论权力的制约与监督File

口桑东华

关键词：权力制约＇．Ｉｇｔ督腐败被称为“政治之癌”。当前，腐败现象已成为困扰我国政治建设乃至整个现代化进程的突出问题。造成腐败的原因很多，其根本原因在于具体制度和体制的不健全，在于缺乏有效的对权力的制约和监督。因此，反腐败必须从制约权力人手，建立和完善能够充分发挥有效作用的权力制约和监督机制。

内容提要：权力自身的强制性和不可抗拒性以及由此而产生的诱惑性和腐蚀性决定了必须对其进行制约和监督。对权力主体产生的制约、权力行使过程的制约以及权力运行后果的制约构成了整个权力运行的制约机制。我国权力监督机制在实际运行中还存在明显的缺陷，必须完善党内监督体系，更好地硬化人大监督，发挥监督主体的独立性和权威性，加强群众监督。

［中图分类号］Ｄ０５［文献标识码）Ａ

［文章编号］（２００１）０２一００１８—０４

何为腐败？由于表述的立场、角度和层次的不同，学术界对此并没有统一的认识。如果我们从众多的关于腐败的定义中进行综合和抽象，就会发现其共同要点，即腐败的主体是国家公职人员，其方式是利用手中的权力，通过违反法律和道德准则的途径，达到谋取个人私利的目的。正如美国政治学家亨廷顿所说：“腐化即公职人员为实现其私利而违反公认规范的行为。”¨’正是在这个意义上，腐败不管表现在经济领域还是表现在社会生活的其他领域，都是与政治权力

作者：桑东华，北京师范大学法律与政治研究所，邮编：１００８７５

收稿日期：２００１年１月２０日

篁获一一一一ｍ—一辚—一“一一一一獬一一一一一＊一一一＊“一一一一一＊ｍ一一一＊一ｍ一一ｉ一警！髫竺ａ一一ｍ＊麓赫；。云南行政学院学报２００１．２

的滥用相关的，都是政治腐败，也都是公共权力异化的极端表现。

权力，特别是政治权力，从一开始就隐含了同公民意志和利益相脱离的可能性。这是因为权力是“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量”，”’它本质上是一种支配他人的力量，权力意志植根于统治他人受其影响和控制的欲望之中。权力的这种特性决定了它具有无限扩张的倾向，一旦超出了一定的界限和范围，就会侵犯其他权力甚至公民的权利。从主观形式上讲，权力是公共意志的反映，而公共权力一旦由个人所掌握，其本身就具有了内在的矛盾性，即它～方面同社会的整体需要和共同利益相联系，另一方面又与掌权者的个人利益和集团利益相联系，执行维护共同利益的人“获得了与授权给他们的人相对立的特殊利益，他们在对这些人的关系上成为独立的人”，‘３’因而，这两种联系之间存在着发生冲突的可能性。权力的运作过程也就是社会利益的分配过程，由于它在这一过程中能为掌权者带来荣誉、地位和各种既得利益，因而具有本能的自发的腐蚀作用。正是由于权力自身的强制性和不可抗拒性以及由此而产生的诱惑性和腐蚀性，使其在没有制约和监督或者制约监督乏力而权力行使者自身又缺乏道德自制力的情况下，容易被滥用而走向腐败。正如法国著名思想家孟德斯鸠所说：“有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方为止”，（４’凡是有权力的地方就必然会有滥用权力和企图滥用权力的现象，“权力容易使人腐化，绝对的权力绝对会使人腐化”，幅）“这是万古不易的一条经验”。同时，权力又是一种物质力量，对权力的制约和监督不能仅靠精神的力量，制约权力必须有相应的权力。因此，防止权力滥用和权力腐败的最有效办法就是以权力制约权力，建立健全权力的制约和监督机制，这是权力正常运行不可或缺的保证，是任何民主政治发展的必然要求，也是人类经过几千年积累下来的政治统治和管理的重要经验总结。

