小金库的专项治理
2012-10-30
小金库的专项治理
主讲教师:宋航
上海国家会计学院版权所有
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课程框架
I
II III
“小金库”治理法规介绍
“小金库”检查主要办法 “小金库”检查主要技巧
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I
“小金库”治理法规介绍
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“小金库”治理法规介绍 • • • • • • • “小金库”历史介绍 “小金库”治理主要指导文件 如何认定“小金库” “小金库”的来源方式 “小金库”存在形态 “小金库”资金的使用方向 “小金库”违法行为处理处罚法律依据
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“小金库”历史介绍 • “小金库”是民间俗语。反映国家的政治 经济生活的一种现象,始于上世纪七十年 代末财政部组织清理的“小钱柜”,而 1986年开展税收财务物价大检查时开始 俗称“小金库”。 • 改革开放以来,我国开展了两次全国范围 的大规模专项治理“小金库”行动,一次 是1989年,第二次是1995年。
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“小金库”治理主要指导文件 • 关于深入开展“小金库”治理工作的意 见(中办发〔2009〕18号) • 关于在党政机关和事业单位开展“小金 库”专项治理工作的实施办法 (中纪发〔2009〕7号)
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如何认定“小金库”
• 凡违反国家财经法规及其他有关规定,侵占、 截留国家和单位收入,未列入本单位财务会计 部门账内或未纳入预算管理,私存私放的各项 资金均属“小金库” (1995) • 是指违反法律法规及其他有关规定,应列入未 列入符合规定的单位账簿的各项资金(含有价 证券)及其形成的资产。(2009)
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• 定义差别(1)不突出设立“小金库”的手段和 方法;(2)不区分单位财务会计部门账内或预 算管理,强调符合规定的单位账簿;(3)不仅 仅局限在资金,强调各项资金及其形成的资产。 • 认定是否属于“小金库”,关键看资金或资产是 否列入符合规定的单位账簿。从现实情况看,许 多财政违法行为,其性质等同于“小金库”。如 在往来科目中列收列支;超范围、超标准发放奖 金、津贴;公款旅游;请客、送礼等,但只要是 在国家规定的账簿内登记、核算,就不能认定为 “小金库”,只能按违反财政、财务、会计法律、 法规、制度进行处理、处罚。
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“小金库”的来源方式
• 违规收费、罚款及摊派设立“小金库”; • 用资产处置、出租收入设立“小金库”; • 以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金 设立“小金库”; • 经营收入未纳入规定账户核算设立“小金库”; • 虚列支出转出资金设立“小金库”; • 以假发票等非法票据骗取资金设立“小金库”; • 上下级单位之间相互转移资金
设立“小金库”
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案例:变相购车现形记
• 吉林市审计局对某公益性企业进行了绩效审计。审计人员在审 阅往来账时,发现有一笔2008年1月借出款37万元。查看记账 凭证,后面附有一张请款报告,记载着A企业由于资金周转困 难,请求向该公益性企业借款37万元用于购买生产原料(A企 业是此次审计该公益性企业原下属大集体企业,2005年已改 制为民营企业)。看了此请款报告,审计人员不仅产生怀疑: 一月份正值冬季,A企业是在夏季生产,冬季处于停产期,不 需要原料款。同时,账簿上也未有还款记录 • 经过审计人员审查,A企业与该公益性企业签订了抹账协议。 与2008年2月以全新2.5排气量的丰田皇冠小汽车抵顶所欠37 万元借款,但此车并为入账。 • 该企业的法人代表最终承认:由于企业是公益性企业,按规定 购置的小轿车应与企业的规模和盈利水平相适应,而当时企业 亏损,不允许购车。为达到购车的目的,想到了这种变相购车 的方式。
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“小金库”存在形态 • • • • • 现金形态 银行存款形态 有价证券形态 固定资产形态 股权和债权形态
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“小金库”资金的使用方向 • • • • • • 弥补经费; 购建资产; 发放奖金、津补贴、福利等; 接待宴请、公款旅游; 礼品礼金支出; 私分。
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“小金库”的基本特点
