新公共管理模式的内涵和启示
2005年第4期总第22期江苏行政学院学报
JournalofJiangsuadministrationinstituteNo.4,2005GeneralNo.22
行政学研究
新公共管理模式的内涵和启示
郇天莹
(中央办公厅,北京 100035)
摘要:新公共管理是在西方国家伴随着政府改革运动出现的一种管理模式。新公共管理理论认为,良好的管理可以通过引进私营部门的良好商业实践在公共部门中实现。该理论对于我国的行政改革具有重要的借鉴价值,然而我国面临的问题与西方国家不同,必须立足中国现实借鉴其有益经验。
关键词:新公共管理;政府改革;传统公共行政
中图分类号:D035 文献标识码:A 文章编号:10098860(2005)04
20世纪70年代末以来,西方国家出现了声势浩大的政府改革运动,尽管不同国家在改革的具体措施上有着各自的特点,但改革中改革原则和基本价值取向上的相似性,使人们普遍认为一种区别于传统政府管理模式的新的公共管理模式正在出现。这种新的政府管理模式就是新公共管理典范。在实践上, 新公共管理 代表着与传统公共行政模式之间的决裂,在理论上,新公共管理理论也普遍被认为是一种不同于传统公共行政理论的新的理论范式。鉴于 借鉴人类政治文明的有益成果 的立场,如何立足于我国的实际来理解和把握新公共管理的改革实践及其理论实质,成为我们理论研究中的一个重要问题。这是我们正确评价新公共管理理论的基础,也是我们借鉴西方文明的前提。
一、公共管理新典范的产生背景(一)意识形态的革新: 新右派 的影响
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20世纪20年代末期发生的经济大萧条使西方主要国家开始改变 自由放任 的国家形象,而普遍采取了 福利国家 的形式,主要标志就是凯恩斯主义宏观经济政策的推行和政府向社会提供 从出生到死亡 的全面服务,倡导发挥政府的作用来弥补市场的不足。政府对社会和经济生活的大规模干预必然要求政府控制广泛的社会资源,政府支出越来越庞大。然而,20世纪70年代以来,福利国家并未取得如期所愿的经济增长和社会满意度,相反却出现了无法遏制的财政赤字,如OECD国家过去10年内人均政府支出费用已经增长两倍。一方面,政府财政开支的剧增必然减少社会对经济活动的投入,降低企业的经济竞争能力;另一方面,政府支出的扩大并没有向社会提供满意的公共服务和公共物品。财政支出扩大带来的高税收、长期的经济滞胀以及对政府公共服务的普遍不满,从意识形态上激发了人们对福利国家政策基础的批判,主张以自由市场、个人责任和个人主义来重塑国家和社会。在意识形态上,
收稿日期:20050316
作者简介:郇天莹(1977 ),女,江苏赣榆人,北京大学管理学硕士,现在中央办公厅工作,主要研究方向为公共管理。
新右派 开始崛起。
新右派 意识形态是新自由主义经济学在政治上的表现形式, 新右派 的倡导者基本上也是新自由主义经济思想的信奉者。新右派主张个人自由和个人选择,强调自由市场的价值,批评政府干预的弊端,认为应该由市场过程取代政治或政府过程来进行社会资源的配置并建立相应的制度安排。他们认为,国家和政府是非市场的力量,会扭曲社会资源的有效配置,高税收使得资源从 创造财富 的私营部门转移到 消费财富 的公共部门,妨碍了经济的增长,削减了社会福利。因此,解决的办法就是让市场机制发挥其应有的功能,让消费者和生产者决定福利的供给和需求,进行资源的最佳配置,从而促进社会和经济的繁荣。在 新右派 意识形态的推动下,市场化成了政府改革的必然选择。公共企业的私营化、公共服务生产的市场化、公共部门之间的竞争、公共部门与私人部门之间的竞争等,是广泛存在于西方政府的改革策略。
(二)政府管理创新的要求
