略论行政合理原则

　

第９卷第１７期２０１１年９月社会科学版·学术论坛）淮海工学院学报（Ｖｏｌ．９　Ｎｏ．１７

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略论行政合理原则

仇　澄

＊

（）中共苏州市委党校法政教研室，江苏苏州　２１５０１１

摘　要：合理原则相对于合法原则要求更高，即行政机关作出的行政行为不仅要合法而且要合理，其产生的社会效果优于一般意义上的合法行政，它是政府行政活动的精细化模式。合理行政在适用过程中应注意３个问题：一是树立现代法治理念，注重对法治精神文化基因的培育；二是善于运“消除行政行为中的“机械化”倾向；三是正确适用行为选择规则，柔性”执法，权利用相关法律规则，

优先，在法律没有明文规定的情况下，让合理原则在被法律疏漏的空隙间闪烁出尊重人权、公平正义的和谐之光。

关键词：合理原则；法治理念；相关规则；行为选择

（）中图分类号：Ｄ９２２．１　　　文献标识码：Ａ　　　文章编号：１００８３４９９２０１１１７００２２０４－－－　　合法行政原则和合理行政原则同为行政法的两合法行政原则要求行政主体在宪法、法个基本原则，

律和法规赋予的权限内，依据法律、法规和规章的规定来进行行政活动。

“没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公

［１］

”民、法人和其他组织义务的决定。合理行政原则

则。因为自由裁量权是一门识别真假、是非、虚实、公平与虚伪的科学，而不应按照他们自己的意愿和

［２］６４

”私人感情行事。此后，英国法院在各种类似的案

件中不断地发展和丰富着合理行政的原则，使合理行政原则不仅控制行政机关行政自由裁量权的行使，调整行政机关的具体行政行为，还调整议会授权委托立法的行为，因为作为授权委托立法的机——议会，不愿意看到被自己授权委托的立法不关—

合理地运用，从地方性法规到各项条例、规则的制都要遵循合理原则，否则将会被视为专横与不合定，

理的产物而被立法机关否定。英国著名行政法学者“合理原则已成为近年赋予行政法生韦德教授认为：

命力最积极和最著名的理论之一，它在实体方面对行政法的贡献与自然公正原则在程序方面的贡献相

［２］６７

”同。行政合理性原则的核心内容是对行政自由

应自觉约束行政要求政府在实施具体行政行为时，

自由裁量权，其作出的行政行为不仅要符合形式上更要彰显实质上的公平正义，并运用适当手的法律，

段尽可能的将行政相对人的损害控制在最小范围内去实现行政目标。合理行政相对于合法行政来说要求更高，即行政机关作出的行政行为不仅要合法而且要合理，其产生的社会效果优于一般意义上的合法行政，它是政府行政活动的精细化模式，深入研究合理行政原则对不断提高政府的依法行政水平有着不同寻常的意义。

裁量权的控制，行政权的行使不仅要合乎形式上的，法律，更要合乎“理性”和“公正”之公共“法理”符合合理性是现代行政法治体制公共利益之行政目的，

的灵魂。在大陆法系国家，与英国合理行政原则有着异曲同工之妙的是德国行政法中的比例原则。比例原则源于１经过若干年的９世纪的德国警察法学，发展逐渐成为涵盖各行政法领域的基本原则之一，，被誉为“帝王条款”和“皇冠原则”其要义是指行政机关在行使行政职权时，应当全面均衡行政目标的

合理原则和比例原则　　一、

合理行政原则源于１此判５９８年英国的鲁克案，例规定下水道管理委员会们必须合理地行使他们在制订排水计划方面的广泛权力。科克法官在该案的“判决中写道：尽管委员会授权委员们自由裁量，但他们的活动应受限制并应遵守合理规则和法律原

；修订日期：２０１１０６１０２０１１０７０８＊收稿日期：－－－－

，（）作者简介：仇澄（男，江苏苏州人，中共苏州市委党校法政教研室教授，主要从事经济法方面的研究，１９５３－）Ｅ－ｍａｉｌｉｎａ．ｘｍ５１８＠ｄｑ

ｃｏｍ。

７期　第１仇　澄：略论行政合理原则２３

实现和保护相对人权益之间的关系，如果为了实现行政目的所采取的措施给行政相对人的权益造成某种不利影响或损害，就应将这种不利影响或损害最大可能地限制在最小范围内，并且与所求的行政目的构成适度比例。德国的比例原则不仅适用于具体行政行为，还适用于抽象行政行为（行政法令、自治规章、

