地方政府性债务的现状.形成原因及治理措施

审计案例结课论文

因及治理措施

学 院 专 业 姓 名 学 号

题目：

地方政府性债务的现状、形成原因及治理措施 摘要：随着社会经济的发展，特别是在美国次贷危机的影响下，逐渐出现了以政府借款来实现政府资金的运转。而地方性政府由于资金支配方面弱些，所以为了满足资金的需要而出现了地方政府性借款，形成地方政府性债务。本文从地方性债务的现状、形成原因、风险分析等几个方面进行阐述，形成了关于地方政府性债务的偿还及治理措施，为政府资金结构的合理规划提供了指导性作用。

关键词：地方政府性债务 现状 风险分析 治理措施

一、地方政府性债务的研究背景 地方政府性债务，指有财政收入的地方政府及地方公共机构发行的债券，是地方政府根据信用原则、以承担还本付息责任为前提而筹集资金的债务凭证。它是作为地方政府筹措财政收入的一种形式而发行的，其收入列入地方政府预算，由地方政府安排调度。2013年12月10日，经中共中央批准，中央组织部日前印发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，地方债成内地官员政绩考核重要指标，离任时也究责。

美国次贷危机引发了金融危机，而2008年次贷危机的引发源于2006年美国买房不是用自己的全部财产购房。随着美国住房市场的降温尤其是短期利率的提高，次贷还款利率也大幅上升，购房者的还贷负担大为加重。同时，住房市场的持续降温也使购房者出售住房或者通过抵押住房再融资变得困难。这种局面直接导致大批次贷的借款人不能按期偿还贷款，银行收回房屋，却卖不到高价，大面积亏损，引发了次贷危机。结果不能按时偿还银行的债务，导致很多银行纷纷倒闭，许多投资保险行业也很不景气。 二、我国地方政府性债务的现状

地方政府债券的安全性较高，被认为是安全性仅次于“金边债券”的一种债券，而且，投资者购买地方政府债券所获得的利息收入一般都免交所得税，这对投资者有很强的吸引力。2011年10月20日，酝酿多年的地方政府“自行发债”终于迈出了新步伐。当日财政部公布，经国务院批准，2011年上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点。广东省今年的地方政府债券额度为69亿元，上海市、浙江省和深圳市分别为71亿元、67亿元和22亿元，四省市合计229亿元。这四个省市将自行组建债券承销团，具体发债定价机制亦由试点省市自定，而不是由财政部面向国债承销团，采取统一代理的方式分期打包发行。亿元地方政府债券发行额度内，因而不会对债券市场造成供给冲击。

数据显示，2012年全国财政收入累计达到11.72万亿，比2011年增加1.33万亿元，增长12.8%。全年财政支出12.57万亿元，增长15.1%。收入与支出增幅相比于2011年的24.8%和21.2%，均有明显下滑。

审计署公布的《2011年第35号：全国地方政府性债务审计结果》指出，2010年底地方政府性债务余额中，2013年至2015年到期偿还的分别占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期偿还的占30.21%。可见，我国将进入地方债务的集中偿还期。但是，随着地方债务逐

渐扩大、负债结构不尽合理、还债期限的逼近，再加上整体经济发展速度放缓、财政收入增速大幅回落，使得风险不断累积。靠卖地支撑还债已经是许多地方政府公开的秘密。然而，随着近年来国家对土地管理政策的不断趋紧，加之一些城市对房产市场的“限购”调控，土地出让金对于地方财政收入的贡献正在下降。

三、地方政府性债务的形成原因 结构调整带来的宏观紧缩和房地产调控，给地方政府带来了空前的压力；发展经济，就离不开公共基础设施的建设，一定程度上也给地方政府带来经济上的困难；分税体制的产生使财权上移，却事权下移；法律法规的相关规定也促使了地方性债务的产生。所以，地方政府举债成为缓解地方政府面临的困境的方法。

财政部在网站上刊出《2011年地方政府自行发债试点办法》，上海市、浙江省、广东省、深圳市成为地方政府自行发债试点。通知指出，债券为记账式固定利率附息债券；期限结构为3年债券发行额和5年债券发行额分别占国务院批准的发债规模的50%；同时，政府债券应当以新发国债发行利率及市场利率为定价基准，采用单一利率发债定价机制确定债券发行利率。同时，为了避免资不抵债情况的发生，也要求试点省市建立偿债保障机制，地方政府需在规定时间将财政部代办债券还本付息资金足额缴入中央财政专户，并及时披露经济运行和财政收支状况等指标；在发债定价结束后应当及时公布债券发行结果。 虽然国务院此次批复的发债计划只是在给定规模前提下的自行发债，而不是真正意义上的自主发债，但毫无疑问是历史性的突破，其意义不容低估。事实上，鉴于历史原因，允许地方发债一直被认为是危险的举动。但如今的形势却不同，中央与地方在财权和事权上很不匹配，如果继续收紧下去，很多政策和意图，如产业结构调整、房地产调控、用地规模控制等，遇到的阻力会越来越大，也只有允许地方在发债上获得出路，才能舒缓目前的紧张关系。况且，允许地方发债的现实环境也能够在一定程度上避免过去所遭遇的失控问题，债券市场“用脚投票”的机制，会逼迫地方政府改善自身的财务状况，推进政府信息公开，否则，不用中央出手，市场就会将其淘汰。 四、地方政府性债务的风险分析

