幸福城市建设视野下依法行政的思考

　　【内容摘要】依法行政对于武汉市社会管理创新，推进武汉市幸福城市建设具有重要的意义。武汉市社会管理创新的主要途径就是实现政府依法行政。现在武汉市地方政府的依法行政工作取得了一定的成效，但是也存在很多的问题，只有正视这些问题的存在，并对这些问题进行分析，提出相应的对策才能更好地提高武汉市地方政府的依法行政能力和水平。　　【关 键 词】武汉市 依法行政 社会管理创新　　依法行政对于武汉市社会管理创新，推进武汉市幸福城市建设具有重要的意义。十一届三中全会以来，武汉市各级政府在依法办事、依法行政方面取得了长足的进步，积累了丰富的经验，同时，武汉市的依法行政工作又面临着挑战和困惑。　　一、依法行政对于武汉市社会管理创新具有重要意义　　（一）依法行政是武汉市社会管理创新的重要路径　　加快转变政府职能，深入推进政务公开，深化审批制度改革，切实推进武汉市幸福城市建设。政府职能的转变，其中最重要的就是要强化其公共服务职能，也就是需要政府加快向服务型政府的转变，其对于经济管理工作也需要进行管理上的创新，把管理的重点转移到为市场主体提供优质服务和创造良好环境上来，这就需要政府在进行社会管理的时候要严格依法行政，绝对不能侵害公民的合法利益，这样才能真正地实现“政府再造”[1]。　　“依法行政不仅是现代政府管理方式的一次重大变革，更是现代政府管理模式的一场深刻革命”[2]。中国加入WTO之后，WTO的规则也在影响着我们国家的各级政府，这就要求我们国家的各级政府要严格进行依法行政，遵守相应的规则和程序。　　（二）依法行政是武汉市实现科学发展、促进社会和谐的根本保障　　科学发展观是各个地方政府发展战略的指导思想，科学发展观“发展”要义要求政府在依法行政的时候要以推动社会的发展为目的；“以人为本”核心要求政府在行政的时候不能损害公民的合法权益，也就要求政府绝对不能滥用职权，要严格依法行政；“全面协调可持续”基本要求内在的规定了政府行政时要充分的考虑各方面的利益诉求；“统筹兼顾”根本方法是政府依法行政的路径模式。　　二、武汉市社会管理创新中政府依法行政取得的主要成就　　武汉市依法行政工作近些年来取得的成就主要包括：　　（一）规范决策，加强立法，切实提高行政决策水平　　健全行政决策机制。据统计，市政府每年就立法、行政管理体制改革、房屋拆迁等问题召开法律专家论证会近百次，经法制机构审查的文件、合同和处理的案件、争议等近400件，市政府近年出台的规范性文件没有出现违法问题。健全立法工作机制。有关经济适用房、廉租房管理、个人建设住宅、烟花爆竹燃放、户外广告设置、精神卫生、查处违法建设等立法项目引起了市民的极大关注，市民有益的意见和建议均得到充分考虑和吸纳，增强了立法的公众认同度和可操作性。　　（二）规范执法，完善考核，切实推行行政执法责任制　　巩固执法责任制基础工作。市政府先后出台了行政处罚、行政许可案卷标准，连续十年坚持开展行政执法案卷集中评查活动。2007年，市政府组织法制机构重点抽查了25个行政许可实施机关的799份案卷，逐一书面反馈评查结果，相关部门均认真予以整改，解决行政许可受理、决定、送达环节不规范、不便民等问题。规范行政处罚自由裁量权。据统计，具有行政处罚自由裁量权的46个市级行政执法部门，已对其主管实施的919件法律法规规章中的3948个条款的实施，制定12808条细化标准，已于2008年10月底以前全部对外公示，接受公众监督。推行文明和谐执法。2008年开始，市政府在全市推行先教育规范、再限期整改、最后依法处罚的三步式执法程序，组织各级执法机关落实“处罚与教育相结合”的原则，对非主观故意的一般违法行为，改变过去重罚轻管的做法，实施向当事人宣传法律的执法步骤，给予当事人自行纠正的机会。　　（三）接受监督，强化追究，切实落实依法行政工作责任　　自觉接受外部监督。2008年，市政府首次年中向市人大常委会汇报《政府工作报告》执行情况，并对代表提出的意见和建议逐一落实。畅通群众实施监督的渠道，主动接受社会评议，建立舆情信息处理机制，完善群众举报违法行为制度，认真调查核实人民群众检举、新闻媒体反映的问题，依法做出处理。落实行政过错责任追究，据统计，2007年至2008年9月底，全市查办行政过错案件112件，追究行政过错责任人员241人，其中受到纪律处分94人，组织处理139人，移送司法机关8人。2011年7月21日，武汉市委十一届十二次全会上，通报了4起“庸懒散”和损害投资发展环境行为的典型案件，共问责21人，其中局级领导干部5人。这是武汉市掀起“治庸问责”风暴以来，问责处分最严厉、被问责党员干部行政级别最高的一次集中通报。　　三、武汉市社会管理创新中依法行政存在的主要问题　　近些年以来，武汉市推进依法行政工作取得了一定的成效，但是从总体上看，还存在一些薄弱环节，与建设法治政府、服务型政府，构建幸福城市的目标，还存在着差距。武汉市依法行政建设中存在的问题主要有：　　（一）武汉市行政立法的质量有待提高　　1.