”联邦政府在各州制定全面而又可行的灾难防御计划时提供援助。”②”重大灾害（突发事件）救助”则是指”灾难（事件）情况非常严重，以至于超出了受灾州和地方政府的有效应对能力，因此需要联邦救助”③在接受请求后，总统可以命令任何联邦机构，无论有偿无偿利用其范围内的权力与资源来支援州、地方，提供一般基本的应急救助。④在极端紧急状况下，还可以请求总统动用联邦国防军事力量来帮助各州、地方政府执行必要的拯救生命和保护财产之重要任务。

此外，各级政府为了能够集中所有力量应对重大突发事件及灾害，往往会与其他州、地方、个人团体签署互助协议，通过合同形式来形成联动区域性应急体系以此加强本地区的应急能力。例如密歇根州就明确规定”为了能够为灾害或突发事件提供援助，市、县可以与其他县、市、公关代理机构、民族国家联盟、私人代理机构或其他实体达成互助协议。该合同只能被限定用于紧急、灾害等严重威胁公众健康、安全的情况下，并应和密歇根州紧急情况治理计划相符合（类似州应急预案）”⑤

2、应急机制中的多方一体化联动

美国应急机制中实行一体化行动战略，在美国国家应急响应计划（nrp）中明确将非政府组织定为美国政府应急管理的重要力量。在《斯坦福法案》中明确了政府外其他志愿救助组织的使用与协调，规定总统在进行突发事件和重大灾难的管理上，有权与美国红十字会等各类援助组织签署协议，并由联邦协调官负责协调。在各州、地方政府层面则结合各地方自身情况通过各自的立法来加强其他社会团体、组织和个人的多元化参与。如在加利福尼亚州为了全面应对自然灾害，加强应急能力，发动了在全州实施的”自然灾害救援志愿军计划”。在加州进入紧急状态时，州应急服务办公室可以积极利用志愿者资源计划，并与州和地方政府机构、其他组织在计划实行过程中相互协调。⑥

二、日本应急管理协调联动机制现状分析

（一）日本应急管理体系综合简述

日本的应急管理核心之重就在于灾害预防，并以此为基础建立起了一个完善高效的应急管理体系。从中央来看，内阁首相为政府应急最高指挥官，由内阁官房来负责总体协调、联络。而中央防灾会议是防灾方面的最高决策议事机构，主要负责制定国家基本防灾应急政策并要组织制定防灾基本规划并负责协调中央与地方政府以及公共机关之间关系。[2]同时为了更好的整合加强中央各省厅，加强应急管理能力，日本政府还专门在内阁府设立”特命防灾担当大臣”（首相任命的专司灾害管理职责的高级官员）；在内阁官房

设立”内阁危机管理监”，进行灾害情报收集，编制国家应急管理计划，分析突发紧急事态做出初步判断，综合协调中央省厅联络，辅助首相与官房长官。

在地方一级，日本地方知事（行政首长）为地方政府应急体系中的最高领导，并担任地方救灾会议主席。地方救灾会议是依据日本《灾害对策基本法》和地方防灾会议条例在各都、道、府、县和市、町、村所设立的救灾防灾决策议事机构。地方防灾会议在组织机构上是地方政府的附属机关，接受地方政府政策咨询并提出决策建议，负责收集相关紧急事态信息情报，制定防灾基本规划之大纲，同时还负责协调辖区内行政机关、中央应急机构的关系等。[2]

（二）日本应急管理中协调联动机制

1、灾害应急管理中机关部门间协调与支援

就行政组织机构来看，《灾害对策基本法》规定应在中央设立中央防灾会议作为防灾应急的最高行政权力机构，其重要职能之一就是就所掌管的事务要求有关应急各方机构与其他组织提供资料、陈述意见以及进行其他方面的必要合作。”⑦各都道府县市町村分别设立地方防灾会议，其主要职责在于发生涉及该都道府县地区的灾害时，就该灾害应急对策及灾后恢复工作，与相关各方、上下级之间进行联络协调。⑧在实际应对灾害时，日本各级政府可以视具体危机情况（灾害已经发生或迫在眉睫），在都道府县市町村地区设置灾害对策总部以应对紧急事态。⑨当情况近一步恶化时，日本中央政府认为需要实施更全面紧急的应对措施时便可设立紧急灾害对

策本部与非常灾害对策本部，可以”在所管辖的地区内，对指定行政机关首长……指定地方公共机关根据防灾计划实施的灾害应急对策进行综合协调。”⑩

2、日本应急机制中的公共机关体系

日本灾害对策基本法中所称公共机关包括”指定公共机关”和”指定地方公共机关”是日本应急反应、管理体系中的一项重要制度，其目的在于通过和非政府的社团、公益法人等组织团体来强化协调政府的应急能力，更好的体现应急体制中政府与各方团体的协调交流与互动。

与传统志愿人员、团体相比，灾害对策基本法明确了指定（地方）公共机关地位作用，并赋予了其具体法律义务。如及时调整公布自己的应急计划”指定公共机关必须根据防灾基本计划制定与其事务有关的防灾业务计划及对每年防灾业务计划进行研究，必要时对其进行修改。指定公共机关在根据前款规定制定或修改防灾业务计划时，必须及时通过主管大臣向内阁总理大臣报告，并在通知有关都道府县知事的同时，公布其要旨。”⑾