个环节上都实行协调、监督和控制。因此，从权力机制的运行过程加以考察，对国家权力的制约可以通过以下三个环节予以实现。

（一）权力获得即权力主体产生的制约，防止权力行使资格非程序地非真实民主形式的获取，是权力制约的首要步骤和先决条件。这就要求首先必须做到公共职位由公民选举产生，要按照法律的程序，按照德才兼备的标准，实行真正切实的民主选举，提高选举的公正性、透明度与权威性，不得徇私舞弊，使得进入政府管理系统的公职人员符合预先设计的权力职位的要求。要严格实行带有竞争机制的人事制度，使其发挥在公职人员的考核、培训、奖惩、调迁、晋升等方面的优胜劣汰作用，做到唯贤是用、唯贤是奖。要实行严格的限任制，公职人员不得在某一个权力职位上终身任职，从客观上说，这是共和政体的基本内涵，从微观上看，这是从时间上防止因长期在某处任职可能产生的地区主义、部门主义、关系网等权力变质行为，因而实际上也是一种内在的无形的监控机制。

（二）权力行使过程中的制约。这是权力运行全过程中最为重要的一个环节，可以分为三个密切相关的方面。第一方面是国家权力机构之间的相互制约。实践证明，不对国家权力实行必要的划分以做到权力明晰，不使各自保持相对独立性且相互制约，必定形成权力的高度集中，使权力结构发生倾斜，权力功能趋向异化。国家权力机构之间的相互制约在实践中可分为横向制约与纵向制约两种形式。所谓横向制约指立法权、行政权和司法权之间具有一定的制约性张力，它强调的是统一的国家权力必须横向划分为相对独立的几个方面，交由不同组织机构执掌，通过彼此分工制约达到权力均衡，以保证政体运行的效率。所谓纵向制约指从中央到地方、从上到下在垂直权力上分割制约，它强调的是国家权力运行中地方或下级相ｘ－Ｊ于中央或上级的独立性。就提高权力运行的效率和防治腐败来说，人们通常更强调权力的横向制约，但对一个自然成因意义上的大国来说，权力的纵向制约与横向制约ｘ，－Ｊ－于维护国家的

如何对权力实行有效制约？我们认为，权力运行是一个包括权力主体的产生、权力目标的实施、权力实施的结果和实施后的反馈的系统过程。廉政建设要获取最佳效能，必须在权力运行的各个阶段和各

长治久安同等重要，科学地合理地划分国家权力，建立横向与纵向权力之间的多层次立体制约和相互协调机制，将大大提高权力的运行效率。第二方面是政党、社会组织团体以及各种利益集团等非国家权力

云南行政学院学报２００１．２

机构对国家权力的制约。从当今世界范围看，政党对国家权力的制约起着举足轻重的作用，政治几乎成为政党政治。但是执政党的权力如果过分庞大，以致成为凌驾于国家和社会之上的力量，就意味着权力结构失去平衡。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一大政治优势，应该创造更加有利于各民主党派参政议政的条件，充分发挥它们在监督执政党和参与国家事务活动中的作用，这是我国政治体制改革的重要内容，也是发扬扩大民主的具体措施。而社会主义初级阶段的利益多元化，也决定了必然有以多元利益划分的各种社会组织和团体的存在，为了防止权力的滥用以及保证立法和决策的正确实施，也应该有各种畅通的渠道和有效的形式，使它们从各个不同的利益角度发挥其应有的制约作用。第三方面是社会舆论对国家权力的制约。舆论是“时势的晴雨表”，它以其公开透明、迅速灵活、广泛的社会性等特点而成为制约国家权力的重要力量和手段，被西方学者称为与立法、行政、司法并列的“第四种权力”。当前，为使舆论监督在反腐败斗争中发挥更加积极主动的作用，迫切需要制订健全的新闻法、出版法、新闻纠纷仲裁制度等，将这一体系制度化、法律化，使其同权力制约的其他方面保持协调一致，真正成为维廉的利器。

（三）权力运行后果的制约。在权力运行过程中，一旦发现权力运作方向有异，就必须及时采取纠偏措施。对权力运行后果的制约是整个权力运行过程的归宿，也是必需环节。它可以防止权力变质行为进一步异化，可以设法消除已经产生的权力变质现象，将权力负效应控制在最小范围内，它还是人民群众对于政府行使权力产生信任程度的重要依托。权力运行后果的制约涉及到客观上实施困难的问题，为此，必须根据法律面前人人平等的原则，依法办事，严肃执法，大胆排除高官显位可能造成的干扰，坚决破除各种不正当的人际关系网络，依法从重从快给那些以身试法的腐败分子以严厉制裁。法出则必随，规出则严用，只有这样才能消除己有的腐败现象，并对今后可能产生的权力变质行为产生警示作用。