上述的市场化更多的是在对比政府与市场两者之间的功能优劣基础上做出的改革选择,认为市场作为配置社会资源的机制比政府更为有效。市场化改革从一定意义上讲是在为政府减负,同时也意味着政府在支配社会资源方面的退缩。然而,任何现代国家和政府都扮演着双重角色,即 社会福利的提供者 与 经济稳定和增长的主舵手 的角色,政府在社会保障、社会公平、教育平等、医疗保健、环境保护等方面依然承担着不可推卸的责任,因而政府仍然支配着巨大的社会资源。在 新右派 意识形态下,社会对政府如何有效地使用公共财政资源提出了新的要求,要求政府 花费更少,做得更好 。为了使有限的财政资源发挥更大的效用,政府必须积极从内部管理上进行挖潜,进行管理创新,寻找新的管理哲学和管理工具,提升政府的管理能力。
传统的政府管理模式是垄断性的,垄断排除了竞争,使政府部门失去了提高效率的压力。同时,传统政府部门是按照官僚制形式组织起来的,行动迟缓,效率低下,行政人员固守规则,循规蹈矩,缺乏为公共目标服务的精神,资源浪费、官僚主义和形式主义泛滥。因此,在传统的政府管理模式中,管理绩效低下,政府运行成本居高不下,公共服务生产低效劣质;公共管理人员行动迟缓,因循守旧,缺乏创新精神,缺少回应社会需求的激
励。传统政府管理模式既是问题本身,又是问题的根源。所以,要改善政府面临的管理困境,就必须超越传统管理模式,进行政府管理创新。私营商业企业优良的管理绩效和先进的管理技术与方法,在政府急切需要管理创新的情形下,就自然而然成为一种改革选择。
在新的意识形态的影响和政府改革创新的压力下,西方政府普遍推崇市场化,发挥市场机制在公共服务生产领域中的作用,积极借鉴私营管理的技术和方法改革政府,最终导致了新公共管理模式的产生。
二、新公共管理模式的基本内涵
在基本理念上,新公共管理理论认为管理功能是社会发展和经济持续增长的关键因素, 管理 功能对劳动力要素和复杂的信息技术、组织技术、物质形态商品的生产技术的有效组织是社
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会生产力进步的保证。因此,管理是一项重要的、分离的和特殊的组织功能,并且管理者必须拥有合理的 管理权限 。 新公共管理 的信条就是 让管理者来管理 ,这是良好管理的基本准则。良好的管理可以通过引进私营部门中的良好商业实践在公共部门中实现。
新公共管理理论主要包括以下内容:
第一,崇尚政府管理职能的市场化。政府管理的市场化包含多层含义,首先,是指政府公共服务生产的市场化或私营化。既然在传统政府管理模式中管理绩效低下,公共服务的生产效率低、成本高,因此以市场化的方式来生产和提供公共服务就成为优先选择。其次,竞争的重要作用。新公共管理理论认为,竞争是市场机制发挥作用的核心力量,公共服务的市场化如果导致私营企业垄断性的生产地位,将一样是没有效率的。因此,关键在于要在公共部门创立内部市场竞争机制,通过竞争来产生高效率和低成本,以改进政府绩效。最后,私营部门的管理理念和技术优越于公共部门,并可用于公共部门。政府应移植私营部门的管理技术和方法,使政府管理更加贴近市场化。
第二,推崇自由化的管理。新公共管理认为,政府部门的不良绩效不是公共管理者缺乏管理能力和不履行职责的结果,而是 坏制度 的结果,是繁冗笨重和不必要的规则、规制及其他约束严重束缚管理权威和管理能力的结果。新公共管理倡导者指出,真正履行管理职能的管理者只有非常有限的管理权限,在实施管理权威方面要受制于细节详尽的财政预算规程、人事规则、采购制度、审计制度而丧失管理的灵活性,无法对变化的环境或者顾客需求做出回应。正如撒切尔夫人任命组建的 雷纳效率小组 在研究 下一步行动 改革过程中所发现的那样, 公务员招募、解雇、晋升、薪酬、工作时间、安置、分类、工作组织以及IT(信息技术)的使用等,都不在各个层次上多数管理者
