从电力行政管理主体的转变看电力执法

第九卷第一期

Vol.9,No.1安徽电气工程职业技术学院学报JOURNALOFANHUIELECTRICALENGINEERINGPROFESSIONALTECHNIQUECOLLEGE2004年3月March2004

从电力行政管理主体的转变看电力执法

刘昌英

(华中科技大学公共管理学院,湖北 武汉 430074)

[摘 要] 本文对电力体制改革前后电力行政主体的转变进行了分析,指出了现行体制下电力执法存

在的问题,并从行政法的角度对一些问题进行了探讨。

[关键词] 电力体制改革;电力行政主体;行政法

[中图分类号] D922.599 [文献标识码] A [文章编号]1009-1238(2004)01-00108-05

ThoughtsonLawEnforcefromtheTransformationoftheMainBodyofElectricPowerAdministration

LIUChang_ying

(PublicAdministrationSchool,HuazhongUniversityofScienceandTechnology,Wuhan430074,China)

[Abstract] Thisarticleanalysesthetransformationofthemainbodyofelectricpoweradministrationfore

-and-afttheelectricpowersystemreform,putsforwardtheproblemsduringthe

enforcementofelectricpowerlawsundercurrentsystem,andbringsforwardsomethoughts

ontheseproblemsfromtheangleofadministrativelaw.

[Keywords] electricpowerreform;administrativemainbody;administrativelaw

众所周知,电力工业是一个专业技术性强的特殊行业,在生产、供应和销售过程上具有同时性、不间断性又有相对独立性,它与一般商品不同,其生产、供应和销售三个环节是同时完成的。电力工业又是关系国计民生的基础产业,对国民经济的发展具有重大影响,同时电力工业也属于公用事业,直接关系人民群众的生活。

长期以来,很多问题一直困扰着电力企业,特别是对 厂网分开 后的电网企业来说,影响最大的就是破坏电力设施、偷窃电以及拖欠电费等问题。这些问题不仅破坏了社会经济秩序,也对安全发、供电造成了严重影响,阻碍了电力事业的发展,也影响了国民经济的发展和提高人民的生活水平。为处理这些问题,电力企业花费了大量的人力、物力和财力,但收效并不大,而在处理这些问题的过程中所引起的诉讼案件及纠纷却日渐增多,这虽然是由多方面的原因造成的,但是缺乏电力立法及执法力度不足是其中的主要原因之一。

一、电力行政管理主体的演变

在计划经济体制下,电力企业归属电力部,是国务院的职能机关,根据宪法和国务院组织法,国务院各部委对国务院所管辖的某一方面或某一类行政事务享有全国范围的管理权限。作为国家的行政机关,它是国家特别设立的专门执行电力行政管理职能的组织,依据宪法和法律的规定,在其成立时就具备了行政主体的资格。因此,电力部下属的电网企业都兼有双重身份:一方面是电力的生产者和经营者,另一方面又承担了部分的电力管理的行政职能。

政企分开后,根据建立社会主义市场经济体制和!中华人民共和国国民经济和社会发展 九五 计划 收稿日期:2003-11-16

作者简介:刘昌英,女,华中科技大学公共管理在读研究生,安徽省电力公司高级经济师。

刘昌英:从电力行政管理主体的转变看电力执法

和2010年远景目标纲要#的要求,为有利于转变政府职能、实行政企职责分开、深化电力工业体制改革,国务院决定组建国家电力公司,并下发了 关于组建国家电力公司的通知 的文件(国务院国发[1996]48号)。国家电力公司成立后,原由电力工业部承担的国有资产经营职能和企业经营管理职能移交给国家电力公司,国家电力公司不具有政府行政管理职能,接受国务院电力工业部等有关部门的行政管理与监督。

