新形势下全面提升基层烟草专卖管理工作的几点思考(2008专卖论文一)

2008专卖管理论文一

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发布者：税海涛 发布时间：2008-8-5 阅读：310次 【字体：大 中 小】

新形势下全面提升基层烟草专卖管理工作的几点思考

近年来，随着社会主义市场经济体制不断完善和《烟草控制框架公约》履行，烟草行业面临的压力日益增大。在烟草行业改革与发展的关键时期，国家局旗帜鲜明地提出，全行业要牢固树立“国家利益至上、消费者利益至上”的共同价值观，切实维护国家利益和消费者利益，这给烟草专卖管理工作提出了更高的要求和严峻的考验。基层烟草专卖管理工作如何解决存在的突出问题，充分发挥好职能作用？如何面对多种复杂因素的干扰，尽快推进基层专卖执法主体能力建设？下面，本人结合基层专卖管理工作，谈点粗浅的认识。

一、当前基层烟草专卖管理工作面临的问题及原因分析

（一）无证经营卷烟现象屡禁不止，成为制约市场管理的一个瓶颈。

一是地方失业人口的递增造成无证经营现象的比例加大；二是有的地方因国家重点工程建设和城市建设进程在不断加快，零售户经营地址变迁频繁。有的移民户没有经营门面，在未办理烟草零售许可证的情况下就开始经营卷烟，给证件管理带来了一定难度；三是专卖管理权限的法定独立性造成了无证经营现象屡查不止，卷烟市场无证经营现象的长期存在，不同程度地影响着卷烟市场的经营秩序；四是烟草专卖执法人员反映，在具体办理无证照经营烟草制品案件过程中，由于没有充分的法律条文依据，时常畏首畏尾，生怕超权越位。

（二）卷烟市场供需矛盾日益突出，加大了专卖管理工作的压力。

烟草工商分设后，商业企业向市场化运行机制转变的关键是如何适应市场的变化和满足消费者的需求。当前，从对专卖管理工作进行内部督查工作情况分析，由于烟草批发企业低档次卷烟短缺、畅销卷烟品种断档，降低了低档卷烟的市场供应，使这部分市场逐步萎缩，卷烟零售户有的对烟草公司卷烟供货比例不大满意，有的为没有适销对路货源满足销售而怨声载道，诸多原因造成有的零售户自动放弃卷烟经营业务，在一定程度上降低了烟草行业自身的诚信度。卷烟市场出现供需矛盾的客观因素，给制假、售假和贩非者提供了可乘之机，尤其在管理相对薄弱的农村市场，消费者没有提高卷烟消费档次的经济基础，低档次“假私非烟”屡打屡现，屡禁不止，不仅广大人民群众的利益得不到保障，而且对国家的财政收入也造成了很大的损失，无形中加大了专卖管理工作的压力。

（三）消费者和卷烟零售户法律意识淡薄，致使专卖管理工作处于被动局面。

虽然近年来县级烟草专卖管理部门在烟草法律法规宣传方面做了大量工作，消费者和卷烟零售户的专卖法律法规意识逐渐增强。但我们必须看到，专卖管理工作面对的是不同年龄结构、文化层次、性格心态、思想观念和经营方式的卷烟零售户，他们对诚信守法经营的认知程度有深有浅，加上长期以来，专卖管理重案件查处轻引导教育，重管理监控轻服务沟通，在思想观念上单纯地将卷烟零售户作为管理对象，没有及时地将卷烟零售户提升到教育、培训和服务对象的层面来认识，县级烟草专卖管理部门在宣传法律法规方面主要都集中在会议培训、“3.15”等几个特殊时段，平常往往忽视了宣传工作，即使在日常的检查过程中，有的专卖稽查员也仅仅是一查了事，没有向卷烟零售户耐心解释什么是违法、什么是违规，在老百姓的心目中留下了“只有烟草部门说了算”的印象，烟草专卖政策法规没有真正成为广大卷烟零售户经营行为的基本准则，在执法过程中难以得到一些群众的理解和支持。目前，专卖稽查人员在执法检查过程中时常遇到不法卷烟零售户及非法商贩抵制行政执法检查等情况，有的不法卷烟零售户及商贩甚至煽动围观群众参与抵制，有的卷烟零售户对专卖管理部门表面服从，暗地对立，隐性的对抗矛盾突出，形成难以逾越的管理鸿沟，使专卖管理处于被动局面。

