略论共同赔偿义务机关的确认及赔偿责任的分担

作者：袁文进吴海龙

法学评论 1996年06期

　　国家赔偿法颁布施行以来，在学习贯彻国家赔偿法的过程中，我们对国家赔偿法所规定的比较原则的关于共同赔偿义务机关的问题，进行了粗浅的研究。我们认为，准确地确认国家赔偿的共同赔偿义务机关和明确地区分共同赔偿义务机关的赔偿责任，无论是在国家赔偿法的理论探讨方面，还是在实际操作方面，都具有重要意义。

　　一、共同赔偿义务机关的构成要件

　　国家赔偿责任是国家对于行使国家权力的侵权行为造成的损害承担的赔偿责任。国家权力是由国家机关具体行使的，因此，履行国家赔偿义务的是有关的国家机关。在实践中，公民、法人和其它组织的权益损害往往是由两个以上国家机关的行为造成的，要保障公民、法人和其它组织享有充分的依法取得国家赔偿的权利，促进所有国家机关依法行使职权，就必须准确地确认共同赔偿义务机关。既不能遗漏一个赔偿义务机关，也不能任意增加一个赔偿义务机关。我们认为，要准确地确认共同赔偿义务机关，既要在总体方面明确共同赔偿义务机关具备的四个要件，又要在具体方面划分共同赔偿义务机关的三个类型。共同赔偿义务机关应具备的四个要件是：

　　1.两个以上国家机关（或其工作人员）共同行使国家职权。如果不是共同行使国家职权，则行使国家职权的机关就不是共同赔偿义务机关。这一要件有两层含义：一是共同行使职权不一定是行使相同的职权，但必须是行使指向共同国家职能目的的职权。二是共同行使职权不一定是同时行使职权，但必须在行使指向共同国家职能目的的职权过程中。例如，刑事诉讼过程中的侦查、检察、审判职能虽未同时行使，但可以看作是共同行使国家职权。

　　2.两个以上国家机关（或其工作人员）共同违法行使职权。根据我国国家赔偿法第2条的规定， 我国国家赔偿法确定的归责原则是违法原则，这一原则为从法律价值上判断国家应否承担法律责任提供了最根本的依据和标准，也为国家机关应否承担赔偿义务提出了首要的前提条件。如果一个国家机关虽然与另一个国家机关共同行使职权，但其行为没有违法，那么该国家机关就不属于共同赔偿义务机关。但这里所说的共同违法行使职权并非是指违背共同的法律，也并非是同时违法。只要共同行使职权中有违法行为，即符合共同违法行使职权的要件。

　　3.两个以上国家机关（或其工作人员）有共同过错。国家赔偿责任中的过错是指国家机关（或其工作人员）对其违法行为及由此引起的后果所持的心理状态，包括故意和过失。我国国家赔偿法确认的国家赔偿责任的归责原则虽然是违法原则，而不是过错原则，但是国家机关（或其工作人员）的过错在国家赔偿中的重要意义仍不应忽视，它至少在确认共同赔偿义务机关方面具有重要作用。共同赔偿义务机关均应对其违法行为及损害后果持有共同的过错的心理状态，否则就不是共同赔偿义务机关。例如，我国国家赔偿法第7条第4款规定：“受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托的行政权力时侵犯公民、法人和其它组织的合法权益造成损害的，委托的行政机关为赔偿义务机关”，而受委托的组织即使是国家机关，也不是共同赔偿义务机关。甲地人民法院委托乙地人民法院采取对妨害诉讼的强制措施、保全措施，因甲地人民法院作出有关决定、裁定违法而造成损害的，甲地人民法院是赔偿义务机关，而乙地人民法院则不是共同赔偿义务机关。这主要就是因为有关国家机关和另一国家机关没有共同过错，有过错的国家机关为赔偿义务机关，而无过错的国家机关则不是赔偿义务机关。同理，如果某县检察院决定逮捕甲公民虽然是违法的，但该县公安局在执行逮捕时却因过错而错误地逮捕了乙公民，造成了损害，该县公安局是乙公民的赔偿义务机关，而县检察院则不是乙公民的共同赔偿义务机关。