行政立法中往往强调行政机关的权力而轻视其义务。通过对武汉市已经制定出台的政府规章等条文进行分析就可见一斑，这些部门规章中较多的是赋予行政机关权力，而对于这些行政机关行政行为的限制则相对较少。　　2.立法存在不统一性，部门规章之间体现的主要是各个部门的利益。由于存在政府相关的职能部门提交法规草案的情况，而这些职能部门在制定这些草案的时候就会在一定程度上考虑自己的权力和利益，而减少对于自己的行为的限制，这样就导致了有些部门规章出台之后，缺乏与其他部门规章之间的协调和统一。　　3.行政立法缺乏统筹规划，民意不能够得到体现。社会的管理需要法律，但是社会的管理也需要有步骤、有计划的进行，如果缺乏对于社会管理的统筹规划，缺乏行政立法资源的合理配置，就会造成社会的混乱。　　（二）行政执法尚存在不少问题 　　1.基层执法人员素质有待提高。从对执法人员的素质调查中，我们发现许多执法人员缺乏必要的业务素质，这在很大程度上是由于其缺乏相应的文化素质、道德素质和法律素养，这就在一定程度上引起了执法过程中的粗暴执法等现象。　　2.行政执法主体缺乏规范性、执法权缺乏集中性。有很多地方存在执法主体缺乏执法资格，随意委托、聘用不合格的组织和人员实际行使执法行为的现象严重，特别是集中体现在城市管理执法、房屋拆迁等；还有就是执法权的归属具有分散性，很难开展经常性执法，执法效果不好。　　3.执法中执法主体存在违法性。主要表现是执法主体在执法过程中存在超越职权进行执法；执法过程中违反行政执法程序；执法过程中缺乏执法依据；执法过程中给相对人造成人身、财产损害等。　　（三）依法行政监督制约机制功能发挥不够　　1.政府部门内部缺少法律监督。有些部门设立法制工作机构仅仅是按照上级部门的要求进行设立，而并没有真正的让该机构发挥其应有的法律监督作用。　　2.未贯彻落实法律监督制度。虽然规定了相应的行政执法责任制和评议考核制等法律监督制度，但是却缺乏对这些制度执行的持续性，致使这一制度流于形式，这些制度的作用也就难以有效发挥。　　3.行政责任追究制执行不理想。行政过错责任追究没有得到完全落实，对领导干部的追究，对不作为的追究整体突破不大。　　四、加强和完善武汉市地方政府依法行政的若干对策措施　　（一）解决武汉市政府立法问题的主要措施　　改善立法工作，坚持民主立法，提高立法质量。强化立法者立法意识，加强立法者专业知识的培养，在立法工作中强调依法立法，禁止违法立法；强化对于规范性文件的事前审查，建立规范性文件有效期、定期清理公布制度，依法及时向同级人大常委会备案政府规范性文件，自觉接受监督，确保抽象行政行为的合法适当；将行政部门对于立法的影响尽量降到最低，最大限度地防止保护部门利益的法律的出台，强调立法的协调性和统一性，及时对不合时宜的规章进行改、废等。　　（二）解决武汉市政府执法问题的主要措施　　严格按照相关的法律文件将执法主体的资格以及职权范围进行界定，提高执法主体的法律素质、道德素质等与执法相关的素养的培养，提高执法主体的执法能力；规范执法行为，严格按照《行政许可法》、《行政处罚法》等行政执法的法律文件来规范许可、处罚等行为；严格规定行政机关及其工作人员按照法律授予的权限、程序履行社会管理和公共服务职能，逐步健全及时惩处违法行为、保护人民群众合法权益的长效机制；在执法过程中，行政执法人员要以法律为准绳，以事实为依据，严格公平地执行，并且不得有违反执法程序的行为。　　（三）解决武汉市政府执法监督问题的主要措施　　强化行政执法监督，行政执法机关要虚心接受来自各方的监督，包括同级人大及其常委会的监督、政协的民主监督和司法机关的监督、新闻舆论的监督和社会监督。要健全完善政府层级监督制约机制，畅通行政复议渠道，综合运用实地调查、听证、和解等审理方式，提高行政复议工作质量。建立以行政首长为重点对象、以行政决策失误、行为失范为主要内容的行政问责制度，继续强化行政过错责任追究，严格按照《武汉市行政机关及其工作人员行政过错责任追究试行办法》追究行政过错责任，定期公布执法评议考核结果，对全市各部门的职责进行明确的梳理和界定，并出台相关的《部门责任制》等文件，从而真正解决职能的交叉重叠重点所带来的责任主体不明确等问题，真正实现权责一致。同时要研究制定《关于健全公务员岗位责任制的意见》及其《实施方案》，重点把权责进行明确，清除责任死角，使得部门责任法定化、岗位责任具体化、责任主体明确化、责任追究规范化真正的能够得到实现。　　参考文献：　　[1]郑宁.当代行政法治发展趋势透视—以探寻行政指导与软法间的契合点为研究进路[J].中共青岛市委党校青岛行政学院学报，2007（1）：80-82　　[2]胡晓玲.人本理念下的行政指导及其构建[J].陕西行政学院学报，2008（1）：45-46　　[3]袁曙宏、肖义舜.依法治理概论[M].法律出版社，2003：20-190.　　[4]中国行政管理学会深化行政改革课题组.深化行政管理体制改革的理论与实践[EB].中国行政管理研究网.www.cpasonline.org.cn/cpas.