行政规章）的制定，是一个在行政法领域普遍适用的原则。尽管比例原则与合理原则是在不同的法律传统和历史语境中诞生和成长起来的法律原则，其内涵与外延有所不同，这一点在１９９６年的史密斯案中已经得到证实，对于同一案件，适用合理性原则的英国法院和适用比例原则的欧洲人权法院分别作出了不同的判决，但在控制行政自由裁量权时，行政机关要以最佳行政手段来实现最佳行政目标，就行政行为在合理化、科学化、精细化等方面来看，合理原则与比例原则在本质上是一致的。基于这一点，

我国的某些学者将合理原则与比例原则视为一体，认为两者可以通用也是不无道理的。

２００４年国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中指出，“行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的，应当避免采用损害当事人权益的方式”。从以上论述不难看出，国务院在阐明合理行政原则时，充分吸收了英国合理行政原则与德国比例原则的精华，结合我国行政实践的特点，对政府合理行政作出了科学的规范。

　　二、

合理原则的适用国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中提出，全面推进依法行政，经过１０年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。同时，国务院提出了合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信和权责统一等６项依法行政的基本要求，这项基本要求是实现法治政府的核心，

而合理行政又是依法行政的核心。为什么这么说呢？首先，从我国的国情来看，无论是市场经济的建立，政治体制的变革或者是法治建设的进程，

都是由政府自上而下推动的，政府权力无所不在，无所不包。单就自然人而言，政府权力就伴随着他（她）一生，出生要去派出所报户口，死后派出所要注销，等等。从摇篮到坟墓，政府权力无处不在，无时不在，这种行政体制下孕育出的行政权极易催化自由裁量权的泛滥。再者，随着现代社会经济、技术、教育、文化、卫生事业

的快速发展，政府的社会管理职能和公共服务事务不断扩张，行政自由裁量权具有无限膨胀的趋势。加之我国行政立法原则性强而可操作性弱，多为躯干型条款，就连具体性、针对性、操作性较强的地方法规和政府规章也为行政机关的自由裁量权腾出了较大空间。这一方面是行政实践的需要，另一方面也伏下自由裁量权的“

黑洞”。传统的合法行政在这些新情况面前显得力不从心，而合理行政的意义则凸显出来，成为控制自由裁量权的“名医良药”

。研究行政合理原则，不仅要研究其理论构成及主要内容，还要研究其在适用过程中的种种问题，不能使合理原则仅仅停留在理论研究的层面上。恩格斯曾经说过，一个实际行动胜过一打纲领，因此要在理论和实践结合的层面上去把握合理原则，使合理原则在实践中得到检验，并在实践中发展和获得活力。大体来说，合理原则（从狭义上来探讨，不包括行政立法和司法审查）在适用过程中应当主要注意以下几个问题。

（一）树立现代法治理念

我国有着悠久的历史与灿烂的文化，但几千年来统治中国人头脑的儒家文化与现代法治文化却格格不入。儒家倡导“性善论”，孔子云：“人之初，性本

善。”孟子曰：“君子所性，仁义礼智根于心。”［３］６０５

汉

代董仲舒更是提出“三纲五常”（三纲为君为臣纲、父为子纲、夫为妇纲；五常为仁、义、礼、智、信）。从“性善论”出发，建立起尊卑有序、“亲亲敬长”的封建宗法伦理观，“以礼入法”成为我国传统社会治理国家的基本特征，它的实质就是维护以君权、父权、夫权为核心的封建等级制度。在尊卑有序的等级制度下，“官大一级压死人”，职位越高，权力越大，责任却越轻，

这和法治所倡导的平等思想是孑然对立的。西塞罗曾经说过：“人们在种类上没有差别，他们都平等地具有为善的能力。不可能有自然的不平等，倘若存在不平等，它只是人为地造成的，是社会罪恶

的结果。”［４］１２０

而在儒家等级伦理观中，下级对上级

有着极强的人身依附关系，官吏是百姓的“父母”，当官的只有权力没有义务，老百姓只有义务没有权利，权利与义务被严重割裂。这些思想反映在现代某些公务员身上就是“我的地盘我做主”的唯权力观。他们将群众视为草芥，