　　4.两个以上国家机关（或其工作人员）共同造成损害后果。国家机关或国家机关工作人员违法行使职权的侵权行为已经造成公民、法人和其它组织人身权、财产权的损害，这是国家赔偿责任成立的一个必备条件。因此，只有两个以上国家机关（或其工作人员）违法行使职权的侵权行为共同造成损害后果，这些国家机关才是共同赔偿义务机关。如果损害后果不是实施行为的国家机关共同造成的，而是其中部分国家机关的行为造成的，则造成损害后果的国家机关为赔偿义务机关，而虽有违法行使职权的侵权行为却未造成损害后果的国家机关就不是共同赔偿义务机关。研究这种情形下的国家机关违法行使职权的行为是否造成损害后果，关键是看行为与损害后果之间有无因果关系。假如某公民被甲行政机关违法拘留10天并且已经执行完毕，同时，被乙行政机关在与甲行政机关共同行使行政职权时违法罚款1000元但尚未执行，则甲行政机关是赔偿义务机关，而乙行政机关就不是共同赔偿义务机关。因为造成某公民被拘留10天的损害后果与甲行政机关的违法行为有因果关系，是甲行政机关造成的，而与乙行政机关的违法行为没有因果关系，不是乙行政机关造成的。

　　二、共同赔偿义务机关的类型

　　1.混合型共同赔偿义务机关。共有两种情况：一是我国国家赔偿法第7条第2款规定的：“两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其它组织的合法权益造成损害的，共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关”。二是根据我国国家赔偿法第15条第1 款第4项、第5项的规定，两个以上行使侦查、检察、审判、 监狱管理职权的机关及其工作人员在行使职权时，刑讯逼供或者以殴打等暴力行为或者唆使他人以殴打等暴力行为或者违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的，实施上述违法行为的国家机关或国家工作人员所在的国家机关为共同赔偿义务机关。

　　2.连锁型共同赔偿义务机关。为了实现某项国家职能，在实现该项国家职能各个环节的各个国家机关行使国家职权时侵犯公民、法人和其它组织的合法权益造成损害的，这些国家机关就是连锁型共同赔偿义务机关。根据现行国家赔偿立法，连锁型共同赔偿义务机关只在刑事诉讼引起的刑事赔偿中表现出来。我国国家赔偿法只在第19条第4 款明示出一种情况，即“二审改判无罪的，作出一审判决的人民法院和作出逮捕决定的机关为共同赔偿义务机关”。实际上，我国国家赔偿法第19条还隐含着多种连锁型共同赔偿义务机关的情况，只是法律规定得不够明确。我们认为，根据我国国家赔偿法第19条的立法精神，确认刑事赔偿的赔偿义务机关应视刑事诉讼的不同进程而定，在什么进程内构成刑事赔偿的，就应由该进程内违法行使职权的国家机关作为赔偿义务机关，在该进程内有两个或两个以上国家机关违法行使职权造成损害结果的，就由这些国家机关作为共同赔偿义务机关。如果某公民没有犯罪事实却被违法拘留，又被违法逮捕，这时发现错拘错捕的，应由作出拘留决定的机关和作出逮捕决定的机关作为共同赔偿义务机关。如果该公民继续被审判并被一审有罪判决且刑罚已执行的，则该审判机关亦应作为共同赔偿义务机关；如果一审判决因该公民上诉经二审被维持，作出二审判决或裁定的审判机关也应作为共同赔偿义务机关，从而形成从侦查到检察到审判的一审、二审机关均为共同赔偿义务机关的情形。当然，这种情况是我们假定的一种最复杂的连锁型共同赔偿义务机关的情形，实践当中其中的某个“锁链”可能因为有关机关未作出违法决定而有所脱节，例如公安机关未拘留、检察机关未批准或决定逮捕、二审法院改正一审法院错误判决而并非共同赔偿义务机关。这些情况的出现就演变出多种不完全连贯的连锁型共同赔偿义务机关的情形。我们应根据这些不同的情形，确认共同赔偿义务机关。

