论大陆架和专属经济区两种制度及中日东海划界

作者：季国兴

上海交通大学学报：哲社版 2008年01期

　　中图分类号：D999.3文献标识码：A 文章编号：1008-7095（2007）05-0014-07

　　一、大陆架制度与专属经济区制度

　　大陆架原是地质地理学上的概念，通常是指从大陆海岸向外自然延伸，直至大陆坡的坡度平缓的海底区域。海洋法领域的大陆架制度是第二次世界大战以后逐渐形成的国际海洋法律制度。大陆架法律概念是由美国总统杜鲁门1945年9月28日发布的《美国关于大陆架底土和海床自然资源政策宣言》提出的，该宣言宣布，“邻接美国海岸处于公海之下的大陆架底土和海床的自然资源归属于美国，并受其管辖和控制。”① 同日，白宫新闻处宣布，大陆架的范围自海岸至100（等于183米）的海底。② 美国的大陆架主张，在客观上符合了许多国家、特别是中小国家保护和控制本国沿海自然资源的要求。

　　然而，长期以来，国际上对大陆架的概念一直存在着争议。海洋法的有关规定几经变化，迄今尚不完备。1958年第一次联合国海洋法会议通过的《大陆架公约》明确，大陆架谓：“邻接海岸但在邻海以外之海底区域之海床及底土，其上覆水深度不逾二百公尺，或虽逾此限度而其上海水深度仍使该区域天然资源有开发之可能性者。”[1]（P118）这包含有两项标准，即200米水深标准和可开发性标准。国际法院1969年就北海大陆架案的判决建立了大陆架是沿海国陆地领土的“自然延伸”的原则。该判决明确，“划界应通过协议，按照公平原则，并考虑到所有有关情况，以使每一个国家得到构成其陆地领土向海中和海底的自然延伸的全部大陆架部分，并且不侵犯另一国陆地领土的自然延伸。”③ 该判决体现的精神是，自然延伸原则是“与大陆架有关的所有法律规则中最基本的规则”。

　　以后大家都接受自然延伸原则，但涉及是采取等深线标准还是资源可开发性标准问题时意见纷纭。以后联合国海底委员会发现，为了建立各国管辖范围以外的海床洋底及其底土的国际管理制度，为大陆架规定确切的外部界限的问题十分重要。1970年，联大根据海底委员会的建议，通过了著名的《管理国际管辖范围以外海床洋底及其底土的原则宣言》；同一期会议上，决定于1973年召开第三次联合国海洋法会议，并决定从1971年起将海底委员会的任务扩大为第三次海洋法会议作准备。

　　第三次联合国海洋法会议1982年通过的《联合国海洋法公约》（下简称《公约》规定了新的定义，以200海里距离替代200米水深标准。公约第76条第1款规定：“沿海国的大陆架包括其领海以外依其陆地领土的全部自然延伸，扩展到大陆架边缘的海底区域的海床和底土，如果从测算领海宽度的基线量起到大陆边的外缘的距离不到200海里，则扩展到200海里的距离。”④ 关于超过200海里的大陆边外缘的划定，《公约》第76条第5款规定大陆架外部界限不应超过从测算领海宽度的基线量起350海里，或不能超过2，500米等深线100海里；但超过部分，即外大陆架，按《公约》第76条第8款规定，应提请联合国大陆架界限委员会审议。《公约》关于大陆架的新定义目的是减少冲突和意义不明确处，但它本身也成了新的冲突根源。此定义使东海等一些半封闭海的海上划界更复杂了，因为200海里距离标准必然使其沿海国家要求重叠。

　　《公约》规定的大陆架制度主要针对的就是海床和底土的矿物资源。沿海国对大陆架的权利主要是对于大陆架资源的所有权，以及勘探和开发这些资源的专属权。《公约》第77条第4款规定：“本部分所指的自然资源包括海床和底土的矿物和其他非生物资源，以及属于定居种的生物。”《公约》第77条第1款规定，“沿海国为勘探大陆架和开发其自然资源为目的，对大陆架行使主权权利。”④ 主权权利既非领土权，又非仅对某方面事项的管辖权。主权权利是指沿海国为开发和利用大陆架的自然资源所必要的一切权利，包括管辖权以及防止和惩罚违法行为的权利。《公约》并强调，沿海国对大陆架的这种权利是“专属性的”；第77条第3款规定：“沿海国对大陆架的权利并不取决于有效或象征性的占领或任何明文公告。”④ 沿海国对大陆架的权利，只及于构成大陆架的海床和底土的海底区域，而不及于大陆架的上覆水域。

