收入分配战略调整:更加注重社会公平

作者：康士勇

北京市计划劳动管理干部学院学报 2007年01期

　　中图分类号：F124.7文献标识码：A文章编号：1008-6684(2006)03-34-05

　　2005年党的十六届六中全会和2006年5月26日中央政治局收入分配会议提出：更加注重社会公平，加大调节收入分配制度，努力缓解地区之间和部分社会成员收入分配差距扩大的趋势。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》把“更加注重社会公平，使全体人民共享改革发展成果”列入了加强和谐社会建设的重要内容。更加注重社会公平的提出，标志着我国改革以来收入分配政策由重效率到重公平的战略调整。

　　一、我国收入分配政策从重效率到重公平的战略调整

　　(一)从改革伊始到2004年，收入分配一直强调效率优先

　　我国在改革前的计划经济时期，在收入分配政策上，一直把社会公平放在第一位。自1978年改革开放以来，收入分配政策逐渐由重公平转向重效率，并大致先后经历了鼓励勤劳致富重效率、“以按劳分配为主体、其他分配方式为补充”重效率、“把按劳分配与按生产要素分配结合起来，按要素贡献分配”重效率三个阶段：

　　第一阶段，是单一强调按劳分配原则、鼓励勤劳致富的阶段。

　　时间：从1978年～1986年。

　　1980年，邓小平在《目前的形势和任务》中说：“我们提倡按劳分配，对有特别贡献的个人和单位给予精神鼓励和物质鼓励；也提倡一部分人和一部分地方由于多劳多得，先富裕起来。”

　　1984年党的十二届二中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》中指出：“只有允许和鼓励一部分地区、一部分企业和一部分人依靠勤奋劳动先富起来，才能对绝大多数人产生强烈的吸引作用，并带动越来越多的人一浪接一浪地走向富裕。”

　　第二阶段，是明确提出“以按劳分配为主体、其他分配方式为补充”和明确效率优先的阶段。

　　时间：从1987年～1996年。

　　1987年党的十三大报告中提出：“社会主义初级阶段的所有制结构应以公有制为主体。对于城乡合作经济、个体经济和私营经济，都要继续鼓励它们发展。”与发展社会主义市场体系和在公有制为主体的前提下继续发展多种所有制经济的任务相适应；十三大报告同时第一次明确指出：“社会主义初级阶段的分配方式不可能是单一的。我们必须坚持的原则是，以按劳分配为主体，其它分配方式为补充”。

　　在明确我国处于社会主义初级阶段的同时，党的十三大报告系统而简要地明确：“我们的分配政策，既要有利于善于经营的企业和诚实劳动的个人先富起来，合理拉开收入差距，又要防止贫富悬殊，坚持共同富裕的方向，在促进效率的前提下体现社会公平。”

　　1993年11月，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》进一步概括为：“个人收入分配要坚持以按劳分配为主体、其它分配方式并存的制度，体现效率优先、兼顾公平的原则。”

　　第三阶段，以党的十五大为标志，深刻揭示并提出：“把按劳分配与按生产要素分配结合起来”，“完善分配结构与分配方式”的阶段。

　　时间是：1997年～2004年。

　　1997年9月，党的十五大报告中提出：“公有制占主体、多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度”，同时相应地提出了完善分配结构和分配方式的任务，即“坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的制度，把按劳分配与按生产要素分配结合起来，坚持效率优先、兼顾公平，有利于资源配置，促进经济发展，保持社会稳定。”

　　2002年党的十六大进一步明确提出：“确立劳动、资本、技术和管理等生产要素按贡献参与分配的原则，完善按劳分配为主体、多种方式并存的分配制度”。

　　(二)收入分配导向从注重效率转向注重社会公平

　　2005年召开的党的十六届六中全会提出：要按照构建民主法制、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会主义和谐社会的要求，正确处理新形势下的人民内部矛盾，认真解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，坚持各种生产要素按贡献参与分配，更加注重社会公平，加大调节收入分配制度，努力缓解地区之间和部分社会成员收入分配差距扩大的趋势。

　　2006年5月26日，中共中央政治局分配会议强调：要坚持和完善按劳分配为主体，多种分配方式并存的分配制度，坚持各种生产要素按贡献参与分配，在经济发展的基础上，更加注重社会公平，合理调整国民收入分配格局，加大收入分配调节力度，使全体人民都能享受到改革开放和社会主义现代化建设的成果。