权力制约的角度讲，监督也是一种权力，最富有动态性意义的权力监督是权力制约中十分重要的组成部分。有效的权力监督体系，要求监督的空间范围必须是全方位的，只要有权力运用的地方，就要覆盖有相应的监督机制，无一遗漏；要求监督的时间延续必须是全过程的，每一个权力运作的始终都要贯穿监督机制，而不应该时有时无，时断时续；要求监督的机构是多层次多类型的，各个监督组织从特定角度开展活动，各司其职又相互配合形成一种网络系统；还要求监督形式是多样化的，这不仅包括监督过程要运用多种方法，随着实践的发展，还要不断推出新的监督形式和方法。党的十一届三中全会以来，随着民主和法制建设的不断加强，我国的监督体系不断完

善，发挥了一定效能，但在权力监督机制的实际运行

中还存在明显的缺陷。

首先，党内监督基本上是一种自我监督体系。我国的权力结构是一种“金字塔”型的集中控制模式，这种权力结构容易使权力的上层“金字塔顶”出现“监督盲点”，而这一盲点往往是造成决策和权力滥用的“危险地带”。虽然党的领导权内部是有制约的，并且领导人必须在宪法和法律规定的范围内活动，但就整个党内监督体制来说，基本上是一种自我监督，特别是通过高层领导的自我约束来实现的，监督作用发挥的程度，基本上以各级党政领导的政治素质和政治道德为水平，这就很难保证在监督不力而道德自律缺乏的情况下，权力的不被滥用。其次，国家权力机关监督不力。根据宪法规定，人民代表大会是我国的权力机关，国家行政权、审判权、检察权等一切权力都由它派生并受其监督。然而，在实际生活中，许多重大事项往往是由党委决定，政府去办，常常还是党政联合发文，人大及其常委会很难行使监督权。当前我国以系统内的自我监督为主，行使监督权的专门机构大都存在于党政机关内部，它们并不是向产生它的代表大会负责，而是向同级执行机构负责，人民代表大会作为国家的权力机关，很难在社会主义监督中发挥其应有的宏观监督的巨大作用。再次，监督主体缺乏应有的独立性和权威性。目前我国的监督机构一般实行双重领导制，一是受同级党委或政府的领导，一是受上级监督机构的领导。事实

监督就是对权力运作状态进行监视和督查，发现其中的偏差情况，采取相应的制约措施的过程。从

。秘；≈ｒ‰

上，上级监督机关的指导作用往往被同级党委或行政机关所弱化，从而使监督者被置于被监督者的权

餐骖“㈣㈣∞Ⅻ∞％∞女≈∞№一ｌ＃镕ｗ＃＃一女＃Ⅻ％∞∞”￥％Ⅻｉ女糊＊≈≮镕ⅫⅫ《￥”＿ｗ”９＃８８≮＃ｑ８”“８８磊藉器甏攀蕹８鬣≯

Ⅵ一Ｍ≤＃ｊ—ｒ面卜ＴＩ田。彗ｌ仨：７拳１扣Ｉ

＇ｎｎｌ

，

力之下，以司法监督的主体——人民法院和人民检

察院为例，它们在组织和人事上直接受同级或上级党委的领导，在司法实践中又受同级政法委的协调，司法机关都按行政区划设置，其干部任免、财政开支、人员配备等一系列问题均受制于同级政府。这种双重领导体制必然会使执法监督工作受到各种关系的钳制和不应有的干扰，不利于司法机关独立行使司法监督职能，而假如没有基本的司法独立，政府就会失去净化能力，腐败现象必然猖獗。最后，监督功能欠缺。长期以来，我国的监督工作注重于追惩性的事后监督，而忽视权力变质行为发生前的预防和进行中的控制。ｘ，７于专门的监督机构来讲，这种消极性的事后监督不能不说是功能上的缺陷，这使得监督主体没有全面介入监督客体的机会，无法自主地以获取最佳监督效果来确定介入的时机，对社会问题的反馈不能及时作出科学的判断和分析，必然导致监督不力，甚至出现“虚监”、“漏监”的情况。

