城市管理视角下的城市化问题及其解决途径
城市研究ｌ
Ｃｉ砂
ＲＥＳＥＡＲＣＨ
温立洲
河北经贸大学财税学院
【摘要】２０世纪８０年代以来中国的城市化进程不断加速，城市化水平达到４６％，并且仍在稳步前进。如此迅速的城市化进程给城市管理带来两方面问题：一是城市发展与城市生态环境的矛盾，二是城市弱势群体的生存与城市管理秩序之间的矛盾。为缓解并消除上述矛盾，本文提出要加强城市管理的组织机构建设；加大城市规划政策协调引导力度；完善城市基础设施，提供优质的公共物品；出台多元化、有针对性的就业政策；完善社会保障体系。
【关键词】城市化；城市管理；政府能力［Ａｂｓｔｒａｃｔ］Ｓｉｎｃｅ
ｔｈｅ８０’Ｓｏｆｔｈｅ２０ｔｈｃｅｎｔｕｒｙ．ｔｈｅｐｒｏｃｅｓｓｏｆｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎｈａｓｃｏｎｓｔａｎｔｌｙａｃｃｅｌｅｒａｔｅｄｉｎＣｈｉｎａ；ｔｈｅｌｅｖｅｌ
ｏｎ
ｏｆｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎｒｅａｃｈｅｓ４６ｐｅｒｃｅｎｔ，ａｎｄｓｔｉｌｌｉｍｐｒｏｖｅｓｓｔｅａｄｉｌｙ．Ｔｗｏｐｒｏｂｌｅｍｓｔｈｅｃｉｔｙｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｈａｓａｒｉｓｅｎｆｒｏｍｓｕｃｈ
ｒａｐｉｄｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ：Ｏｎｅｉｓｔｈｅｃｏｎｔｒａｄｉｃｔｉｏｎｂｅｔｗｅｅｎｕｒｂａｎｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔａｎｄｕｒｂａｎｅｃｏｌｏｇｉｃａｌｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ，ａｎｄｔｈｅｏｔｈｅｒｉｓｔｈｅｃｏｎｔｒａｄｉｃｔｉｏｎｂｅｔｗｅｅｎｔｈｅｓｕｒｖｉｖａｌｏｆｖｕｌｎｅｒａｂｌｅｇｒｏｕｐｓｉｎｃｉｔｉｅｓａｎｄｕｒｂａｎｍａｎａｇｅｍｅｎｔｏｒｄｅｒ．Ｉｎｏｒｄｅｒｔｏｍｉｔｉｇａｔｅａｎｄｅｌｉｍｉｎａｔｅｔｈｅｓｅｃｏｎｔｒａｄｉｃｔｉｏｎｓ，ｔｈｉｓｐａｐｅｒｐｒｏｐｏｓｅｓｔｏｃｏｎｓｔｒｕｃｔｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ—ｂｕｉｌｄｉｎｇｓｆｏｒｕｒｂａｎｍａｎａｇｅｍｅｎｔ，ｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎ
ｔｈｅｃｏｏｒｄｉｎａｔｉｏｎａｎｄｔｈｅｇｕｉｄａｎｃｅｏｆｕｒｂａｎｐｌａｎｎｉｎｇｐｏｌｉｃｉｅｓ，ｉｍｐｒｏｖｅｔｈｅｕｒｂａｎｉｎｆｒａｓｔｒｕｃｔｕｒｅｓ，ｐｒｏｖｉｄｅｐｕｂｌｉｃｇｏｏｄｓｏｆ
ｈｉｇｈｑｕａｌｉｔｙ，ｉｎｔｒｏｄｕｃｅｔｈｅｄｉｖｅｒｓｉｆｉｅｄ，ｗｅｌｌ—ｔａｒｇｅｔｅｄｅｍｐｌｏｙｍｅｎｔｐｏｌｉｃｉｅｓ
ａｎｄｐｅｒｆｅｃｔ
ｔｈｅｓｏｃｉａｌｓｅｃｕｒｉｔｙｓｙｓｔｅｍ．
［Ｋｅｙｗｏｒｄｓ］Ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ；Ｕｒｂａｎｍａｎａｇｅｍｅｎｔ；Ｃａｐａｃｉｔｙ
ｏｆｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ
引言