　　二、我国收入分配从重效率到重公平的社会背景分析

　　我国收入分配政策的导向，从注重效率转向更加注重社会公平，有着深刻的社会背景。

　　(一)地区之间、部分社会成员之间收入差距较大

　　1.地区之间收入分配差距过大

　　以公务员为例，根据2003年的数据，全国公务员的年平均工资为15487元。国家公务员的工资标准虽然全国统一，但由于各地区财力不同，各地自行设立和出台各种名目繁多的津贴补贴，使得不同地区同级公务员之间，实际收入差距较大。东部地区收入较高，西部地区收入较低。据统计，收入最高的上海市与收入最低的陕西省的收入差距比例为2.8∶1。

　　2.部分社会成员收入分配差距扩大

　　按国际劳工组织发表的1995年36个国家的资料，绝大多数国家城乡居民的收入比都小于1.6∶1，只有两个国家超过2。我国城乡居民收入差距，1978年居民收入差别是2.4∶1，1984年缩小到1.7∶1，1990年又扩大到2.2∶1，到2003年达到3.23∶1。

　　在城镇居民中，不同收入水平阶层总体收入差距在不断扩大。占10％城镇居民家庭的高收入阶层与占20％城镇居民家庭的低收入阶层收入水平的差距由1990年的2.84倍增加到2002年6.29倍。1990年～2002年，高收入阶层收入占总收入比例在不断扩大，由14.54％提高到22.35％；低收入阶层收入占总收入的比例相应缩小，由14.23％下降到8.98％。

　　表示收入差距的指标是基尼系数，按照国际通用的标准，基尼系数小于0.2，表示收入分配完全平均；在0.2～0.3之间，表示收入分配相对平均；在0.3～0.4之间，表示差距相对合理；在0.4以上，表示收入差距较大；在0.5以上为差距悬殊。我国全国正常居民总体基尼系数：1981年为0.284，1991年为0.316，2001年为0.404。数据表明，我国的基尼系数已属于分配不公的范畴。

　　收入差距不仅拉大，而且差距拉开的速率非常快，不到一代人的时间内，从相当均等拉开到这么大的差距，比起经过若干代人才拉开收入差距的情况，冲击力要大得多。

　　3.产业之间收入差距较大

　　以北京市16个行业的工资统计为例，以行业工资最低的农林牧渔业的平均工资为1，工资最高的金融保险业，1993年为1.70，1995年扩大到2，2004年为2.45。而在1986年只有1.34(当时建筑业最高为1850元，商业饮食物资供销业最低为1379元)。

　　4.资本收益过分压低劳动报酬

　　我国工资总额占GDP的比重：1980年为17％，1990年为16％，2000年占12％，2000年到2003年，徘徊在12％～12.5％中间。

　　农民工工资问题是资本过分压榨劳动的典型。全国农民工总数约1.2亿人，在制造业占从业人数的60％，在建筑业占到从业人员80％。

　　国务院研究室发布的《中国农民工调研报告》披露：农民工人均收入主要集中在500元至800元之间。其中，月收入在300元以下的占3.58％，300元～500元的占29.26％，500元～800元的占39.26％，800元以上的占27.9％。欠薪问题严重，按年领取工资的农民占28.02％，有时延期和经常延期的比例达到35.68％和15.58％。超时工作现象普遍，每天工作8小时以上的仅占13.7％，10小时以上的占22.5％。

　　5.中等收入者比例偏低，层次低

　　据国家统计局城调队住户调查，目前中等收入户的家庭仅占18％，人均年收入为0.8～1万元，这是低层次的中等收入水平，而且占的比例小。从国外情况看，发达国家中等收入者一般达40％以上，美国已达70％，阿根廷、巴西等发展中国家为35％左右。

　　6.社会贫困凸现

　　2003年，我国农村未解决温饱(人均收入在637元以下)的绝对贫困人口有2900多万，还有将近6000万的人口没有实现稳定脱贫。

　　截止到2005年12月31日，我国领取城镇居民最低生活保障的人数为2232.2万人，平均标准仅为155元/月；农村居民最低生活保障人数为776.5万人，平均标准仅为76元/月。

　　从经济持续发展的要求来看，如果收入差距过大和低收入者人群过多，就会造成内需不足，主流消费市场低迷并难以启动。

　　(二)改革向纵深发展，需要更加注重促进人的全面发展和经济社会的协调发展

　　2005年和2006年，在即将进入“十一五”时期的前夕，我国经济在效率优先政策的激励下，经济得到了快速发展，综合国力已跃居世界第六位，具备了保持经济平稳较快发展和社会和谐进步的有利条件。

　　按照“科学发展观”的要求和“构建和谐社会”的目标，必须加强和谐社会的建设。要按照以人为本的要求，从解决关系人民群众利益的现实问题入手，更加注重经济社会协调发展；更加注重社会公平，使全体人民共享改革发展成果。立足以人为本推动发展，把提高人民生活水平作为出发点和落脚点，促使发展由偏重于增加物质财富向更加注重促进人的全面发展和经济社会的协调发展转变。

