法制宣传教育行政执法程序的实践与思考

法制宣传教育行政执法程序的实践与思考

法制宣传教育工作是一项长期性的社会工程，如何由主要依靠行政手段实施转变为依靠法制手段推进，实现法制宣传教育的法制化、规范化，无疑值得探讨研究。2007年以来，无锡市惠山区司法局创造性地运用《江苏省法制宣传教育条例》赋予的职责，积极探索法制宣传教育工作的协调指导检查督促行政执法程序，推动“谁主管、谁普法，谁执法、谁普法”原则的落实，取得了较好的社会效果。

一、 健全法制宣传教育行政执法程序的必要性。

一是《条例》本身内在要求。2003年10月，《江苏省法制宣传教育条例》正式颁布施行，《条例》作为一部地方性法规，对长期以来仅仅依靠政策推动的法制宣传教育工作第一次提供了有效的法律支撑。但是，由于《条例》本身比较原则，特别是程序上的规定不具体，缺乏统一的规范，操作性不强。健全法制宣传教育协调指导检查督促行政执法程序，有利于完善《条例》赋予的职责，方便司法行政部门规范、科学的开展法制宣传教育工作。

二是法制宣传形态发生变化。法制宣传教育从静态意义上的法制宣传变化为动态意义上的法治建设。健全法制宣传教育行政执法程序可以从一般意义上法律知识、法制信息与观念的传播，进一步从人的内在需要出发来规范、调整和引导人的行为，最终实现全社会整体法律素质的提高，树立法治精神，实现法治社会。 三是司法行政职能发生变化。新中国成立以来，人大常委会和国务院制定的法律、法规就达一千多件，地方性法规及部门规章更是数不胜数。过去单凭司法行政部门一家负责法律的宣传工作已经不符合时代的进程。健全法制宣传行政执法程序，有利于解决司法行政部门“单打独斗”以及依法管理普法工作的水平参差不齐的问题，更好地形成主管部门与各专业法单位的大联合、大联动，构筑大普法格局。

二、健全法制宣传教育行政执法程序的法律法规依据

法制宣传教育行政执法工作是依据《条列》规定下的依法行政工作。建立和健全法制宣传教育协调、指导、督促、检查等行政执法程序必须符合《条例》精神，符合当前我国法治建设的法律法规和方针政策。

1、协调、指导程序是法制宣传行政执法的基础。

《条例》第九条、第十条和第二十条规定，各级司法行政部门是本级人民政府法制宣传教育工作的主管部门，应当加强法制宣传教育工作的指导，应当“协调、指导、督促和检查本地区的法制宣传教育工作”，应当“协调、组织法制宣

传教育的培训、考试、考核”“国家机关、社会团体、企业事业单位和其他组织应当将法制宣传教育列入工作计划，负责组织实施”。

随着现代法治精神和现代宪政理念不断变化，法制宣传教育工作的方式方法手段也不断变化。由于部门法制宣传教育各自为战、图形式、走过场以及司法行政主管部门随意性指导等问题使得法制宣传教育工作做在了表面，流于了形式。因而，加强领导、统一协调、重点指导、合力动作就成为了法制宣传基础保障。

2、督促、检查程序是法制宣传行政执法的关键。

《条例》第九条第三款规定司法行政部门督促本地区的法制宣传教育工作，

第九条第六款规定司法行政部门决定或者建议实施奖惩，第九条、第二十条的规定，司法行政部门负责本行政区域内法制宣传教育工作的检查工作。在规定相关责任部门的职责后，条例第二十七条又进一步明确对在法制宣传教育工作中的给予表彰或者奖励对象以及经检查或者考核未合格的部门和单位的处罚权利。

法律法规的实施不仅注重过程，更注重实效。而督促检查是顺利实现法制宣传教育取得实效的重要保证，是验证法制宣传教育方案正确与否的重要途径，更是改进工作作风和提高工作效率的一个重要方法。条例实施以前，法制宣传更倾向于形式，检查也只是走过场，没有列入政府的专项工作中去，起到的法制宣传教育效果比较差。规范督促、检查程序，可以验证我们的法制宣传教育工作方式是否正确、方案是否实用，手段是否合法、效果是否明显。

三、无锡市惠山区法制宣传教育行政执法程序的探索实践

2007年以来，无锡市惠山区司法局对《江苏省法制宣传教育条例》进行了立项研究，依托条例，转变思路，创新模式，从具体负责法制宣传教育工作，逐步转向协调、指导、督促、检查法制宣传教育工作，推动全区法制宣传教育工作向法制化迈进。