特权思想严重，服务意识淡薄，互相推诿，相互扯皮，工作效率低下。在执法过程中因人而异，对待不利于部门利益的当事人或有个人积怨的行政相对人，百般刁难，或拖延不办，或予以重罚；对待有利于部门利益的当事人或有“特殊关系”的行政相对人，则“法则不法”，该罚的不罚，该重罚的轻罚，或以罚代过，大事化小，小事化了。有些

６

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淮海工学院学报（社会科学版·学术论坛）

２０１１年９月

地区和部门甚至打着发展地方经济的旗号，大行地方保护之实，在环境保护、矿产资源等领域对一些严重违法事件采取特殊照顾、放任姑息的态度，造成矿难频出、人员大量伤亡的惨剧。

合理原则的适用和具备现代法治意识的公务员是不能分离的，不能祈求缺乏法治意识的行政机关及其工作人员能够科学的运用合理原则来解决行政活动中的问题。当行政行为本身违法，

公务员行政不作为、行政乱作为的事端屡现媒体时，绝大多数人会归咎于我国的体制问题或是法律的不完善，缺乏监督机制等等，但笔者不敢苟同。经过几十年的努力，具有中国特色的社会主义法律体系已经形成，由宪法、各部门法、行政法规、地方法规、自治条例、单行条例、政府规章组成的法治之网严密而又庞大，立法质量大幅度提高，但这些只是纸上的法律，缺乏足够的威信和普遍地遵从。再好的法律制度如不去遵守和执行，

而是当做佛像供奉在神龛上，无疑为海市蜃楼。究其原因，笔者认为还是价值观的问题，是我国传统文化精神和现代法治精神冲突的结果，也是我国法治进程中的困惑。如果不能深刻地认识到传统儒家学说和现代法治文明是根本冲突的，而且是牵强附会的将儒家学说中的只言片语解释为益于法治建设的丰厚文化土壤，不去进行辩证的理性批判，不注重对法治精神文化基因的培育，一味追求法治制度、技术的物质建设，那么法治建设的灵魂———法治精神与法治文化将永远不会溶入我们的历史。

胡锦涛总书记在中央政治局第二十七次集体学习中强调，“全面推进依法行政，弘扬社会主义法治精神”，将依法行政和社会主义法治精神紧密地衔接在一起，表现出中央最高领导层对法治精神建设的空前重视。如果我们不彻底荡除心灵深处的宗法意识、特权意识、等级意识、官僚意识等封建观念，树立起公平、正义、自由、平等、权利、义务的现代法治理念，建立起与现代法治社会要求相一致的价值观念体系，行政目的就会产生偏差。因此，树立现代法治理念是适用行政合理原则的前提。

（二）善于运用相关法律规则

我国是单一制的社会主义国家，以宪法为核心组成了一套严密的法律体系，由于调整的社会关系不同，

部门法的分工是很自然的事情，但这种分工是相对意义上的，不是绝对意义上的，不能绝对分离。如公共利益，本是行政法律规范调整的范围，但作为私法的物权法同样可以调整。笔者认为立法机关在立法时的意图不应限于本部门法所调整的社会关系和行为，还要充分考虑到与其他部门法的衔接与联系，企图将同一性质的社会行为纳入相同规则的调

整，或者使同一规则调整同一或相关社会行为。不同法律部门特定条件下的借鉴和适用，赋予了部门法更宽泛、更深远的社会意义。从这个理论出发，行政机关在行政活动中如遇上本部门法没有规定的，可参照适用其他部门法的相关法律规范。同理，行政机关在执法过程中如适用本部法律不能达到行政目的，可以参照适用同一部门法的其他相关法律规范，其他相关法律规范可以直接适用到某项行政事务中来。科学的、灵活的适用相关法律规范来解决疑难、

复杂的行政问题，是适用合理原则的重要条件之一。下面仅以野生羚牛伤人案来佐证这个命题。

２００２年５月２０日上午８时３０分，一头野生羚牛闯入陕西省四郎乡田岭村农民刘永昌家中，把刘某顶翻在地，其妻也受了轻伤。村委会主任知道此事后立即向乡领导汇报了情况，乡长向县林业局汇报后于１０时赶到事发现场，县林业局副局长于１１时也赶到了事发现场，就地成立抢救指挥部，经研究决定，立即向陕西省林业厅请示，可已经是１１时３０分了，此时刘某生命垂危，急待救援，而野生羚牛却没有离去的意思。下午１３时２０分陕西省林业厅在请示国家林业部门后发出指示，击毙羚牛，抢救伤员，抢救小组立即做出具体部署。下午１４时３０分警察赶到，经过一番勘察、研究，１６时２０分开枪击毙羚牛。救援人员冲进屋里发现刘某因伤势过重、流血太多已经死亡，其妻在送往医院的途中死亡。