　　关于海岸相向或相邻国家间大陆架界限的划定，《公约》第83条第1款规定：“应在国际法院规约第38条所指国际法的基础上以协议规定，以便得到公正解决。”⑤

　　专属经济区是《公约》中设立的新制度，是由各国在实践中建立的“专属渔区”和“渔业养护区”概念发展而成。渔业养护区最早是美国于1945年发布的《关于沿海渔业的杜鲁门宣言》中提出的，该宣言规定：“邻接美国沿海的公海区域内的一个养护区……属于美国管理和控制。”⑥

　　专属经济区是领海以外并邻接领海，其宽度“自测算领海宽度的基线量起，不应超过200海里”；在法律性质上是介于领海和公海之间的第三种海域。在专属经济区内，沿海国享有以勘探和开发、养护和管理自然资源为目的的主权权利，以及对于人工岛屿、设施和结构的建设和使用、海洋科学研究、海洋环境的保护和保全的管辖权。其他国家则享有航行、飞越、铺设海底电缆和管道等自由。

　　《公约》规定的专属经济区制度主要针对的是海床上覆水域的生物资源。《公约》第56条第1款（a）规定，沿海国有管理专属经济区内“海床上覆水域和海床及其底土的自然资源（不论为生物或非生物资源）”的主权权利；但，第56条第3款接着规定：“本条所载的关于海床和底土的权利，应按照第六部分（大陆架）的规定行使。”④ 这就很明确，海床和底土的权利属于大陆架。国际法院在1985年利比亚/马耳他划界案中也指出：“由专属经济区所引起的对该区的权利是参照为大陆架制订的制度而规定的”；“这并不意味着大陆架的概念已为专属经济区所吞并。”⑦ 国际法院法官格罗斯说：“从40年代大陆架的出现到70年代专属经济区的出现，这两种因素是相互补充、区别对待的。”⑧

　　第三次联合国海洋法会议对于专属经济区划界问题的讨论，经历了一个反复的过程。同大陆架划界一样，《公约》第74条第1款规定：“海岸相向或相邻国家间专属经济区的界限，应在国际法院规约第38条所指国际法的基础上以协议划定，以便得到公正解决。”④ 这意味着，专属经济区界限，应由有关各方通过协商确定；划界结果对于各方应当公平合理。

　　大陆架和专属经济区两种制度之间有异同。相同之处有：它们都是国家管辖范围内的海域；200海里距离标准上有近似之处；沿海国在专属经济区和大陆架上行使的都是以勘探和开发自然资源为目的的主权权利；对人工岛屿、设施和结构有相同的规定；及对划界“应以协议划定，以便得到公平解决”；等等。

　　两者的区别是：首先，范围上有所不同。专属经济区从测算领海宽度的基线量起，不应超过200海里；而大陆架的外部界限，不应超过从测算领海宽度的基线量起350海里，或不应超过2500公尺深度各点的2500公尺等深线100海里。其次，法律制度上有所不同。专属经济区的确立以沿海国的宣告为准，通过“主张”才能取得，而且一国在其领海界线之外，既可选择专属经济区的安排，也可选择专属渔区的安排；而沿海国对大陆架的权利是固有的，“并不取决于有效或象征性的占领或任何明文公告。”第三，主权权利所指范围不同。专属经济区指的是水域，大陆架指的是海床和底土。专属经济区还涉及剩余捕鱼权的分配问题。公约第62条第2款规定沿海国应“准许其他国家捕捞可捕量的剩余部分”；④ 而公约第77条第2款则明确指明沿海国对大陆架的权利是“专属性的”，④ 未经沿海国明示同意，任何人不得勘探大陆架或开发其自然资源，因而不存在“剩余权利”的问题。