一是落实“三会三定期”，推动协调程序法制化

条例在赋予司法行政部门协调权的同时，也就从根本上要求司法行政部门在法制宣传教育工作中实现从“演员”到“导演”的角色转变。为确保将协调权纳入法制化轨道，惠山区司法局通过落实“三会三定期”，即人大常委会定期审议普法工作，普法领导小组成员单位定期召开会议，重点普法部门定期召开座谈会等方式，形成了政府、部门、基层大联动这一协调新程序。2007年至现在，通过协调行政执法部门与社区居委挂钩、协调各专业法部门重点法律在企业、学校、社区、百姓等重点对象进行宣传，使得法律服务企业、服务百姓真正落到实处，企业、百姓得到了实惠。

二是提出《普法工作建议》，推动指导程序法制化

条例规定，司法行政部门应当加强法制宣传教育工作的指导，“国家机关、社会团体、企业事业单位和其他组织应当将法制宣传教育列入工作计划，负责组织实施。”据此，惠山区司法局提出了《普法工作建议》这一指导程序，即向条例第五条规定的法制宣传教育责任部门提出建议加强某一部新法或热点法律的宣传；建议及时调整年度法制宣传教育工作意见；建议制订专项法制宣传工作意见和专门的宣传方案，开展重点对象针对性法制宣传；建议利用现有的法制宣传比较成熟的平台开展宣传活动等内容，以此推动指导程序法制化水平。2007年至今，通过对人社局、工商局等二十多个部门发出了《普法工作建议》，同时将建议报送市法宣办、区依法治区办和区普法教育领导小组的组长、副组长、成员。建议发出后，各单位的领导高度重视，一方面主动与区司法局商讨宣传方案；另一方面出台了宣传的计划，并组织开展了系列“内部学习”、“政策对接会”、“培训班”、“专场咨询会”、“广场活动”等活动，得到了企业和广大群众的一致好评。

三是制作《限期整改通知书》，推动督促程序法制化

条例规定了相关责任部门的职责，明确了对不履行或考核未合格的部门和单位责令限期改正。据此，惠山区司法局制作了相应的《限期整改通知书》和《送达回证》。一方面可以使条例赋予司法局的督促权得以贯彻和实施，另一方面对相关责任部门起到威慑的作用。以此推动督促程序法制化。

四是推行“一规程三活动”，推动检查程序法制化

为了使检查程序法制化，惠山区司法局研究制订了法制宣传教育工作检查规程，明确考核指标、检查内容、检查组成员等，并通过党委委、政府把每年的法制宣传教育工作列入对机关、部门、镇（街道）的年度百分考核指标、列入对各镇（街道）综合治理考核指标。同时，通过开展普法工作年度表彰活动、普法示范点创建活动及法制宣传精品工程创建活动这“三项活动”，进一步巩固检查结果。近几年通过对二十多家专业法责任部门法制宣传工作实地试点检查，以及通过社会问卷调查，评估了检查程序的实效性。

五是制定行政执法程序手册，推动法制宣传模块化管理。

无锡市惠山区司法局通过专题立项研究《江苏省法制宣传教育条例》，制定了法制宣传《协调、指导模式》《检查模式》《督促奖惩模式》等行政执法程序，2010年撰写了研究论文，编制了《法制宣传教育行政执法程序手册》，各项普法工作均建立起单独的流程模型，做到流程清晰、程序完善、文书规范。并在督查后及时进行系统总结、完善，形成项目报告，法制宣传形成了模块化的管理。

四、法制宣传教育行政执法程序的思考

建立切实可行的法制宣传行政执法程序，可以使司法行政部门在法制宣传教育工作中不断总结经验，发现问题，进一步完善法制宣传教育工作方式方法，提升法制宣传的实践效果。

一是建立法制宣传行政执法程序必须遵循导向性原则。建立法制宣传行政执法程序应符合中央对“六五”法制宣传教育工作的总体要求,体现法制宣传教育工作的发展规律。不仅要对现有的法制宣传教育工作进行考查，还要为今后的法制宣传教育提供指导,体现法制宣传教育的时代发展方向。

二是建立法制宣传行政执法程序必须遵循实用性原则。建立法制宣传行政执法程序应从考查评估各镇（街道）、各部门开展“六五”法制宣传教育的实际情况出发，切实遵循为法制宣传教育服务的原则。程序的制定从本地区法制宣传教育的实际出发，实事求是，力求能够客观、科学的反映法制宣传工作的开展及成效，并为今后的实践工作提供指导。

三是建立法制宣传行政执法程序必须遵循理论与实践相结合的原则。建立法制宣传行政执法程序必须充分学习和研究国家和省、市有关“六五”法制宣传工作的规范文件，收集、整理各地普法经验，系统分析各地法制宣传工作做法。同时，设计各类法律问卷进行问卷调查，对部分法律实施进行各类评估，以充实研究材料。同时，要有目的的选择关系国家民生重大的专项法律的执行单位进行试点，以研究执法程序在工作中各个环节的执行效果，及时改进有关不切实际的应用，更大程度提升法制宣传的实践效果。