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的控制之列 ,大多数管理者缺乏对组织进行有效管理所必须的权威和灵活性,管理权威与管理事项严重脱节。因此,改革策略的设计就必须合理赋予管理者以有效的管理权威,让管理者从政府繁文缛节的枷锁中解放出来,如在财政、预算、人事、采购和审计等方面解除不必要的规制和控制,释放管理者的管理能量,放手让管理者来管理。
第三,强调管理的政治性质。要求公共管理者抛弃传统政府管理模式下政治与行政严格分离的教条,正视政府管理中大量的政策性行为,明确认识公共管理是在特定政治环境下的管理行为。对管理的政治性质的强调,要求在加强政府内部管理的同时,公共管理者必须有能力积极参与政策制订,处理与不同部门、组织以及与大众媒介和公众的关系,树立 顾客 的观念意识,以政治性的眼光来对待公共管理与外部环境的交互关系。
第四,倡导企业家型领导者。新公共管理理论认为,公共管理人员与市场中的理性经济人一样,有着自我利益最大化、逃避责任、机会主义、自我服务、欺诈以及导致道德风险行为的内在倾向。那么,为什么具有同样人性特征的私营管理人员和公共管理人员在管理绩效上会有优劣之别?原因自然不在于自利的人性,而在于管理环境的差别。繁冗的程序规则构成的管理环境严重压抑了管理者的管理权威,导致了低劣的政府绩效;相反,私营管理环境能有效疏导和利用私营管理人员的自利、机会主义和风险意识,使得他们能运用信息和管理能力适应激烈变化的外部环境,引导
组织的发展,创造良好的管理绩效。具有相同人性特质的公共管理人员在相类似的管理环境下也可以获得同样的绩效。因此,改革的着眼点就是
要设计一个恰当的制度环境,使公共管理人员拥有充分合理的管理权威。换言之,新公共管理理论发育出这样的观念,即公共管理人员应该被赋予企业领导者的角色。
三、立足中国现实,正确对待新公共管理模式新公共管理模式正在为越来越多国家的公共部门争相采用,尽管新的政府管理模式会遇到各种各样的困难,但是重返传统政府管理模式又似乎不符合时代潮流。在实践中,新型的公共管理改革也取得了巨大成效,政府规模缩小,财政危机有所缓解,政府管理和生产公共服务的能力普遍提升,政府的信任危机得到改善。新公共管理作为成功的改革典范,具有重要的借鉴价值。
第一,强调管理的政治性质。传统公共行政理论认为,政治过多地介入管理性事务,是政府腐败和无能的根源,因而提倡政治与行政的分离,将政治从管理事务领域中剥离出去。然而,由于政治因素的不可剥离性,公共管理人员实际上是在特定的政治环境中从事管理活动的。因此,公共管理者应该清醒地认识其所处的政治环境,积极参与政治或政策领域。对管理的政治性质的强调,对公共管理者提出了更高的要求,即一个有效的公共管理人员既要能理解政治和政治过程,同时还要有能力在政治环境下从事公共管理。
第二,公共服务生产的市场化,提供了一个增强政府公共服务生产能力的有效模式。市场化实际上是在政府公共服务生产处于困境时,利用社会力量和资源提高公共服务供给水平的有益尝试,作为一种比较成熟的公共服务供给机制,它在我国公共服务的生产中也得到了广泛应用。
第三,确立 顾客 观念的价值导向。 顾客 观念的确立,使得顾客的满意度成为评价政府绩效的一个重要指标,这样一种评价指标有利于切实提高政府的服务意识。这样一种观念,对于改变我国政府管理中的 政府本位 现象,建设服务型政府,无疑具有重要的借鉴意义。
第四,发挥企业家型领导者的作用。企业家
是能将资源运用到收益回报最大地方的创新人士。新公共管理理论认为,企业家所处的宽松的管理环境能激发其风险意识和创新动力,提高资源的使用效益。同样,公共部门的领导人也应具备这种企业家素质,能够以公共目标为导向,积极创新,对公共资源和私人资源进行有效整合,充分发挥两者的优势,以公共资源促进私人资源的有效运营,同时以私人资源来弥补公共资源之不足。
新公共管理模式具有重要的借鉴价值,而且我国政府管理实践中的一些市场化措施也与新公共管理模式有一致之处。但在认识和评价新公共管理理论上,我们必须坚持正确客观的态度,要看到新公共管理模式中所蕴含的西方特殊性,立足于中国的现实来审视西方经验。