　　2006年5月26日的中共中央政治局分配会议强调：改革收入分配制度，规范收入分配秩序，构建科学合理、公平公正的社会收入分配体系，关系到最广大人民的根本利益，关系到广大干部群众积极性、主动性、创造性的发挥，关系到全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业全局，必须高度重视并切实抓好。

　　三、缓解收入分配差距扩大趋势和促进收入分配实现社会公平的切入点

　　中央政治局收入分配会议提出的解决收入分配问题的目标是：“要积极推进收入分配制度改革，进一步理顺分配关系，完善分配制度，着力提高低收入者分配水平，扩大中等收入者比重，有效调节过高收入，取缔非法收入，努力缓解地区之间和部分社会成员收入分配差距扩大的趋势。”

　　收入分配会议提出的解决收入分配问题的办法是：“要按照《中华人民共和国公务员法》规定实行国家统一的职务与级别相结合的公务员工资制度的要求，建立科学完善的公务员薪酬制度，努力解决当前公务员收入分配领域存在的突出问题，逐步缩小地区之间收入分配差距，适当向基层倾斜，以促进公务员队伍建设，促进党风廉政建设。要完善地区津贴制度特别是边远地区津贴制度。改革和完善事业单位工作人员收入分配制度。合理调整机关事业单位离退休人员待遇。完善机关工人工资制度。要随着经济发展，适当提高企业离退休基本养老金标准、各类优抚对象抚恤补助标准，并注意提高其他低收入人员待遇水平。”

　　中央政治局收入分配会议强调：“理顺收入分配关系，是一项长期而艰巨的任务。要坚持从我国实际出发，把解决好收入分配问题放在重要的位置，进行广泛深入的调查研究，找准解决问题的切入点，拿出切实可行的方案。”

　　我认为，出现部分社会成员之间收入分配差距扩大的趋势，一个原因是放任市场化改革的结果，另一个原因是现行收入分配制度本身的缺陷造成的。因此，缓解收入分配不公，注重社会公平，单纯的“加速和完善市场化”本身是不能担此重任的，必须在统一的制度层面给予解决，其中，有的问题也只有在中央层面才能够解决。当前，可以把以下几个明显问题作为切入点，在某种程度上理顺收入分配关系。

　　(一)对实行计税工资的企业，应代之以自定工资水平并全部列支成本的办法

　　目前实行计税工资的企业一般是：不能继续实行工效挂钩的企业、改制或新建企业，一般为竞争性企业。能够进入成本的只能是规定的计税工资，如2005年北京市的计税工资为人均960元/月，年计税工资为11520元。实际发放的工资只要超过年计税工资额的，对超过的部分要征收企业所得税；同时对超过工薪所得税起征点的，还要同时征收个人工薪所得税。

　　计税工资的问题是：工资是成本，但税收政策只承认全部工资中计税工资额度内的是成本，超过计税工资的部分不视为成本；计税工资过低，如北京市2005年的平均工资已达到32808元，而年计税工资只有11520元，只占当年平均工资的35.11％。一个实行计税工资的企业，倘若平均工资要发放到32808元，企业就要给每人缴纳企业所得税(32808-11520)×33％=21288×33％=7025.04元。也就是说，对计税工资的企业，没有39833.04元的成本，就发不出32808元的工资。而实行工效挂钩的企业，倘若工资同样发放到32808的水平，则只要发生32808元的成本就可以了，不会产生一分钱的企业所得税。

　　计税工资是竞争性企业的沉重负担，不但严重制约着竞争性企业工资水平的提高，而且是造成竞争性企业工资水平偏低、工资水平增长缓慢的主要原因。

　　从建立适应社会主义市场经济体制相适应的收入分配出发，对竞争性企业，应尽快废除计税工资办法，转由企业从成本最小化和利润最扩大化出发，根据企业经济效益和参与市场竞争的需要，自主决定购买劳动力要素的工资水平和工资总额，并允许全部列支成本。

　　(二)对垄断行业企业，或废除工效挂钩办法比照竞争性行业实行计税工资，或在工效挂钩体制下实行计税工资办法

　　目前继续实行工效挂钩的企业一般只限于：垄断性企业，国家政策性补贴企业，具备一定规模、效益较好、工资水平较高的企业。

　　实行工效挂钩企业，目前继续实行“总挂总提”，挂钩提取的工资总额全部进成本；对支付给员工的工资，只征收个人工薪所得税。

　　工效挂钩方式对于垄断行业、企业来说，由于其垄断作用的结果，使其“经济效益”始终在增长，在工效挂钩体制下，工资总额和工资水平也就一直在“水涨船高”。工效挂钩事实上成为了垄断行业、企业工资过快、过多增长的政策依据和政策助推器，一些经济效益“好”的企业都有努力争取这种“特殊待遇”的经历。