城市是人类社会经济、文化发展的产物，是社会进步的标志和人类文明的结晶。自从有了城市就有了城市管理的实践。改革开放以来随着市场经济的不断发展，城市数量不断增加、规模不断膨胀，城市化水平不断提高，许多新兴城市如雨后春笋般涌现。城市化的迅速发展给中国经济带来巨大活力，工业飞速发展，ＧＤＰ总量高速增长，人民生活水平迅速提高。整个城市化过程基本保持了与经济快速增长趋势的一致性，但却始终落后于经济发展的要求。城市基础设施现状和公用事业的发展落后于城市化发展的需要。同时，在中国的城市化过程中还存在两种不良倾向：一是城市化以城市现代化为中心，将城市化过程压缩为城市建设的过程。城市建设超越发展阶段和现有的经济支撑能力，甚至不惜将“市
：墨呈：！！！！生蒸！塑
万方数据
计”凌驾于“民生”之上，大举拆迁便民适用的集贸市场，改建高档的超市和商务区。二是城市化以地方政府推动型为重点，区域城市化缺乏有效的统筹规划。中国的政府在城市化过程中处于主体地位，政府以行政权力为中心的资源配置机制超越市场机制，成为影响城市化资源配置的基础性机制。政府推动城市化的极端形态，是将城市化过程简化为行政区变更、政府圈地造城，搞基础设施的过程。这两种不良倾向加剧了中国城市化进程中面临的矛盾与问题，给城市管理的公共政策制定提出了新的要求。
７城市化给城市管理带来的问题
１．１城市发展与城市生态环境的矛盾
随着城市化进程的发展，中国城市建设取得了巨大成就，但城市管理水平与现代化和城市化进程以及与人民群众对城市市容市貌的整洁，绿化、美化、卫生、有序等要求相比，明显滞后。
１）城市迅速发展与城市基础设施落后的矛盾。中国城市的基础设施长期处于欠发展水平，高速的城市化使城市人口急速膨胀，人口的巨增引起城市有限资源的短缺。城市化进程中的流动人口给城市管理带来的问题更是日趋严重。如住房紧张、交通拥挤、水资源短缺。其中最为严重的是交通拥堵问题。近年来，中国的汽车保有量已增长了十几倍，但同期的城市道路总面积的增长跟不上交通增长的需求，城市交通拥挤，堵塞的问题日益突出。据统计，至２００８年底，我国汽车保有量已达６４６７．２１万辆，与２００７相比，增加７７０．４３万辆，增长１３．５２％。其中，私家车保有量达到４１７３万辆，增长１８．１％，并且每年以近２０％的速度增长２。这就给城市交通、能源需求、环境保护带来了巨大的压力。与车相比，行人的地位更是尴尬而卑微，不但要忍受汽车造成的噪声和尾气污染，更要眼睁睁地看着自己的“路权”不断地被挤占。从城市用水角度看，中国大多数城市均存在不同程度的供水紧张状况，２００６年１１月中国水利部发布（（关于加强城市水利工作的若干意见》，指出目
万方数据
前６６１建制市中缺水城市占２／３以上，其中１００多个城市严重缺水。
２）城市发展与城市环境的矛盾。由于环境保护的意识不强，经济建设片面强调以生产项目为主，尤其是在城市的环境规划和城市建设安排上，很少考虑城市生态环境保护的需要，导致城市生态环境问题不断积累。城市环境治理速度跟不上污染的的增长，城市空气污染严重，垃圾日益增加、垃圾无害化处理率低、城市人均绿地面积少，城市空间与环境质量日益下降。近十年来，中国城市污水排放量以每年５％的速度递
增、生活垃圾产生量以５％一８％的速度增加，但与此
对应的城市污水和城市垃圾处理能力却很低。本来就缺水的城市，还面临着严重的水资源污染问题。据近几年的中国环境公报统计，中国５０％以上的城市河段水质达不到生活饮用水标准，近１／３的水源已不能被城市利用。
１．２城市弱势群体的生存与城市管理秩序的矛盾１）
“城中村”与城市管理秩序的矛盾
城中村是城市规划区内未完全向城市转型的原农村社区，是在急剧的城市化过程中，原农村居住区域（包括土地、房屋等要素）、人员和社会关系等就地保留下来，没有有机参与新的城市经济分工和产业布局，系（地缘关系和血缘关系）而不是以次级关系（业缘