基于以上各点，结合我国当前的政治体制改革，笔者认为，健全和完善我国的监督机制，可以从以下方面人手：

第一，完善党内监督体系，不留“监督盲点”。当前，必须保证中央权威，确保党的最高权力层由党的代表大会选举产生，对党代会负责，并接受全体党员的监督。要健全党内监督制度，狠抓党内监督重点，提高党员的监督素质，营造良好的党内监督环境。同时必须正确处理好执政党、国家权力机关以及“一府两院”的关系，明确党的权限在于路线、方针、政策的政治领导，明确“党的任务是对所有国家机关的工作进行总的领导，而不是象目前那样进行过分频繁、不正常的、往往是对细节的干涉”拍）。要健全党政关系的立法，在党对国家的领导这一最高层次的关系调整上做到有法可依、有章可循，避免随意性。

第二，更好地硬化人大监督，重点突出各级人大常委会对“一府两院”的监督。要确定监督的具体组织形式、程序和手段，以及咨询、弹劾、调查、罢免等实施方法，使人大的监督落到实处。同时，要制订监督法规，把人大所具有的监督制约权进一步程序化、法律化，做到清晰规范、易于操作，切实保障人大在国家权力制约和权力监督中的最高地位。此外，还可设想建立隶属于人大的专门监督机构，如设立宪法委员会、内务司法委员会、人事任免委员会等，对宪

法的实施、司法工作以及国家机关工作人员的任免进行强有力的监督。

第三，充分发挥监督机构的独立性和权威性，排除监督机制在运行过程中一切不应有的干扰因素，这是健全我国监督体系的关键。要改变监督机构现有的“块块”领导，实行“条条”领导体制，从监督机构的行政管理权到干部任免调配权以及到业务的指导权，都由自上而下的单独系统来实行领导，特别是党内纪检机构和行政监察机构，一律实行单线领导体制，这样可以解决监督者因怕得罪同级某些领导人而不敢大胆工作的问题，有利于解除监督者的后顾之忧，充分发挥其监督权力。

第四，发扬人民民主，加强群众监督。从根本上讲，人民是国家权力的最终来源，人民群众以民主监督和社会监督的形式介入国家管理的政治参与过程，是最具有根本意义的权力监督。当然，政治参与过程同时需要政治文化发展相伴随，人民群众的监督权力在直接民主还不够充分的情况下要转化为监督权利还需要一系列中间环节。在现阶段，要努力推行政务公开制度，提高政治透明度，为群众议政参政创造条件。要利用协商对话、举报制度、民主评议等形式和方法，鼓励群众参与监督。要坚决保护监督者的合法权利，他们对滥用和私用权力的公职人员的批评、检举、控告或申诉的权利，不应受到非难、阻碍或打击报复。总之，群众监督的政治参与越是发展，就越有利于人民群众维护自身的民主权利，也越有利于国家权力运行的正常发展。

注释：

（１）【美】塞缪尔・亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》第５９页，华夏出版社１９８８年版。

（２）《马克思恩格斯选集》第四卷第１６６页。（３）《马克思恩格斯选集》第四卷第４８２页。（４）孟德斯鸠：《论法的精神》第１５４页，商务印书馆１９８２年版。

（５）Ｌｏｒｄ

Ｐ１６４。

ＡｃｔｉｏｎＥｓｓａｙ

ｏｎ

Ｆｒｅｅｄｏｍａｎｄ

Ｐｏｗｅｒ，

（６）《列宁全集》第３３卷第２２１页。

责任编辑：刘

强

、＊。‘＃

张。．ｗ眷＿∞“牟

云南行政学院学报２００１．２

＿。端瓤。．｛蛸高嗣靴≮勰钎删辩《＿端瓣帮尊蒋秘辫舞垮端舞掰瓣‘麟博躐ｑ燃辩勰撼辩舞烈ｔ“＃≈辨懈：；；１锵甜Ｍ、湖黼辫酬捕搿壮，粥静雌《ｌ《醵鼎鳓蝌，貅琳榭避搿翱黜＊泫ｌ：；嘲够‘’