　　关于对《国家赔偿法》第19条的理解，有学者论述到：“在刑事侦查活动中，最后将无罪的人判有罪是其结果，但案件从一开始就犯了错误，这个错误就是由错误拘留、错误逮捕、错误起诉等一系列错误造成的”并提出“不承认三机关共同侵权这种观点在理论上讲不通，在实践上有害。〔1〕我们非常赞同罗明举同志的观点， 但我们还有另外几个简要理由：①这是国家赔偿法第19条的题中之义。国家赔偿法第19条第1款规定：“行使国家侦查、检察、审判、 监狱管理职权的机关及其工作人员在行使职权时侵犯公民、法人和其它组织的合法权益造成损害的，该机关为赔偿义务机关”。对于这一确认刑事赔偿义务机关的基本条款，我们有理由进一步理解为：行使国家侦查、检察、审判、监狱管理职权的机关及其工作人员在行使职权时，在同案诉讼程序中对同一没有犯罪事实的人连贯或不完全连贯地侵权并造成损害的，这些机关为共同赔偿义务机关；而该条第2、3、4款则为其中的特殊情形。 ②出现连锁型侵权的情形下，由赔偿请求人一个机关一个机关地申请赔偿，不方便申请人维护自身的合法权益，导致各赔偿义务机关之间相互扯皮推诿，增加赔偿工作量，影响各赔偿义务机关赔偿方式和数额的平衡。③有的同志认为应该把国家赔偿法第19条逐项理解，只有一种存在共同赔偿义务机关的情形。我们认为这样理解不仅不符合第19条第一款的精神，不符合我国国家赔偿法归责的违法原则，而且至少有两个矛盾无法解决。一是两个以上机关均违法且均造成损害后果，却由相对靠后程序上的机关作为赔偿义务机关，在各机关隶属于不同财政的情况下，容易产生承担经济责任的地域间或上下级间的矛盾。例如，甲地检察机关决定逮捕没有犯罪事实的某公民，该案按刑事诉讼法有关规定由某中级法院指定乙地人民法院审判，乙地人民法院作出有罪判决且生效，后被再审改判无罪。只要求乙地人民法院承担责任，显然就不妥当。二是依据国家赔偿责任而进行经济追偿和进行错案追究困难。这必将放纵靠前程序上的承办人的经济责任和错案追究责任，不利于教育和制约国家机关工作人员依法行政和严肃执法。

　　3.加重型共同赔偿义务机关。根据国家赔偿法第8 条的规定：“经复议的，最初造成侵权行为的行政机关为赔偿义务机关，但复议机关的复议决定加重损害的，复议机关对加重的部分履行赔偿义务”。这里的最初造成侵权行为的行政机关和复议加重损害的行政机关就是共同赔偿义务机关。

　　三、共同赔偿义务机关的赔偿责任分担

　　准确地确认共同赔偿义务机关为我们明确地区分共同赔偿义务机关的赔偿责任提供了有利的条件，研究共同赔偿义务机关的构成要件和类型又为我们探讨共同赔偿义务机关的赔偿责任分担原则奠定了基础。关于共同赔偿义务机关的赔偿责任分担问题，有学者主张“共同侵权机关平均负担原则”，“对于共同侵权的责任，应由有关机关均等承担”。〔2〕我们不同意这种观点， 因为这种观点没有区分好各共同赔偿义务机关赔偿责任的质和量，在实践上也行不通。我们认为，根据共同赔偿义务机关的概念、构成要件和基本类型，区分共同赔偿义务机关的赔偿责任应重视连带责任原则、职权范围原则、行为责任相应原则这三个原则。

　　1.连带责任原则。共同赔偿义务机关共同行使国家职权、共同违法行使职权、有共同过错、造成共同损害后果，因此，共同赔偿义务机关之间的赔偿责任是一种连带责任。国家赔偿法正是基于这种连带责任，在第10条规定：“赔偿请求人可以向共同赔偿义务机关中的任何一个赔偿义务机关要求赔偿，该赔偿义务机关应当先予赔偿”。这一条规定充分体现了共同赔偿义务机关赔偿责任分担中的具有前提性的连带责任原则。当然，连带责任原则并不否认共同赔偿义务机关的赔偿责任分担，相反它为分担了的赔偿义务的履行提供了保证，防止了赔偿义务机关的相互推诿、方便了受害人行使赔偿请求权，保障了受害人赔偿诉讼的充分胜诉权。值得注意的是，共同赔偿义务机关中的个别机关的部分责任不一定都是连带责任，连带责任也不是均等责任。例如，二审改判无罪的，作出一审判决的人民法院和作出逮捕决定的检察机关为共同赔偿义务机关。在被告人人身自由权受到侵害的赔偿方面，两机关的责任是连带的，但如果被告人在审查起诉期间又被检察机关刑讯逼供造成身体伤害的责任，只能由该检察机关独立承担，作出一审判决的人民法院不承担这方面赔偿的连带责任。因此，我们有必要进一步探讨职权范围原则和行为责任相应原则。