　　抑制垄断行业工资水平过高、工资水平增长过快的办法，以下两个办法可以择其一：

　　1.现行工资总额的确定，可以继续实行工效挂钩办法，但必须对于超过本地区计税工资或平均工资的部分，加征企业所得税。

　　2.自1985年以来实行的工效挂钩，是计划体制下“两级按劳分配”的产物。现在废除工效挂钩的条件已经成熟，并代之以比照竞争性行业的工资水平，由国家直接管理和控制列支成本的工资水平和工资总额。

　　(三)统一内资企业和外资企业的所得税率

　　企业所得税率，目前外商投资企业普遍实行的是15％的所得税率，而国有企业和国有控股企业，一般实行的是33％的所得税率。

　　要本着统一国民待遇的原则，把内资企业的所得税率降低到与外资企业同等税率的水平，以消除制约收入支付能力的不平等的所得税率因素。

　　(四)切实提高最低工资水平

　　2004年，劳动保障部出台了《最低工资规定》。执行中的问题是：一是多数地区没有把社会保险个人缴费和住房公积金纳入最低工资；二是多数地区的最低工资相当于当地平均工资的20％上下，北京2005年只有17.7％。应比照国际上的做法，尽快将最低工资提高到40％以上。这是提高广大低工资劳动者的重要措施。

　　(五)规定最低社会保险标准

　　在没有将社会保险纳入最低工资标准的地区，像规定最低工资一样，规定最低社会保险(社会保障)标准。个人社会保险必须在国民收入初次分配中加以解决，在初次分配中不能解决，就等于把大批的劳动者关在了社会保险大门之外。

　　(六)分配改革也要防左，要注意克服官本位的倾向

　　收入分配改革中改革“度”的把握问题。目前改革中既存在“右”，即不敢合理拉开收入差距，也存在“左”，即在分配改革的口号下，对存量、增量同时调整，干部工资大增，普通员工的工资大降。两种倾向中，后一种倾向近来似乎要严重得多。目前，一些企业“官本位”工资抬头，中层以上干部的收入搭企业负责人年薪制的便车，致使企业负责人与一般员工的收入差距拉得很大，甚至已经到了容忍的极限。

　　必须看到，在资本、技术、管理相对稀缺，劳动力供给相对过剩的现实下，即强资本、弱劳动的大环境下，再继续强调加速市场化的分配改革，必将进一步强化劳动者的弱势地位。

　　收入分配中的官本位倾向，在我国有着深刻的历史渊源和广泛的思想基础。仅靠单位领导本身是难以克服的，目前较好的办法还是从法律、体制上给予一定程度的制约。

　　首先，建议制定和发布政策的政府部门，要充分估计到目前各个事业单位的管理水平，对不属于也不应该放给单位的自主分配权就不能放，比如北京市现在事业单位的通讯补助，如果包干到单位，而不是按行政职务和专业技术职务落实到人，那么，很多专业技术人员就享受不到，或者享受的是“缩水后”的补助。房租补贴、岗职补助等也是这个道理。

　　其次，单位的主管部门要深入实际，对不规范、不科学的做法要敢于纠正。比如，一些单位自称实行岗位工资制，但只按行政级别确定了岗位等级，实际上实行的是行政级别工资制，仍属于官本位性质。实际意义上的岗位工资制，也称职位工资制，岗位等级或职位等级是通过工作评价或职位分类形成的。没有经过规范的岗位评价的工资制不能称其为岗位工资制。

　　第三，在国有企事业单位，必须坚持由职工代表大会讨论通过工资分配方案或奖金分配方案。目前，有的单位虽然把分配方案上了职代会，但只把工资、奖金改革的原则拿到职代会上讨论，具体的分配办法，如岗位等级表、工资标准表却不拿到会上去讨论，并且具体的分配办法与声称的改革原则根本不是一回事。这种愚弄职工的做法必须予以纠正。纠正的办法，一是必须坚持工资奖金方案交职代会讨论；二是必须把工资奖金分配方案全盘交由职代会讨论；三是在表决形式上，职代会要坚持无记名投票，反对当众举手表决、致使投票人不能真实表达个人意思的做法。

作者介绍：康士勇，北京劳动保障职业学院，北京 100029　　康士勇(1951—)，男，北京人，北京劳动保障职业学院教授。