（四）基层专卖队伍建设滞后，按正规化要求相差甚远。

县级烟草公司法人资格取消后，国家局、省局在2008年的工作部署中仍然强调要继续加强基层建设，说明县级局专卖管理的职能和作用只能加强不能削弱的重要性和必要性。新时期，烟草专卖管理工作必须达到规范、科学、高效、细致的同时，还必须紧扣时代前进的脉搏，适应行业发展的需要。随着WHO 烟草控制框架公约的履行和禁烟运动的逐步深入，目前的专卖管理工作与新形势的不适应问题日益凸显。有的县局专卖管理部门职能定位不清、岗位职责不明、专卖管理人员编制不到位、专卖管理队伍专兼职混用、人员素质不高、水平参差不齐、工作主观能动性和成效较差。加强基层队伍建设、健全完善专卖管理机构、明确管理职能和职责、提高专卖队伍素质已否，直接影响并决定着县局专卖执法水平和依法行政管理职能的发挥，影响着传统烟草向现代烟草的转变，影响着烟草专卖部门的社会形象。

（五）人情关系复杂，社会说情风严重。

在基层烟草专卖管理部门处理涉烟违法大要案时，往往各方面的说情者接踵而来。也许是不正之风的影响，也许是对“烟草专卖”认识不够的缘故，一些人认为违犯烟草专卖法属“小问题”，对社会没有什么危害，也许是一些人对“假私非烟”的危害认识不足，认为即使是伪劣卷烟也不会危及人的生命，没有什么了不起，特别是在查处后两类烟的时候，一些群众通常错误的认为，现在是市场经济社会，只要不是伪劣卷烟就不必去管是从哪里进来的。因而经常有人为被查获的涉烟案件当事人求情开脱，使执法工作不能正常开展。

（六） “打假破网”工作追踪不够深入，案件难以经营。

在打假破网工作中，县级烟草专卖管理部门针对涉烟违法经营活动更加隐蔽，网络化、专业化、团伙化日趋明显的特点，制定了一系列相关措施，取得了一定成效。但在实际工作中，除公安、工商等职能部门移交或指定管辖的案件具有相对详细、具体、完整的违法线索、事实和证据外，基层专卖局得到的涉烟案件情报线索常常是一些零星的、无序的线索，如果取得的是间接证据，彼此之间缺乏关联性，所形成的证据系统又不具有排他性，则往往对违法事实无法认定，加上个别办案人员不能主动深入追踪案源、反复调查取证，一些深层次、内幕性、预警性信息得不到及时发现、掌握和利用，从而不能有效实施案件经营活动，对本该受到刑事惩罚的涉烟违法案件变为行政处罚案件。

（七）思想认识不到位，内管机制不健全，“两烟”违规经营时有发生。

全面加强内部专卖管理监督工作是国家局适时提出的具有十分重要意义的举措，从上到下高度重视，各地在实践中做不少工作，也取得了明显成效。但从工作实践看，有的人对内部专卖管理监督工作的认识还不高，还存在重外打、轻内管的思想观念。有的人存在触及问题拉不下脸面，下不了手，有畏难思想情绪。有的人认为内部监管是上级、有关部门的事，有应付、与己无关的思想。造成有的基层县局内部专卖管理监督工作简单，内管机构和人员未按上级要求落实，工作讲形式、脱离实际，只求对上级有个交待。“堡垒最容易从内部攻破”，烟草企业面临的风险更大来自于内部，由于思想观念未彻底转变，内部监管工作未落实，“两烟”违规经营时有发生，行业改革和发展得不到保证。

二、当前全面提升基层烟草专卖管理工作的对策及措施

入世后，中国烟草的垄断市场和地区贸易封锁将逐步被打破，全国烟草行业进入新一轮洗牌，谁跑在最前面，谁就是赢家。针对当前基层烟草专卖管理工作面临的问题及其原因，要全面提升烟草专卖管理工作，为行业改革和发展提供有力支持和保证，笔者提出如下对策及措施，供各基层烟草专卖管理部门决策和参考。

（一）加强烟草专卖政策法规研究，建议对《烟草专卖法》进行修改或补充。

《烟草专卖法》已颁布实施16年有余，随着社会主义市场经济体制不断完善和《烟草控制框架公约》履行，烟草行业出现了许多新情况、新问题。这些情况和问题的出现，给基层专卖管理带来新的课题。由于没有充分的法律依据，依法办案尤为困难。根据目前基层烟草专卖管理工作中存在的问题，《烟草专卖法》应修改或补充如下内容 ：1、在执法主体方面，进一步明确烟草专卖管理部门的职责权限，明确公安、工商、烟草专卖等执法部门之间的关系。2、在市场管理方面，针对无证照经营烟草制品行为，赋予烟草专卖管理部门必要的监督权、检查权、处罚权。3、对烟草专卖管理部门的法律主体地位、职责权限和烟草专卖管理人员的人身安全保障作进一步明确规定。