　　海岸相向或相邻国家划分海域管辖时应该涉及的是大陆架和专属经济区两个管辖海域的划分问题。由于两者在范围上有所差异，划界工作也应分别进行，形成两条不同的界限。特别是在已经划分了大陆架边界的地区，再划专属经济区就不一定与大陆架形成同一条边界；另外，当宽大陆架的国家能够根据大陆架制度对更多的海床及自然资源享有主权权利时，不会采用一条单一边界。“根据《公约》，专属经济区和大陆架都是国家管辖范围内的海域，其外部界限可以有两条，一条是200海里专属经济区（包括200海里范围以内的大陆架），另一条是按照自然延伸原则扩展到大陆边外缘的大陆架外部界限。《公约》之所以保持两个平行的部分，是为了维护宽边国家对200海里界限以外大陆架的管辖权。”[2]（P92）

　　但由于这两个制度不少地方有一致或类似的规定，也由于用同一条界线划分两者可以避免当事国权利主张重叠，例如一国大陆架的上覆水域是另一国专属经济区的情况，不利于资源开发和管理，因此在划界实践中，也有用一条线划分大陆架和专属经济区的界限。这完全是视具体情况而定。在国家实践中，有关国家并无法律义务接受专属经济区和大陆架统一划界。

　　国际上划一条线的案例有缅因湾案。国际法院分庭根据当事双方的要求，用一条疆界线划分了美加两国的大陆架和专属渔区。在1985年的几内亚—几内亚比绍划界案中，又一次用一条线同时划定了大陆架和专属经济区。

　　国际上也有着不少划两条线的案例。一个案例是1978年澳大利亚与巴布亚新几内亚签订的有关托雷斯海峡的划界条约。这一条约规定了用两条线分别划定渔业管辖分界线（渔区）和海底管辖分界线（大陆架）；[3] 条约是通过将托雷斯海峡内一部分属于巴方的海底管辖区上覆水域作为澳方的专属渔区这一安排来解决双方冲突的。它们在开始地段（a）—（e）段地方是一致的，但在托雷斯海峡地区分开了，渔业管辖权的边界线终止在200海里的地方。另一案例是澳大利亚和印尼在帝汶海和阿拉弗拉海的划界。印尼和澳大利亚之间划了两条线，一条是大陆架线，一条是专属经济区线。大陆架线以海床线划界，于1971年和1972年划。该线东起巴布亚新几内亚，西抵阿什莫岛和罗地岛。由于澳大利亚大陆架宽大，大陆边外缘靠近印尼。澳大利亚大陆架宽度超过200海里，而印尼大陆架宽度仅40～70海里。《公约》规定建立200海里专属经济区制度后，双方便又划了一条专属经济区线，该线基本上是一条等距离线，将澳大利亚海底上面的某些水域划归印度尼西亚管辖。印澳之间就这样有了两条线。按照《公约》，两国各自按大陆架线管理海底区域的海床和底土的矿物资源；按专属经济区线管理海床上覆水域的生物资源。

　　印澳两国1972年签约时，因当时东帝汶还是葡萄牙的殖民地，加上其正东南面有一条深达3200米的帝汶海槽，那时在印澳划界时便留下了一个隙口，称帝汶隙口。1979年印澳就帝汶隙口划界开始谈判，经过10余年时间的谈判于1989年签订了帝汶海共同开发协定。合作区分隔成三部分，即区域A、区域B和区域C，“合作区界限的划定范围是：合作区北侧边界是依据简化等深轴线勾画的，即澳大利亚大陆架主张线的最远点线；合作区南侧边界是依据印尼基线向外量起200海里划定的，即印尼对专属经济区主张要求的最远点线；而合作区的东侧及西侧边界，则依据等距离线划定。”[4]（P218）

　　此外，对于面向大洋的沿海国都有着扩展到大陆边外缘的大陆架外部界限。如澳大利亚四周均有着外大陆架线，其塔斯马尼亚岛和洛德豪岛等岛屿也有着外大陆架线，大陆架和专属经济区两条线比比皆是。