尽管!电力法#规定了各级人民政府经济综合管理部门为电力管理部门,负责电力事业监督管理的职责,但这是一个附条件的超前性规定。1996年,国务院为了稳定实施电力法确定的政企分开的电力行政管理体制,发布了 关于实施!中华人民共和国电力法#有关问题的通知 ,明确规定各级电力部门继续履行电力行政管理职责。也就是说,法律赋予电力部门的行政执法权从来就没有与电力部门剥离。因此,省市电力公司的性质从理论上可归属为法律法规授权组织的范围,也就是其还可归属为行政主体的类别。电力公司实质上是行政性公司,也就是说以公司的形式成立或由原来的行政机关改变成为企业单位,从事经济活动,同时又承担某一方面或某一部分行政职能的组织。在电力局将原管理职能移交给省政府的相关经济综合管理部门后,各地方政府经济综合管理部门将其管理职责委托省电力公司承担,政府部门主要实施行业监督。电力公司对政府负责,由政府部门行使行政决策权和监督权。通过这种逐渐的改革,电力企业成为市场经济主体,接受政府有关部门的行政监督。

1998年,在国家电力公司和电力部双轨运行一年以后,电力部撤销,原电力部拥有的行政管理职能移交国家经贸委,在中央层面上实现了电力工业的政企分开。随后,根据政企分开和精兵简政的原则,各省、自治区、直辖市电力局(公司)按照国务院的部署,将现承担的行政管理职能也移交给地方政府综合经济管理部门,同时接受地方政府的指导与监督。体制改革后,电力企业不承担行政职能,行政职能完全由政府部门承担。

二、电力行政执法的依据

电力行政执法是电力行政管理职能中的一项,在现行的管理中,它所依据的是!电力法#、!供用电监督管理办法#、!电力供应与使用条例#、!电力设施保护条例#等法律与法规,所涉及的具体条款如下:电力法:

第十四条 电力建设项目应当符合电力发展规划,符合国家电力产业政策。电力建设项目不得使用国家明令淘汰的电力设备和技术。

第二十五条 供电企业在批准的供电营业区内向用户供电。供电营业区的划分,应当考虑电网的结构和供电合理性等因素。一个供电营业区内只设立一个供电营业机构。省、自治区、直辖市范围内的供电营业区的设立、变更,由供电企业提出申请,经省、自治区、直辖市人民政府电力管理部门会同同级有关部门审查批准后,由省、自治区、直辖市人民政府电力管理部门发给!供电营业许可证#。跨省、自治区、直辖市的供电营业区的设立、变更,由国务院电力管理部门审查批准并发给!供电营业许可证#。供电营业机构持!供电营业许可证#向工商行政管理部门申请领取营业执照,方可营业。

第三十二条 用户用电不得危害供电、用电安全和扰乱供电、用电秩序。对危害供电、用电安全和扰乱供电、用电秩序的,供电企业有权制止。

第六十二条 违反本法第十四条规定,电力建设项目不符合电力发展规划、产业政策的,由电力管理部门责令停止建设。违反本法第十四条规定,电力建设项目使用国家明令淘汰的电力设备和技术的,由电力管理部门责令停止使用,没收国家明令淘汰的电力设备,并处五万元以下的罚款。

第六十三条 违反本法第二十五条规定,未经许可,从事供电或者变更供电营业区的,由电力管理部门责令改正,没收违法所得,可以并处违法所得五倍以下的罚款。

第六十五条 违反本法第三十二条规定,危害供电、用电安全或者扰乱供电、用电秩序的,由电力管

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理部门责令改正,给予警告;情节严重或者拒绝改正的,可以中止供电,可以并处五万元以下的罚款。

第六十六条 违反本法第三十三条、第四十三条、第四十四条规定,未按照国家核准的电价和用电计量装置的记录向用户计收电费、超越权限制定电价或者在电费中加收其他费用的,由物价行政主管部门给予警告,责令返还违法收取的费用,可以并处违法收取费用五倍以下的罚款;情节严重的,对有关主管人员和直接责任人员给予行政处分。(备注:执法主体为物价行政主管部门)

第七十一条 盗窃电能的,由电力管理部门责令停止违法行为,追缴电费并处应交电费五倍以下的罚款;构成犯罪的,依照刑法第一百五十一条或者第一百五十二条的规定追究刑事责任。(电力供应与使用条例第41条、供用电监督管理办法第29条有相同规定)

供用电监督管理办法:

第二十八条电力管理部门对危害供电、用电安全,扰乱正常供电、用电秩序的行为,除协助供电企业追缴电费外,应分别给予下列处罚:

1.擅自改变用电类别的,应责令其改正,给予警告;再次发生的,可下达中止供电命令,并处以一万元以下的罚款。

2.擅自超过合同约定的容量用电的,应责令其改正,给予警告;拒绝改正的,可下达中止供电命令,并按私增容量每千瓦(或每千伏安)100元,累计总额不超过五万元的罚款。

3.擅自超过计划分配的用电指标用电的,应责令其改正,给予警告,并按超用电力、电量分别处以每千瓦每次5元和每千瓦时10倍电度电价,累计总额不超过五万元的罚款;拒绝改正的,可下达中止供电命令。

4.擅自使用已经在供电企业办理暂停使用手续的电力设备,或者擅自启用已经被供电企业查封的电力设备的,应责令其改正,给予警告;启用电力设备危及电网安全的,可下达中止供电命令,并处以每次二万元以下的罚款。

5.擅自迁移、更动或者擅自操作供电企业的用电计量装置、电力负荷控制装置、供电设施以及约定由供电企业调度的用户受电设备,且不构成窃电和超指标用电的,应责令其改正,给予警告;造成他人损害的,还应责令其赔偿,危及电网安全的,可下达中止供电命令,并处以三万元以下的罚款。

6.未经供电企业许可,擅自引入、供出电力或者将自备电源擅自并网的,应责令其改正,给予警告;拒绝改正的,可下达中止供电命令,并处以五万元以下的罚款。

电力供应与使用条例:

第三十八条违反本条例规定,有下列行为之一的,由电力管理部门责令改正,没收违法所得,可以并处违法所得5倍以下的罚款:

(一)未按照规定取得!供电营业许可证#,从事电力供应业务的;(供用电监督管理条例第23条与此规定相同)

(二)擅自伸入或者跨越供电营业区供电的;(并处违法所得四倍以下罚款∃供用电监督管理办法第24条)

(三)擅自向外转供电的。(并处违法所得三倍以下罚款∃供用电监督管理办法第25条)

电力设施保护条例:

第二十七条 违反本条例规定,危害发电设施、变电设施和电力线路设施的,由电力管理部门责令改正;拒不改正的,处10000元以下的罚款。

三、电力行政执法存在的问题

1、执法的力度不够。由于电力体制改革,使得电力企业不再有电力行政管理权,但在精简机构的大前提下,各省市政府如何建立起一个庞大的电力行政管理及执法队伍,如何让他们在较短的时期内掌握

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复杂的电力知识,是一个十分困难的问题。至今仍有部分市、县未设立专门的管理部门,以至该部分行政职能无法实施,电力部门如对窃电进行处罚就成为不合法的行政行为而被提起行政诉讼。而且由于电能具有无形、无色等特殊性,查处窃电案件无法像查处其他盗窃案件一样 人赃俱获 ,即使是现场查获,可是窃电者往往不承认的事情也时有发生,这给电力管理部门和司法机关查处窃电案件造成很大困难。此外,窃电手段的隐蔽性、多样性和快速性,使窃电者容易欺骗和应付用电检查,给发现窃电带来了一定的难度。同样,电力线路设施点多、面广、线长,长期在野外,无人监护,因此被盗窃、破坏的现象也日趋严重。一方面是查处的力度越来越小,一方面是作案手段也越来越先进,长此以往,将对我国电力的发展造成极大的影响,从而也将影响到国民经济的发展。

2、执法困难多。主要表现在电力法规在具体执行中,作为行政法规不具有实际执行的强制性,只能按照行政执法程序和步骤执行,并且操作执行起来程序烦琐,实效性差,执法力度不够。因此,执法人员在实际工作中,开展工作难度大、阻力多。比如电力执法人员在查电时,用户可以阻挠执法人员进入室内,即使对窃电户是人赃俱获,也只能当场中止供电,没有刑事执行权。只有通过调查取证,根据实际窃电价值看是否达到刑事案件立案标准,达到立案标准的,才能移交公安机关处理。一般情况下,只有依据!电力法#和!供电营业规则#有关条款规定,采取行政处罚办法予以处理。而且在做出行政处罚前,要在规定时间里进行告知听证、行为人的陈述申辩等主要程序后,方可下达行政处罚书。正因为对电力执法的限制过多,缺少强制措施,使电力执法工作开展相当困难。