当前地方政府财政普遍存在一定的缺口，而且随着经济的下滑，其税收收入以及出卖土地等预算外收入均明显下降，这对地方政府债券的安全性造成了一定的影响。但总体来说，目前将发行的地方政府债券，安全性并不是一个问题。

1. 中央政府对地方政府债券实行代发代还，这就使得地方政府债券的发行较为顺畅并会明显节约发行成本，同时也使得地方债券的安全性得到了保障。虽然当前地方债券的发行及偿还主体都是地方政府（这点不同于以前国债资金的转贷），但既然财政部能够代发代还，那么当地方政府财政本身真的出现问题之时，财政部也一定会先行将债券的本金还给投资者，然后再跟地方政府“秋后算帐”，而决不会发出一纸公告去拖欠投资者。

2. 财政部的代发代还，也使得中央能够对地方政府债券的发行做到集中的审批和管理。在98/99年财政刺激计划集中出台后造成的一些不良后果，足以让中央政府有前车之鉴，使其在此次地方政府债券的审批发行中做到更加的严谨和审慎。

3. 从美国的情况来看，虽然其也有地方政府违约的现象，但总体来说地方政府债券的违约率极低，甚至低于AAA 级的企业债券，而且国家出手救助地方政府也是较普遍的事情。何况我们国家的政体是单一制，而美国是联邦制，我们的地方政府仍类似于中央政府的“分公司”，其本身就不是独立的经济体。中央政府每年向地方政府大量的转移支付，正说明了这种关系。因此假如地方政府财政出现问题，其也不会坐视不管。

4. 从法律规定来看，美国地方政府在财政状况出现问题，无法足额偿还其债务的时候，可以申请破产。但在中国却做不到这点。我国的《破产法》规定，可以申请破产的只有企业法人。因此，对于企业的债务，国家有足够的理由，让投资者自己承担其风险。但是对地方政府，既然不允许其破产，那么中央政府必然要在适当的时候对其进行悉心的“照顾”。 5. 当前的地方政府债券是在全国性的公开交易市场进行发行、交易。这同地方政府在当地小范围的集资或者是变相的向银行贷款情况不同。这使得若地方政府债券无法到期偿还，会对中央政府造成很大的压力。对地方政府也一样，使其继续融资将会发生很大的困难。做为地方政府，其毕竟掌握着大量的资源，其一定会想方设法安排债券的到期及时清偿，比如变相的向银行进行贷款暂渡难关等。

因此，对当前即将发行的地方债券来说，排除流动性及税收的差别，其按照相同期限国债收益率来家价也一点不为过。

五、地方政府性债务的治理措施

中央经济工作会议提出：“把短期应对措施和长期制度建设结合起来，做好化解地方政府性债务风险的各项工作。”同时明确，要“加强源头规范，把地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理，严格政府举债程序”。

许多专家认为首次将债务风险列为任务之一，表明此前一直未全面正式发布的地方政府性债务问题，可能成为较为严重的区域，将成为明年经济形势的主要挑战。为了有效地治理和有序地管理地方政府性债务以下两方面做起。

一方面，根据中央经济工作会议的要求，今后地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理。全口径预算管理意即所有政府财力都要纳入预算管理，政府性债务也是政府财力的一部分，因此应是全口径预算的一个“子项”。

全口径预算强调完整性，但目前不少政府和部门，举债不遵循预算程序，没有按预算程序申报、审批。中央要求将地方政府性债务纳入全口径预算管理，相当于赋予了人大对政府性债务的把关权限。准备举债前，地方政府应向本级人大提出申请，上报准备举债的金额、资金用途、偿债来源等关键信息; 发债后，资金使用情况、偿债情况，地方政府也要向本级人大做报告。

另一方面，地方性政府举债时建议出台“债务管理法”。中央经济工作会议要求，严格政府举债程序。明确责任落实，省区市政府要对本地区地方政府性债务负责任。

中央财经大学财经研究院院长王雍君表示，鉴于明年政府性债务对经济形势的影响，在“严格政府举债程序、明确责任落实”的同时，还应明确四大规则：总量控制规则，即债务占GDP 的比例，例如欧盟就规定债务不能超过GDP 的60%;用于投资规则，明确债务资金必须用于投资，不得用于消费; 问责规则，将债务问责作为政绩考核的内容之一，明确违规举债、违规花钱的地方政府和责任人会受到何种处罚; 公开规则，将债务报告作为政府财务报告的一部分，规定地方政府定期披露。

他建议尽快出台债务管理法，从立法层面明确上述规则。目前地方政府性债务的一大隐患就是各级政府成立的融资平台。依据2011年首次地方政府性债务审计时国务院下发的文件，政府融资平台公司举借的债务，由非财政资金偿还，政府没有偿债责任，如果债务单位出现了债务危机，政府承担救助责任。现在一些地方政府通过平台公司违规融资的现象很突出，所以应该重新定义地方政府性债务，明确平台债务是不是政府性债务，政府该不该承担偿还责任。