　　二、中日在东海宜以大陆架和专属经济区两条线划界

　　东海海域东西宽300～500公里，南北长1300公里，总面积约77万平方公里。东海大陆架东西宽167～360公里，面积约54万平方公里，占东海总面积的72％。

　　中日东海划界是一个关系到有关国家的主权权利和切身利益的重大问题；中日各自都想尽力多争取自己权益是可以理解的。问题是要符合公平原则，通过协商解决。“在东海海洋划界中，公平原则也将起着主导作用。任何其他划界原则或方法，如自然延伸原则，成比例原则或等距离方法，只有在符合公平原则的基础上才能加以适用。”[2]（P63）

　　中日东海划界争议涉及的是大陆架和专属经济区两种制度的划界。当今春晓、天外天等油气田的开发，它涉及的是大陆架的矿物资源，而非专属经济区的生物资源。日本自知，它在大陆架制度上乏理，处于不利状态，因此就一直在专属经济区上与中国纠缠，有意混淆两种制度的区别，搞混问题的性质和实质；并通过媒体的渲染，蒙骗不了解真相的日本国内外的民众，似乎认为东海是存在一条“中间线”，中国是“侵犯日本专属经济区权益”。

　　《公约》关于大陆架划界的精神是，自然延伸原则是首要的，200海里距离标准不能代替自然延伸原则。“《公约》第76条有关大陆架的规定，并不是把200海里距离概念同陆地领土的自然延伸原则等量齐观，而是主次分明；首先肯定了自然延伸原则，只是在特殊情况下才考虑使用所谓‘距离标准’。该条（1）～（6）款等项规定，都是同陆地领土自然延伸的地理和地质实际情况息息相关的。所谓‘自然延伸标准已为距离标准所取代’是根本站不住脚的。”[2]（P69—70）

　　在大陆架上中国坚持陆地领土自然延伸原则，这在中国1998年专属经济区和大陆架法中作了明确，完全符合《公约》规定。“自然延伸原则构成大陆架法律制度的基础，对东海大陆架划界将起着主导作用，为我国主张对东海大陆架行使管辖权直到冲绳海槽的中心提供了法律依据。”[2]（P69）

　　东海海域有着两个大陆架，即中国大陆架和琉球群岛大陆架。冲绳海槽水深1000公尺的海床超过总面积一半，水深逾2000公尺的海床占1/5左右，最深处达2940米。这可断定该海槽是中国大陆架和琉球群岛岛架之间的分界线，已将东海大陆架一分为二。“从地质上讲，东海陆架和冲绳海槽是显然不同的两个单元。东海陆架属于稳定性的大陆地壳，而冲绳海槽则属于大陆地壳向海洋地壳过渡的构造带，是个大陆边缘盆地，是东海大陆架的外部界限。同时，冲绳海槽也是我国在东海的陆架和日本琉球群岛的岛架各自向海中自然延伸的终点，海槽的中心线是中日两国间的天然分界线。”[2]（P85）中国大陆架与中国海岸的地质关系完全符合陆地领土自然延伸的定义要求。按《公约》第76条第4款（b）规定，“在没有相反证明的情况下，大陆坡脚应定为大陆坡坡底坡度变动最大之点。”中国需在地质构造和地貌性质、沉积物属性的调查上下功夫，以找到大陆边缘，包括大陆坡坡脚转折点。“如何决定大陆坡的坡脚位置，应该是一个科学的问题。如果中国的说法能够通过联合国大陆架界限委员会层层的审查过滤程序，那么东海大陆架的坡脚应该是位在冲绳海槽的西缘沿线。即使琉球群岛被给予划界上的完全效力，它也只是在琉球大陆架上产生效力而已；而琉球大陆架是位在冲绳海槽东边的海地地块，和东海大陆架无关。”⑨ 据初步估算，中国在东海的外大陆架范围约在10～90海里之间，需要我们向联合国大陆架委员会提出申请和完成法律程序工作。这是中国应有的一条大陆架线，日本方面在这方面不可能与中国有多大争论余地。