（二）建议不断强化国家专卖管理职能，突出市场服务，提升基层专卖管理的工作内涵。

首先，在坚持国家专卖，统一领导，集中分级管理的前提下，积极探索新的专卖管理模式，专卖管理工作要主动适应市场经济发展形势，不断引进市场管理新概念、新机制。其次，强化国家专卖行为，打破地方封锁，省际以及跨市县专卖管理部门建立联合管理机制，采取具体措施保护国优名牌卷烟，并通过有效的机制，建立起全国卷烟大市场，实行大流通，实现公平竞争。再次，基层专卖管理部门要及时向上级反映当地市场供求状况，对零售户提供适销对路、有市场和消费需求的货源，特别是关注低档烟市场，尽量满足社会低收入群体的需求。还有，通过对卷烟零售户进行专卖法规、营销技巧和仓储管理等知识的宣传和引导，提高零售户的守法自觉性、经营能力和赢利水平，有效防止低价竞销等恶性竞争行为，确保零售户合理收益，真正形成与零售户之间的鱼水关系。

（三）建议加强对卷烟零售户的培育力度，全力营造平稳有序的执法环境。

烟草企业的发展不仅要依靠专卖管理的维护，更重要的是靠零售户和消费者的支持。零售户法制观念、法律意识淡薄，必然出现有法不依、违法经营的现象，甚至产生暴力抗法事件。因此，积极培育诚信、忠诚的零售户是新形势下提升专卖管理工作的有效途径。首先，在抓好对零售户依法管理，规范其经营行为的基础上，要切实做好《烟草专卖法》的宣传教育，提高零售户遵纪守法的自觉性，主动做市场经营秩序的监管者和维护者。其次，加强对零售户实施标准化、制度化、规范化、科学化的教育培训，竭力提高卷烟零售户的经营能力和管理能力水平，加大服务、团结、合作的力度，力争多提供全方位的服务，不断扩大其利益空间，实现双赢，使之成为卷烟销售网络的忠实建设者，努力提高其对烟草企业的依存度和忠诚度，为专卖管理工作创造良好的执法环境。

（四）建议切实加强专卖队伍建设，积极适应新形势发展的需要。

一是转变观念，更新思想。采取多种形式和途径，深入开展专卖队伍的思想教育工作，牢固树立“两个至上”的思想观念。要使专卖管理人员充分认识到，烟草实行专卖的目的就是维护国家利益和消费者利益，必须正确处理好国家、企业、个人利益关系，还要使广大专卖管理人员认识到，烟草商业企业的核心是专卖制度，目前烟草行业的高利税主要是实行专卖专营的结果，如果国家要继续坚持、完善和巩固烟草专卖专营制度，主要是看烟草行业、企业和职工能不能为国家财政收入的不断增加做出新的贡献，能不能在社会上树立良好的行业形象；二是深化机制改革，加强队伍管理。建立科学的用人机制、规范的管理体系和公平的竞争激励机制，不断优化队伍结构，提升队伍层次，优化工作流程，建立健全各种规章制度，严格组织纪律，加强作风培养，提高纪律观念，切实增强队伍的执行力，不断塑造专卖管理人员的良好形象；三是加强教育培训，提升队伍素质。建立科学的学习教育培训制度，加强岗前培训，完善教育培训体系，注重培训与工作实际的紧密结合，特别是在涉烟违法经营活动更加隐蔽，网络化、专业化、团伙化日趋明显的情况下，要切实加强执法理念、办案技巧等常规培训和对新生事物的专业培训，全面增强专卖执法队伍的战斗力。

（五）争取政府和相关部门支持，杜绝说情风，加大打击力度。

专卖管理部门要加强与当地政府和有关部门的联系，促使其正确认识烟草专卖国家和地方财政的关系，以争取他们的理解和支持，努力营造良好的烟草专卖执法氛围。一要进一步争取当地政府领导的关心和支持。专卖管理部门要主动与他们联系，经常向县专卖管理及“两烟”打假打私领导组汇报工作，及时协调解决问题，督促各有关执法单位坚持依法办事，维护烟草执法的严肃性。二是烟草专卖管理部门的领导要带头学习烟草专卖法律法规知识，自觉维护烟草专卖法，带头制止说情风，不干涉烟草行政机关依法行政。三要加大对涉烟违法犯罪分子的追刑力度，提高社会的震慑作用。说情风往往和以罚代刑联系在一起的，为此，必须下大气力杜绝说情风，专卖管理部门要做好同检察院、法院的协调工作，对那些为犯罪分子说情的要发现一起处理一起。对执法过程中查获的涉卷违法犯罪行为达到追刑标准的要严格依法办理。

