"留痕执法"确保调查取证规范化

2015-07-30 09:42:21    来源： 中国国土资源报    作者：尚晓萍 胡梦龄

调查取证是案件查处的重要环节，也是认定违法事实和违法情节的基础。调查取证做不好，就无法达到事实清楚、证据确凿的要求，更谈不上定性准确和处罚适当。在日常执法实践中，调查取证存在较多问题，比如：调查取证不够细致，证据材料不符合规范，甚至违法取证等。为规范调查取证工作，《国土资源违法行为查处工作规程》（以下简称《查处规程》）对调查取证中涉及的调查措施、调查实施与证据收集、调查中止、调查终止等作了详细规定。各级国土资源主管部门应当严格按照《查处规程》的要求，规范调查取证。

调查取证前，应当做好充足准备

办案人员要认真分析违法案件的基本信息，对调查工作各个环节可能遇到的问题进行认真研究，在此基础上确定调查方案，收集内业资料，准备调查装备、设备，做好充足准备，确保调查取证工作有条不紊地进行。

调查取证过程中可以采取的措施

根据《行政处罚法》第三十七条、《土地管理法》第六十七条、《土地管理法实施条例》第三十二条、《国土资源行政处罚办法》第十五条等规定，《查处规程》明确，办案人员在调查取证时，有权采取以下5项措施：下达《接受调查通知书》，要求被调查的单位或者个人提供有关文件和资料，并就与案件有关的问题作出说明；询问当事人以及相关人员，进入违法现场进行检查、勘测、拍照、录音、摄像，查阅和复印相关材料；责令当事人停止违法行为；根据需要可以对有关证据先行登记保存；依法可以采取的其他措施。

须要注意的是，《查处规程》明确要求国土资源主管部门下达书面的接受调查通知书，主要是为了规范调查行为，符合“留痕执法”的要求，避免复议、诉讼风险。具体文书格式可参照《查处规程》附录C中的文书格式。

调查遇阻时应当采取的措施

调查取证是调查人员的职责所在，如果调查遇阻，调查人员应当采取有效措施推动调查取证顺利进行。《查处规程》明确，被调查人员拒绝、逃避调查取证或者采取暴力、威胁等方式阻碍调查取证时，可以采取下列措施：商请当事人所在单位或者违法行为发生地所在基层组织协助调查；向上一级国土资源主管部门和本级人民政府报告；提请公安机关、检察机关、监察机关或者相关部门协助；向社会通报违法信息。这一规定在《国土资源行政处罚办法》第十六条的基础上，增加了“商请当事人所在单位或者违法行为发生地所在基层组织协助调查”和“向社会通报违法信息”两项措施，目的是进一步强化查处工作的社会参与性和公开性，积极借助社会和媒体力量，督促违法当事人配合调查。

证据收集应当规范

《查处规程》对书证、物证、视听资料、证人证言、当事人的陈述、询问笔录、现场勘测笔录、鉴定结论、鉴定意见或者检验报告等各类证据的要求作出了比较详细的规定。

书证、物证的收集，应当尽量要求被调查人提供原件，提供原件有困难的，可以收集与原物核对无误的复制件或者证明该物证的照片、录像等其他证据，同时，复印件应当由保管书证原件的单位或者个人在复印件上注明出处和“本复印件与原件一致”等字样，签名、盖章，并签署时间。

询问笔录的收集，要在询问笔录中标明被询问人与本案的关系，并明确告知被询问人权利与义务，询问笔录应当简洁明确，内容要体现与所调查案件的关联性和真实性。具体文书格式可参照《查处规程》附录C的相关文书格式。

耕地破坏程度鉴定和矿产资源破坏价值鉴定等是移送公安机关追究刑事责任时必须做的。耕地破坏程度的鉴定，根据《国土资源部最高人民检察院公安部关于国土资源主管部门移送涉嫌国土资源犯罪案件的若干意见》（国土资发〔2008〕203号）规定，应当由省级、市（地）级国土资源主管部门负责。矿产资源破坏价值的鉴定，根据《国土资源部关于印发〈非法采矿、破坏性采矿造成矿产资源破坏价值鉴定程序〉的通知》（国土资发〔2005〕175号）规定，应当由省级以上国土资源主管部门负责。因鉴定问题过于复杂，具体鉴定办法争议较大，且涉及其他部门，应与相关部门协商一致后专门进行规定。因此，《查处规程》只是进行了原则规定：需要对案件涉及的耕地等农用地破坏程度和违法采矿、破坏性采矿造成的矿产资源破坏价值等进行鉴定或者检验的，应当按照有关规定，由市（地）级或者省级人民政府国土资源主管部门组织实施；也可以委托有资质的机构进行，出具相应的鉴定结论、鉴定意见或者检验报告。

必要时可以对证据进行先行登记保存

实践中一些地方国土资源主管部门在查处国土资源违法行为特别是无证开采矿产资源违法行为过程中，经常采用扣押盗采器械、车辆等来保存相关证据，这种做法如果是与工商、公安等部门联合办案是合法的，实施的是对盗采工具、车辆等的查封、扣押，如果不是与工商、公安等部门联合办案，则要注意查扣行为的合法性问题。为解决这一问题，同时为避免证据可能灭失或者以后难以取得的取证难问题，根据《行政处罚法》第三十七条的规定，《查处规程》明确必要时可以对证据进行先行登记保存，并就先行登记保存的适用条件、程序和时限要求进行了规范。即必须是调查中发现证据可能灭失或者以后难以取得时才能适用，并且必须经国土资源主管部门负责人批准，制作证据先行登记保存通知书，附具证据保存清单，才可以实施证据先行登记保存，而且必须在7日内作出对先行登记保存的证据如何处理的决定。须要注意的是，实施证据先行登记保存，必须按照规定的条件、程序、时限等规范、慎重进行，不可滥用，否则将面临被诉讼、追责的风险。

中止调查和终止调查

调查中止是指在调查过程中，因发生一些特定情形，致使案件调查暂时无法继续进行，经一定审批程序，暂时停止调查。参照《民事诉讼法》关于诉讼中止的规定，《查处规程》明确：有下列5种情形，办案人员应当填写中止调查决定呈批表，报国土资源主管部门负责人批准后，中止调查：因不可抗力或者意外事件，致使案件暂时无法调查的；涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或者确认的；需要公安、检察机关、其他行政机关、组织的决定或者结论作为前提，但尚无定论的；当事人下落不明致使调查证据不足的；需要中止调查的其他情形。

调查终止是指在调查过程中，因发生一些特定情形致使案件调查无法进行，经一定审批程序，结束调查。参照《民事诉讼法》关于诉讼终结的有关规定，《查处规程》明确：有下列5种情形，办案人员应当填写终止调查决定呈批表并提出处理建议，报国土资源主管部门负责人批准后，终止调查：调查过程中，发现违法事实不成立的；违法行为已过行政处罚追诉时效的；不属本部门管辖，需要向其他部门移送的；因不可抗力致使案件无法调查处理的；需要终止调查的其他情形。

须要强调的是，调查中止和调查终止产生的原因不同，法律后果也不一样，两者不能混为一谈。调查中止是调查程序的暂时停止，一旦中止调查的情形消除后，应当及时启动调查程序，恢复调查。调查终止是终结调查程序，应当按照《查处规程》的规定，启动结案审批程序，予以结案，不存在恢复调查的问题。

（作者单位：中国土地矿产法律事务中心）