！！！！堡箜！壁：墨墨：
仍然以土地及土地附着物为主要生活来源，以初级关
城市研究Ｉ
ｃｚ，ｙ
ＲＥＳＥＡＲＣＨ
关系和契约关系）为基础形成的社区。由于城乡间体制、制度的长期壁垒和政策上的缺陷，以及农民自身的思想观念、文化素质和劳动技能等方面的不适应，大量失地农民难以真正融入城市社会，生活在城市的边缘。“城中村”土地大多是宅基地，村民们拥有对宅基地的处置权。村民们为了追逐最大的土地收益，兴建了大量的楼房用于出租，这些出租屋布局零乱、建筑密集、采光通风极差，形成大量的“一线天”、“握手楼”，村内道路狭窄，救护车、消防车无法进入。供水、供电、排水、垃圾处理等基础设施不配套，缺乏公共绿地、体育休闲等设施。违法建筑、违章搭建、乱倒垃圾等现象十分突出。室内是四星级的设施，室外目光所至是满眼的视觉污染。这些与我们城市化追求的城市环境格格不入。制假售假、偷税漏税、无证经营在“城中村”聚集现象较为突出，对正常的市场生产经营秩序冲击严重。暂住人口登记和管理残缺，使之成为城市管理的死角。因此，在“城中村”滋生了大量的“超生游击队”。“城中村”出租屋聚居了大量缺乏有效管理的外来人口，成为滋生“黄、赌、毒”的温床、黑恶势力根据地，恶性事件屡屡发生。由于外米暂住人口和流动人口成分复杂，甚至还夹杂了一些负案在逃犯罪分子，流动人口成为主要犯罪群体，社会无序状况严重。
２）城市弱势群体就业与城市管理秩序的矛盾一是进城农民工就业与城市管理秩序的矛盾。在城市化进程中，城市经济发展的拉动和农村贫困环境的推动，导致大量流动性移民进入充满机会的城市。据估计，２００８年流入城市农民工及其家庭成员总数大约２．２６亿人。从其从事的行业来看，主要集中在制造－也、批发和零售贸易，合计占总人数的６６．２６％，其次是社会服务业８．２７％，建筑业９．６６％。这个数据基本上是对有相对稳定工作的农民工的统计，笔者称这部分人为有“工作”的农民工，即他们进入了某个组织或单位工作。实际上，找不到工作的农民工也占有相当比例。找不到工作而叉不愿离开城市的农民工往往会选择自谋职业或受雇从事非法职业，笔者称这部分人为有“无工作”的
・３４・２０１０年第４期
万方数据
农民工，即他们没有进入任何组织或单位工作，而是散落、流动于城市的各个角落。他们的自谋职业一般包括摆流动地摊（卖便宜货、卖菜、卖水果等）、经营流动食品车（摊煎饼、烤红薯、烤肠、煮玉米、茶鸡蛋等）、人力三轮拉客、收废品、捡垃圾等；受雇从事非法职、世包括卖盗版光盘、卖淫秽光盘，非法张贴小广告、发送非法传单等等。他们的行为从目的上讲是为了维持生存，但从后果上看却在很大程度上影响了市容市貌、污染了城市环境、扰乱了城市秩序，而且还存在很大的安全隐患。
二是城市下岗失业人员的就业与城市管理秩序的矛盾。改革开放后，随着向市场经济转轨，经济结构、产业结构加快调整，企业改革加大力度，兼并破产，下岗分流，减员增效，企业富余人员的隐性失业状态逐渐显性化，９０年代以后，更进入了下岗和失业的高峰期。城镇失业登记人数从１９９１年的３５２．２万人增加到２００７年的８３０万人，失业人数增加了两倍多，失业登记率也提高近两倍。如果加上未到城镇就业服务机构进行求职登记的失业人员，下岗职工和失业人员总量还要多，加上受金融危机影响，下岗职工再就业和新增失业人口就业的形势却非常严峻，大量的下岗失业人员不得不选择自谋出路，于是在外来人口构成的流动摊点队伍中又增加了一个新的群体。这就给城市管理与城市秩序带来了更加严重的问题。
＾
么解决城市化问题的公共政策建议
由上述问题可以看出，如何解决人口、资源与环境的协调发展，成为中国城市化不能【旦ｌ避的严峻挑战。这个过程是对城市政府公共管理水平的考察，也是对城市政府公共政策效果的考验。为了解决城市化进程中出现的诸多城市管理问题，需要城市政府在以下五个方面作出积极努力：