（六）建议建立跨省跨区域联合联动卷烟打假机制，深入开展“打假破网”工作。

在打假破网工作中，难追刑，难就难在取证上。怎样有效解决烟草执法管辖权限不足、证据难取、手段滞后的问题呢？基层专卖执法部门可以通过请示上级，与省际以及跨市县建立联合打假工作机制，利用高科技手段实现办案信息即时共享，定期开展案情通报，定期召开案情分析联席会议，根据各个区域涉烟案件的特点确定行动计划和行动方案，详细制订各项工作预案，使各省市县区在跨地区专项治理和办案合作上达成共识、目标一致、步调一致、行动一致。即可实现日常跨地区打假破网工作，查处涉烟违法案件，又可从源头入手，在中转环节断链条，避免打假破网工作只在一个环节或一个地方查处，不易抓住主犯，打击不准、查处不力，涉案人得不到严惩的现象发生。

（七）努力构建内部专卖管理监督长效机制，促进行业健康稳定发展。

烟草行业的发展实践证明，内部专卖管理监督工作是一项任重而道远的工作，更是维系烟草行业生存和发展的基石，狠抓内部专卖管理监督，坚持规范经营，就能够更好地提升对卷烟市场控制力，从整体上提升网络建设的水平，不断提高烟草经济运行质量，实现健康稳定发展。基层内部专卖管理监督工作应从以下几个方面加以努力：一是加强组织领导，明确职责。主要是做好卷烟销售网络规范经营的管理监督，确保卷烟落地落户销售。设立内部监管机构、配齐配强专职人员，真正形成一把手负总责，分管领导负主要责任，专卖内管部门具体组织实施，有关部门齐抓共管，确保责任到人，措施到位，工作落到实处；二是加强内管制度建设，确保对卷烟销售网络事前、事中、事后监督。在制度建设方面要以卷烟经营活动为主要针对点，制定切实可行的工作管理监督措施。专卖内管人员要注重加强内管知识的学习，不断提高监管水平和效率。同时，统一制定出《内部规范经营专卖管理监督流程》，使专卖管理监督工作规范化、秩序化，形成每项工作有制度、个个环节有流程、人人肩上有责任、件件工作有落实的内部监督管理体系。真正达到内部专卖管理制度化、规范化、日常化的要求；三是落实制度，有效监督。基层专卖管理部门及工作人员要以烟草专卖法律法规和国家局、省局和市局的管理规定，规范制度为依据，定期或不定期对监管对象进行实地查验有关资料票据，进一步调查了解存在的问题，深挖不规范经营等方面的线索，重点查处拆单分摊卖大户、假入网销售、落地不落户等违纪违规行为。同时应重点管理监督同级卷烟销售部门的卷烟经营和客户经理、送货员的经营行为及所属专卖执法人员的工作行为。调查了解送货员是否按规定的送货线路进行卷烟配送，客户经理是否有代订、代卖卷烟现象，专卖执法人员是否参与经营卷烟。四是强化目标考核。把内部专卖管理监督工作纳入对所属单位和部门的年度目标考核。建立内部专卖管理监督报告并形成日常工作制度，基层专卖内管部门负责按时向上级上报管理监督真实情况，对专卖管理监督中发现的违法、违纪、违规问题及时纠正、及时查处。

总之，在新的形势下，烟草行业要取得长足的发展，不是陶醉昨天的辉煌，而是靠孜孜不倦的追求和永远向上的精神。只要我们以与时俱进的思想观念、奋发有为的精神状态、真抓实干的工作作风，积极探索和加强专卖管理工作，充分发挥好职能作用，努力增强烟草行业的核心竞争力，我们的专卖管理工作是能够得到全面提升的。

主要参考资料：

1、《烟草专卖行政执法法律法规汇编手册》，云南省烟草专卖局2003年6月印制。

2、《烟草专卖常用政策法律知识手册》，中国法制出版社2002年1月第2版。

3、《烟草专卖政策法规汇编》，水富县烟草专卖局2008年6月修订本。

4、《当代中国经济》，当代世界出版社出版发行，中共山东省委党校2003年5月第1版。

5、《中国烟草》，中国烟草杂志社2008年第10期总第377期。

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