3、电力法规还不十分完善。主要表现是电力法规在具体操作中,执法的主体和客体、执法的内容和形式、执法的权限和权利等问题还不十分明确,可操作性差,立法技术上存在缺陷,有些电力违法问题难以界定。

目前正是进行电力企业体制改革的关键时期,电力法规需做出相应的修改、补充和完善。特别是电力行政管理职能和行政执法职能将由谁来承担、电力企业到底具有哪些执法职能、电力企业又将如何履行电力法规赋予的各项职能等这些问题应尽快明确定论。

四、加大电力执法工作力度的思考

1、力争使自己成为授权电力行政管理主体。一般而言,行政职权应由行政机关来承担并实施,但是,由于社会的发展和需要,现代公共行政事务不断地扩展和增加,许多涉及到社会性和专业性的行政事务,都需要社会组织参与和解决。如果仅仅靠行政机关,未必能取得良好的社会效果。正因如此,行政法规需要把某些行政职权授予相应的社会组织来行使。这些社会组织也就由此成为被授权的组织而取得行政主体资格,成为与行政机关相对应的另一类行政主体即授权行政主体。作为公用企业的电网企业,在!电力法#未修改前,应积极与当地政府协调,通过按政府经济主管部门委托授权方式,取得部分行政管理权,以代表电力行政主管部门行使行政执法职能,开展电力执法活动。

2、多方提议,促成早日修改电力法等电力法规。现行电力法规在电力执法主体与客体、内容和形式以及权限等关系上,都还存在一定的问题,应制定一些可操作性强的办法。现在应该抓住目前电力紧缺的大好时机,积极协调,通过多方提议,促成早日修改电力法等电力法规。在修改现行的!电力法#、!电力供应与使用条例#和有关法规时,应增加补充电力执法方面的具体内容,明确授权或者委托电力企业、电力行业协会或者另外的组织,行使电力行政管理权,使电力执法进一步有章可循。

3、严格执行电力执法程序,注重执法效果。一方面要配合公安部门对阻碍正常供用电管理、破坏电力设施的行为,不管任何人,都坚决打击决不手软。另一方面,在实施行政执法行为时,必须遵循法定的步骤、方式、顺序和时限,严格按执法程序处理,对处理决定要用法适当,避免因行政行为不合法和不适当而引起行政诉讼。

4、建立和完善电力行政执法队伍。从管理体制和运作机制入手,通过实行行政管理逐级负责制和归口集中管理等方式,在职责范围、工作任务、执法内容和人员编制等方面给予明确规定。同时制定严

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格的管理制度和规范操作秩序,加强执法人员培训教育工作,实行执法人员持证上岗制度,以提高执法人员的素质和法律观念。执法人员自身必须懂法守法,并精通电力业务知识和电力法规,这样才能做好电力执法工作。

5、加大电力法规宣传力度,加强和改进电力执法工作。首先,要扭转一部分人在电力法规方面认识上、观念上的错误,加大全社会电力法规的宣传力度,努力巩固和保持 两改一同价 成果,净化电力市场秩序,营造电力企业依法管电、依法治电的社会环境。其次,纠正电力系统内一部分人对电力执法工作的模糊认识和错误的做法,规范他们的行为,提高他们对电力执法在企业生产经营中的地位、作用和相互关系的认识。

随着 厂网分开,竞价上网 等改革措施的实施,各类电力企业中还将出现一些新的情况和问题。对此,必须依法加以规范,维护正常的电力市场秩序。同时,要进一步加大执法力度,严厉打击破坏电力设施、偷逃电费等违法行为,依法维护供用电双方的合法权益,保护国家财产的安全,以保证电力工业持续、快速、健康的发展。

参考文献:

[1]孙萍,娄成武.行政法学[M].武汉:武汉出版社,2003.

[2]张正钊.行政法与行政诉讼法[M].北京:中国人民大学出版社,1999.

[3]!电力法#,1995年12月28日颁布.

[4]!供用电监督管理办法#,1996年05月19日颁布.

[5]!电力供应与使用条例#,1996年04月17日颁布.

[6]!电力设施保护条例#,1998年01月07日颁布.

[责任编辑:朱怀国]