三、以美、日两国应急协调联动模式比较及对我国的启示

（一）两国应急管理中协调联动模式之比较分析

从笔者前文所述来看，美国因为其联邦制的国家结构形式，让联邦与地方各自实行相对独立的应急救灾体系，各州之间与联邦、州、地方之间在应对灾害或突发事件中的协调、沟通、互助显得尤为重要。故美国应急机制中的协调联动中专门设立了联邦紧急事务管理

署、应急协调人员、各州各地方的协调办公室来专门负责处理地方与联邦政府之间的联络与互动。在国家面临紧急事态的同时既做到充分保障地方自治权利的完整性，又能调动整个国家的力量来为灾区保驾护航。

与美国相比较，日本可以说是一个较为典型中央集权式单一制国家，拥有较为强势的中央应急管理机制，并且特设一系列应急救灾的专职部门机构（特命防灾担当大臣、危机管理总监等等），配合较为完善的应急立法体系和政府外的社会资源逐步形成较为完善的国家一体化应急管理体系。除此之外，日本为应对紧急事态所设立的”指定公共机关”是十分有特色的应急联动机制，公共机关即作为独立于政府之外的第三方救助力量在保障中立客观的同时，更可以全面协调的发挥整个社会的应急反应力量，而其本身的社会公益属性优势（日本指定公共机关不少都担任各行政区划内的民生、市政项目）也可以得到最大限度的释放。

（二）我国应急管理中协调联动模式之思考与改善

近年来随着某些突发事件处理弊端的逐渐显现，我国应急管理体系也亟待进一步加强、改善。就目前的情况而言，与笔者上文所例举的两国协调联动模式相比较，仍有值得我们反思与改善之余地。

1、加强应急协调联动，理顺明晰府际关系

就目前来看，虽然我国已经有了明确的应急机制，但在实践运行中仍然出现了不少的漏洞与不足。究其原因很重要一点在于各级政府、各个组织机构之间的职责权能模糊不清，而具体立法中对于各

个部门的具体分工缺乏可以参照运行的具体条款，横向之间的府际关系缺乏制度化的相应规定。

就笔者来看，或可考虑借鉴美国的成功经验，建立起统一的应急政府机构（类似fema）或专门性的常设机构来统一协调各个应急部门的互动与沟通。我国现阶段的应急统一协调模式还是以”临时应急指挥部”为主的临时性计划模式，这种指挥部模式形式上类似日本的对策本部模式，但其设立缺乏法律依据，更多依靠的是政府行政命令来建立、运作。而一个常设性的应急管理协调机构不仅可以预防应对各种突发紧急事态，更能够整合各方面力量，提升管理效率、发挥出资源整合、联动互助的优势。

2、发展完善非政府性应急管理力量，加强第三方多元化互动 与美、日等国家相较，我国应急管理模式中更依赖于官方核心的一元化领导模式，对于志愿者、ngo等非政府性组织与力量并没有有效的管理与重视。事实上在应急管理机制中，官方与非政府间的协调联动是不可或缺的。

笔者认为一方面应加强我国应急防灾体系中的志愿者团体与政府官方之间的协调参与，转变我们传统意义上”官民两立、官管民办”的管制型组织模式；另一方面，对于一些涉及民生、公益的大型企事业单位，可以借鉴日本指定公共机关制度，考虑通过政府间协议合作的方式，在保证与政府紧密联动的同时也充分发挥各方的优势，有效的整合社会资源。

注释：

①《联邦灾难救助和突发事件救助法》（斯坦福法案）第三、五、六章。

②《联邦灾难救助和突发事件救助法》（斯坦福法案）第二章第三条第二、三款（灾难防御计划是美国政府用来抗灾减灾的应急预案性质的一个计划模式，灾难防御救助从性质上来看应归入事前防灾救助）。

③《联邦灾难救助和突发事件救助法》（斯坦福法案）第五章第三十三条。

④《联邦灾难救助和突发事件救助法》（斯坦福法案）第五章三十四条、三十五条。

⑤《密歇根州突发事件处理法》第十条（g）（i）1.2。

⑥《加利福尼亚州应急服务法》第十一章第九十三条。

⑦《灾害对策基本法》第十三条。

⑧《灾害对策基本法》第十四条。

⑨《灾害对策基本法》第二十三条。

⑩《灾害对策基本法》第二十七、二十八条。

⑾《灾害对策基本法》第三十九条一。

参考文献：

[1]韩大元，莫于川.应急法制论-突发事件应对机制法律问题研究

[m].北京：法律出版社，2005：117-119.

[2]加藤孝明，藤五骁，小出治.日本灾害对策体制[m].北京：中国建筑工业出版社，2003：42-50.

[3]赵成根.国外大城市危机管理模式研究[m].北京：北京大学出版社，2006.

[4]沈荣华.国外防灾救灾应急管理体制[m].北京：中国社会出版社，2008.

[5]马怀德，李程伟.地方层面突发事件应对的法律规制[m].北京：中国社会出版社，2009.

作者简介：冯渊曦（1986-），男，上海人，华东政法大学研究生教育院2010级宪法学与行政法学专业硕士研究生，主要研究方向：行政法学。