　　关于专属经济区，由于东海宽度本身不到400海里，中、日各按200海里划线必然产生重叠；因此双方本着公平原则，应综合考虑海岸形状、海岸线长度、地貌特征、比例性、工业发展、人口、历史性权利等各种因素，协商划出一条等距离线或中间线。东海中方一侧是亚洲大陆，有漫长的海岸线，日方一侧是岛链。这是无法否定的事实。“我国杭州湾北纬30度以南东海海岸线达900公里，日本琉球群岛面向东部的海岸线总长度为380公里。如果把成比例原则适用于北纬30度以南地区，中日两国大陆架的比率为64.3∶35.7。”[2]（P79）

　　中日可在综合考虑各种因素后协商划出一条中间线或等距离线的调整线作为两国的专属经济区界线，这条线地理位置应比现在日本单方面提出的“中间线”往东移。中国的主张线可用中间线的平行线参照海岸线长度比例平行向东北移动。由于钓鱼岛主权争议一时难以解决，中日可就钓鱼岛及其周围12海里领海作为“隔离区”圈起来搁置一边，留待以后解决，使其不影响海域管辖划界的工作。这样在东海就形成了第二条专属经济区线。当然，不排除中日双方在首先划出两条线后再协商划出一条线的可能。

　　在大陆架和专属经济区两条线之间，由于海床和底土的管辖属中国主权权利，海床上覆水域的管辖属日本主权权利，双方可在此两线之间建立共同开发区。中方如在此区域勘探和开采矿藏，由于上覆水域受日本管辖，那应取得日方同意，并商定利益分享。

　　东海海域管辖划界东北部分还涉及韩国的利益，中日韩三方也应本此精神协商解决。日韩1974年签署了建立日韩共同开发区的协定，面积24092平方海里，占东海面积的8％多。其开发区西南侧和东南侧界线是韩国的大陆架要求线，最南端直抵北纬30度以南，和中国的大陆架界线有重叠。中日韩之间首先还须解决三方海界的交叉点问题。按国际上的惯例，当两个以上国家试图决定共同的疆界线交叉点时，基线的公平考虑显得更为重要。北海和波斯湾地区的大陆架疆界协定表明，“在每一案例中，共同点常常是协商达成的点，而不是任何数学公式所定的。”[5]（P199）

　　至于“中间线原则”，在1958年日内瓦《大陆架公约》曾有所提及。该公约第6条说，“同一大陆礁层邻接两个以上海岸相向国家之邻土时，其分属各该国部分之界线由有关各国以协议议定之。倘无协议，除因情况特殊应另定界线外，以每一点均与测算每一国邻海宽度之基线上最近各点距离相等之中央线为界线。”[1]（P119—120）但该公约在以后执行中遇到了很大的矛盾。国际法院1969年在对北海大陆架案的判决中认定，争议中的边界将通过当事国的协议并依照公平原则来加以划定；并确认，等距离原则不是大陆架权利上一项国际习惯法法则。法院认定，在日内瓦《大陆架公约》第6条的结构中，“按照等距离方法划界是作为第二等义务而存在的，而通过协议划界才是首要义务；”“等距离方法的使用不是强制性的；”“当事国既没有义务适用1958年公约，也没有义务把等距离方法作为习惯法强制性规则适用……等距离方法不是习惯法的强制性规则。”③ 国际法院在判决中对海岸的一般形状以及任何特殊或异常特征的存在等“特殊情况”也提出了一些看法，认为等距离规则的适用还要受到“特殊情况”的限制。如果没有协议，只有在排除“特殊情况”的条件下，才能适用等距离原则。“当事国有义务这样去行为，即在特定情况下，并且考虑到一切情况，根据有关的区域来适用公平原则——为此目的，可以适用等距离方法；但是，也存在其他方法，并且可单独或联合使用。”③ 1982年的《公约》体现了国际法院的上述精神，规定大陆架的界限“应以协议规定，以便得到公正解决。”该《公约》根本就没有提到中间线事。当今国际社会的共识是，通过协商达成协议应优先于中间线和等距离线；中间线仅可作为争议方开始谈判的出发点；中间线只有在符合公平原则时方可使用。