首先,新公共管理模式以发达的市场机制为基础。新公共管理模式提倡的市场化改革方案,是以西方国家成熟的市场机制和发育比较完全的市场行为主体为前提的。西方国家的私营企业数量众多,拥有大量的资本,在长期的市场经济竞争中得到了充分的锻炼,具备一套成熟的提高效率的机制。此外,西方国家的非盈利组织或非政府组织也历史悠久,机制成熟健全。这些都是西方国家政府实行公共服务市场化的基础。而我国的市场经济正处于起步阶段,市场机制不健全,市场主体发育不良,非政府组织也尚嫌稚嫩,这都必然成为我们借鉴新公共管理模式的限制条件。
其次,新公共管理假定政府面临的是管理绩效的困境而非政府行为规范化和法治化的问题。新公共管理模式提倡 让管理者来管理 ,要求解除束缚管理者权威和灵活性的各种规则和程序控制,提升管理者的管理权能,这意味着对管理者的
能力和动机给予更多的信任而非对其行为施加更多的控制。以 让管理者来管理 作为信条的政府改革,隐含了一个前提假设,即公共管理面临的问题更多的是管理绩效问题,而非管理行为的规范性和合法性问题。新公共管理理论甚至认为,改革面临的问题是在过度规范化、法制化和过多控制的情形下,如何提升政府的管理能力和管理绩效。与此不同,中国的公共管理可以说面临着双重困境,一方面是政府行为法治化不足,行政权力缺乏制约,行政侵权、非法行政现象严重,人治色彩、家长制作风普遍;另一方面表现为政府管理能力不足以及由此而来的管理绩效问题,政府管理效能与社会和经济发展要求之间还存在一定差距,在维持一个有效的市场秩序方面未能给予充分的保障,不能对全社会提供充足有效的公共产品和服务,快速应变和处理突发事件的能力不够。
上述两个方面的差异性决定了我们不能简单地照搬西方新公共管理模式,必须立足于我国政府管理中面临的政府行为非规范化、低法治化以及政府管理能力和管理绩效的不理想状况,来正确借鉴西方国家政府改革的有益经验。参考文献:
[1]ChristopherPollitt,
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Managerialism
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MA:BasilBlackwel,l1990.
[2]戴维 奥斯本、彼德 普拉斯特里克.摒弃官僚制:政府再造的五项战略[M].北京:中国人民大学出版社,2002.
责任编辑 杨 振
ContentandInspirationofNewPublicAdministrativePattern
XUNTian-ying
(GeneralOfficeoftheCentralCommittee,Beijing100035,China)
Abstract:Newpublicadministrationisakindofadministrativepatternappearingwithgovernmentreforminwesterncoun-tries.Theoryofnewpublicadministrationholdsthatgoodadministrationcanberealizedinpublicdepartmentsbyintroducinggoodbusinesspracticeofprivatedepartments.Althoughthetheorycanbeusedforreferenceinouradministrativereform,ditionsinChina.
Keywords:NewPublicAdministration;GovernmentReform;TraditionalPublicAdministration
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