　　2.职权范围原则。我国国家赔偿法规定的国家赔偿责任范围限于国家机关和国家机关工作人员违法行使职权的侵权损害。因此，共同赔偿义务机关的赔偿责任分担亦应以这些机关的职权范围为基础，行使自身职权范围内职权导致的赔偿责任才是应分担的直接责任，其它的只能是间接的连带责任。这一原则体现在侵犯财产权的赔偿责任方面的分担要求是：相互只能连带，相互分项分清，相互不能替代。例如，甲行政机关对某法人组织违法实施责令停产停业的行政处罚，而乙机关在与甲机关共同行使行政职权时，违法对该法人组织的财产采取查封行政强制措施。甲机关应分担的直接责任就是违法责令停产停业造成损害的赔偿责任，乙机关的责任只是间接的连带责任，反之亦然。两种责任虽然可以连带承担，但却不能代替分担。职权范围原则体现在侵犯人身自由权方面的赔偿责任分担的要求是：相互只能连带，相互分段分清，相互不能替代。例如，某公民没有犯罪事实被公安机关错误拘留，其间被检察机关批准逮捕，其间又被一审法院作有罪判决且生效交付执行，后经再审被改判无罪。在这样的情况下，某公民请求赔偿时，上述三机关分担责任时，只能对自己职权行为导致的损害后果（如公安机关实施拘留的天数，检察机关批准逮捕之日至一审判决生效之日的羁押天数，一审法院对判决生效之日至执行终止的羁押天数）按标准分担直接责任，这种责任就会因为限制人身自由时间的长短，侵权量的大小而有大小，因而责任分担显然就不是平均负担。

　　3.行为责任相应原则。国家赔偿意义上的赔偿责任应与国家赔偿意义上的侵权行为相适应、相一致，侵权行为的性质和程度决定共同赔偿义务机关赔偿责任的分担。这一原则当然适用财产性侵权、限制人身自由性侵权，而且在生命健康性侵权方面有更为显著的意义。在区分共同赔偿义务机关侵犯公民生命健康权的赔偿责任时，我们主要应分析共同赔偿义务机关的地位——是主导地位，还是从属地位；分析共同赔偿义务机关的作用——是主要作用还是次要作用；分析共同赔偿义务机关行为与损害后果的因果关系——是直接因果关系，还是间接因果关系，通过这样的分析来区分共同赔偿义务机关的主要责任或次要责任，直接责任或间接责任，从而决定这类赔偿责任的分担。

　　准确地确认共同赔偿义务机关并明确地区分共同赔偿义务机关的赔偿责任，对于保障公民、法人和其它组织的赔偿请求权，及时、全面地依法取得赔偿，促进国家机关依法行使职权，保证国家赔偿法的顺利实施具有重要意义。但是，我国现行国家赔偿法却对共同赔偿义务机关的确认规定的很不明确，对共同赔偿义务机关的责任区分几乎没有规定，在国家赔偿法实践越来越深入的形势下，这些不明确和“空白”必将产生不利影响。因此，我们不揣浅见，建议有关部门在制定国家赔偿法实施细则或有关司法解释时，高度重视共同赔偿义务机关确认及赔偿责任分担方面的完善和补充，进一步完善国家赔偿法理论，更好地指导国家赔偿实践。

　　注释：

　　〔1 〕罗明举：《贯彻实施国家赔偿法几个问题的探讨》载于《法学评论》1996年第1期第70—71页。

　　〔2〕同上，第1页。