　　日本现本着按照中间线划界的传统，在东海同样主张按照一条中间线划分专属经济区和大陆架，并采用无人居住的男女列岛为基点。“男女列岛和鸟岛不应被用来作为测算东海大陆架疆界线的基点。这些小岛在东海大陆架划界中不应被赋予效力，但可拥有领海。”[2]（P93）日本在其与韩国签订的《日韩共同开发大陆架协定》中单方面将其划定的中日假想中间线作为开发区朝向中国一侧的界限，只留给中国140～180海里宽的管辖区；[6]（P79，54）并以此线向南划作为其中间线的延续。

　　日本现自定的“中间线”的问题在于：1.不符合1982年《公约》关于大陆架和专属经济区界限“应以协议规定，以便得到公正解决”的规定。日本把琉球群岛岛架与中国大陆架同等对待，平分东海，有悖公平原则；该“中间线”没经过双方协商，没经过中方同意，不能强加于中方。2.不符合1958年《大陆架公约》的规定。该规定是指同一大陆礁层邻接的国家间可考虑采用中间线，而中日不属于同一大陆架上。3.不符合国际法院1969年判决北海大陆架案中阐明的精神。国际法院明示，等距离只是一种划界方法，不是划界的国际习惯法规则。4.日本把主权属于中国的钓鱼岛划入其“中间线”日方一侧。现日本的所作所为就是千方百计要把该“中间线”强加给中方，逼中国默认和接受，是属违反国际法的行为。

　　三、结束语

　　大陆架和专属经济区是两种法律性质不同的海洋区域。这两种制度虽有联系，但又有区别。大陆架制度针对的是海床和底土的矿物资物；专属经济区制度针对的是海床上覆水域的生物资源。海岸相向或相邻国家间划分海域管辖时应该涉及的是大陆架和专属经济区两个管辖海域的划界问题。由于两者在范围上有所差异，划界工作也应分别进行，形成两条不同的界限。中日东海划界争议涉及的就是这两种制度的划界。

　　在大陆架上中国坚持陆地领土自然延伸原则，以冲绳海槽作为中国大陆架和琉球群岛岛架的分界线；在专属经济区上，中国坚持成比例的划分原则。中日可在综合考虑各种因素后协商划出一条中间线或等距离线的调整线作为两国的专属经济区界线，这条线地理位置应比现在日本单方面提出的“中间线”往东移。在大陆架和专属经济区两条线之间，双方可建立共同开发区。

　　日本现自定的“中间线”没经过中方同意，不具法律效力，不能强加于中方。等距离只是一种划界方法，不是划界的国际习惯法规则。当今国际社会的共识是，通过协商达成协议应优先于中间线和等距离线；中间线仅可作为争议方开始谈判的出发点；中间线只有在符合公平原则时方可使用。

　　注释：

　　①Shigeru Oda:The International Law of the Ocean Development,Basic Documents,PP.341—342,1972.转引自陈德恭著，《现代国际海洋法》，中国社会科学出版社，1988年，第162页。

　　②White House Press Release,September 28,1945,13 State Department Bull,PP.484—485,1945.转引自陈德恭著，前引书，第162页。

　　③《国际法院北海大陆架案判决书》，见国家海洋局政策研究室编，《国际海域划界条约集》，1989年，第81页。

　　④《海洋法相关公约及中英文索引》，厦门大学出版社，2005年，第29，20，28，23，30页。

　　⑤据国际法院规约第38条第1款规定，国际法是指：一、当事国明白承认的国际条约；二、成为通例并被接受为法律的国际习惯；三、各国承认的一般法律原则；四、司法判例和权威的国际法学者的学说。

　　⑥Laws and Regulations on the Regime of the High Seas,ST/LEG/SER.B/1.P.112.转引自陈德恭著，前引书，第117页。

　　⑦《利比亚—马耳他大陆架划界案判决书》，第34节，见国家海洋局政策研究室编《国际海域划界条约集》（续集），1990年，第25页。

　　⑧《国际法院：判决书、咨询意见和命令的报告》，1984年，第12段。

　　⑨傅崐成，“中国周边大陆架的划界方法与问题”，首届海洋发展论坛上论文，青岛，2004年3月22日—23日。

作者介绍：季国兴，上海交通大学国际与公共事务学院教授。（上海 200030）