为什么野生羚牛伤人发生在上午８时３０分，但直到下午１６时２０分才击毙羚牛，间隔了近８个小时，错过了抢救伤员的最佳时机。这是因为《野生动物保护法》规定：“禁止猎捕、杀害国家重点保护野生动物。因特殊情况，需要猎捕、杀害国家一级保护野生动物的，

须经国家林业局批准。”于是政府要依法行政就必须走程序，层层上报，等待指令，在上级批示到达之前不敢妄动，只能眼睁睁地看着刘某淌尽最后一滴鲜血。从表面看政府的行为似乎无可指责，其是在依法办事，严格遵循《野生动物保护法》的规定，等待国家林业部门的授权。从深层次来看，政府的行政行为未能达到救人的行政目的，不仅杀死了国家一级保护野生动物，还搭上两条人命，造成“鸡飞蛋打”、“赔了夫人又折兵”的不利法律后果。

在野生羚牛伤人案中，实施抢救的政府机关遵循的是“形式”之法，忽略的是“实质”之法，在耗费了大量行政资源，牺牲了国家一级保护野生动物后，未能拯救伤员的生命，行政目的化为乌有，其行为违背了合理原则的要求。倘若当时实施抢救的政府机关能从立法精神、法律原则出发，不机械地遵循《野生动物保护法》，适用相关法律规则，紧急避险，果断地

７期　第１仇　澄：略论行政合理原则２５

采取措施击毙羚牛，抢救伤员，悲剧就可能不发生。

（三）正确适用行为选择规则

在行政实践领域，行政合理原则更多地被运用于自由裁量权下多项行政行为的判断与选择，这些选择包括行政方法、手段、步骤及其产生的法律后果等多个环节。行政机关在行政活动中对上述每个环都有着行政机关是否正确适用行为选择节的选择，

权的法律评价的空间，是否滥用或不当行使选择权的控制需要。如某违章建筑需要拆除有多种手段可一是通过晓之以理、示之以法等说服教育的以选择：

方式动员违章户自行拆除；二是用铁镐扒，推土机推的强行拆除；三是用炸药包炸的毁灭性拆除。这３种方式中，行政机关应当首先采用第一种，不能解决问题再采用第二种，只有在特殊情况下才能采取爆炸的手段。这里存在着“柔性手段”和“刚性手段”的“关系问题，柔性手段”适用得当不仅能较为顺利的其产生的法律后果与社会效应也是实现行政目的，

不同的。正如国务院在《全面推进依法行政实施纲“要》中所指出的那样，行使自由裁量权应当符合法律目的……所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目”的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。

行政机关在执法过程中有时会遇上法律、法规、规章没有明确规定的情形，在这种情况下行政机关面临着多项选择，行政机关应当遵循权利优先的行为选择规则。如某行政事务，由于没有法的明确规定，使行政机关处于两可或多可之间，既可以选择严

格的管理措施来限制行政相对人获取利益，适用限制权利的行为价值取向，也可以选择积极引导、增强服务来保护行政相对人的权利，适用保护权利的行为价值取向，还可以选择“不闻不问”漠然置之的不作为价值取向。这３种选择对于行政机关而言，都有道理，因为法律赋予行政机关在某些职能范围的却又缺乏具体的明确的规定，行政机关在管理职权，

无明确法律规定的情况下行使裁量权，无论选择上述哪种行为都不违法。对于行政相对人而言，在法他可能在行政机关介入后获取某律空白的状态下，

种利益，也可能在行政机关介入后失去某些利益，而行政机关应当从保护行政相对人的权利出发来选择行政行为。在法律没有禁止的情况下，个体权利优先这一现代法治的理念应该深深地印刻在行政机关及其工作人员的脑海中，让合理原则在被法律疏漏的空隙间闪烁出尊重人权、公平正义的和谐之光。参考文献：

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（责任编辑：鲁雪峰　实习编辑：华隆兴）