１）加强城市管理的组织机构建设。从中国的城市管理实践来看，长期以来一直是多管齐下，各司其职。如享有城市管理职权的部门包括公安交通、市容环卫、城市规划、城市绿化、市政管理、环境保护、工商管理
等众多部门。这些部门的职能是不同的，但在有些领域又存在交叉和重复的现象。尤其是在迅速城市化过程中，涉及多部门职权的交叉性社会事务越来越多。这就使得专业的城市管理部门有种无从下手的感觉，并且通常会引发两种情况：一是职权交叉严重，各部门都进行管理，结果出现“七八个大盖帽管着一顶小草帽”的情形，如对城市流动餐车的管理，工商、卫生、环保、交通等部门都有权依法进行管理。二是出现权力空白带，对新生事物无法管理，如对城郊无序化的治理就很难落实。因此，城市化的发展要求变革城市管理组织，适应形势，建立一个具有综合性与系统性的组织来进行综合治理。
２）加大城市规划政策协调引导力度。城市规划应充分认识快速城市化进程对城市发展空间及城市基础设施的要求。首先，要通过合理有效的城市规划，有针对性地解决城中村改造、交通拥堵等问题。城中村问题的本质是快速城市化过程中失地农民的利益保障问题，在这个问题上，政府实际上拥有制度安排决定权，即政府的合理规划和科学决策是城中村问题解决的关键因素。因此，城市政府应该把城中村纳入城市发展的整体规划之中，进行逐步改造，在改造过程中根据实际情况制定适时的、有效的具体公共政策来解决城中村问题。其次，要把城市弱势群体的利益保护纳入政府的公共政策之中。政府一方面要通过税收和减免费用等办法对城市弱势群体的利益进行合理补偿与保护，另一方面要调和不同群体的利益，创造一种对弈各方共赢的和约安排，制定合理的公共政策。
＾
Ｊ完善城市基础设施建设，提供优
质的公共物品
公共物品主要包括交通、给水、排水、污水处理、垃圾处理、娱乐设施、商业网点、信息服务等城市基础设施建设。就城市交通而言，包括道路设施、城市内外交通连接设施、城市公共交通运输设施、停车设施、道路交通管理设施等。加强政府的公共物品提供能力，增加相应的公共基础设施以满足社会的需要。如加强公共
万方数据
停车场的建设，可以在很大程度上解决城市道路两侧、住宅小区内外等公共场所发生的违章停车事件。
４
出台多元化、有针对性的就业
政策
社会就业直接关系着经济发展和社会稳定，伴随着城市化进程的加速，农村人口不断流向城市，使得城市人口日益膨胀，只有增加更多的就业岗位才能满足城市人口生存的需要。政府应把就业与再就－Ｉｋ问题列为宏观调控的战略目标之一，通过宏观政策的调整增加就业机会；同时，就业扶持要向贫困倾斜，政府要提高劳动者的素质，以培训促进就业，针对不同对象提供不同的就业方案。如针对下岗职工，可以通过教育转变择业观念，进行二次创业；对于失地农民和农村流动人口，可以通过短期职业培训和岗前培训等方式提高劳动力素质，拓宽就、ｌｋ渠道。
，－
乡完善社会保障体系
社会保障是政府行使的对于社会成员的基本生活予以保障的管理职能，建立社会保障制度是弥补市场缺陷的有效手段，是促进社会公平的重要保证，也是保持国家发展、改革、运行的基本前提。但目前针对城市弱势群体的社会保障体系还很不完善，缺乏对贫困市民家庭的制度化、规范化、长期化救助办法；进城农民工的合法权利无法得到有效保障，且难以纳入城镇社会保障体系；城市郊区失地农民的社会保障无法到位等。因此，要建立健全各级各类城市弱势群体的社会保障体系。
作者简介
温立洲（１９７ｌ一）女，硕士，副教授，现在河北经贸
大学财税学院从事教学及研究工作，研究方向：公共经
济理论与实践。
２０１０年第４期・３５・