• 资金来源是公用的 • 形成方式是隐蔽的 • 使用性质是违法的
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“小金库”违法行为处理处罚法律依据
• 1999年修订后的《会计法》第四十二条 • 2001年修订后的《税收征管法》第六十 三条 • 2005年2月起实施的《财政违法行为处 罚处分条例》第十七条
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II
“小金库”检查主要办法
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• • • • • •
突击盘存法 收入核实法 账户核对法 审阅相关资料法 分析比较法 延伸检查法
调查询证法 支出追查法 清查票据法 现场勘察法 利用举报法
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突击盘存法
• 对于私设“小金库”的部门来讲,除保管困难外,现 金是使用起来最为方便、最为便捷的。对这种形式的 “小金库”,实践中比较有效的检查方法是突击盘库。 • 盘点时要注重两个结合,一要与清理收费票据、现金 支票、空白支票和转账支票存根、作废存根等资料结 合起来;二要与保管的实物资料相结合。 • 当判断现金会存放在多个保险柜时,应安排几个盘点 小组同时进行。如果发现账款不符现象,应追查到底, 查清原因。 • 突击盘存法最重要的把握时机
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调查询证法 • 通过询问、调查有关部门或知情人员,并 对其做思想工作,讲明利害关系,调查、 核实证据。
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案例:一份承包合同牵出的“小金库”
• 湖北省某市审计局审计市直A机关财务收支情况. • 在审计进点会上,A机关领导在介绍单位基本情况时, 提到为了盘活资产,从2007年开始把原来的内部招 待所对外出租,出租收入已经按规定上缴了市预算外 资金管理局,严格实行了收支两条线,并在随后提供 了承包合同。审计人员在审计核实时,也发现单位的 账务处理与单位领导介绍的情况一致。但是,在审前 调查时,审计组已经从A机关相关科室中了解到招待 所已经经营好几年了。当审计人员向计财科长询问具 体情况时,计财科长解释道,审前调查时有关人员介 绍的情况有误,并信誓旦旦地说,前几年招待所一直 闲置,没有租出去。
案例:一份承包合同牵出的“小金库”
• 按照审计实施方案,审计组分为两个小组:一个小组审计A机 关,另一个小组审计A机关下属二级单位B服务站。在审计进 点后的第二天上午,两个小组同时对A机关和B服务站的现金 进行了突击盘点。账实虽然没有出入,但是B服务站保险柜里 的一份承包合同引起了审计人员的注意。这是一张刘某2004 年与B服务站签订的承包下属公司的合同。原来,早在1997年, B服务站成立了一家C公司,后于2002年上半年转给个人承包, 每年收取一定数额的缴承包费。2007年上半年承包期满。由 于经营形势不好,刘某没有续约,C公司处于停业状态。然而, 审计人员却没有在B服务站账上看到刘某上缴的承包费。另外, 审计A机关的审计人员通过外调,发现A机关的招待所已于 2004年就对外承包给了王某,王某每年向A机关上缴承包费, 但是A机关的账上也没有反映这部分承包收入。那么,刘某和 王某的承包费到底交到哪里去了呢?
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案例:一份承包合同牵出的“小金库” • 审计人员立即分别询问A机关和B服务站的会 计人员。B服务站的会计先是说合同签了但由 于经营情况不好,没有收到承包款,后来在审计 证据面前又说承包款上交到A机关;A机关的 财会人员说没有收到B服务站的承包款,也不 清楚机关收招待所承包款的事情。看来,审计人 员只有直接与A机关领导交锋了。 • 在充足的审计证据和国家有关政策法规面前, 该领导认识到问题的严重性,最后不得不让出 纳交出记录收取刘某和王某承包款的“小金 库”。
案例:一份承包合同牵出的“小金库”
• 审计组经过对“小金库”清理,查明A机关2004年至 2007年将收取的刘某和王某承包款25.36万元及其他 收入8.38万元,合计33.74万元存放账外,未纳入机 关财务账内核算,截止审计之日共支出33.14万元, 其中:发放干部职工春
节补助27.49万元,发放干部 子女就业补贴2.5万元,其他支出3.15万元,结余0.6 万元。
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收入核实法
• 全面了解被查单位的行政管理、业务活动和经营管理 活动情况,尽量掌握其各种收入的来源,以利于确认 是否全部收入都已入账,核对报表与收入总账、明细 账是否相符,重点核查行政事业性收费、罚没收入、 各类协会、学会的收入、投资分利、房屋租赁收入, 出售低值易耗品、材料、废料收入等是否入账;审查 有无非法收入或用不合法票据收费,有无截留事业收 入、经营收入和其他收入。
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支出追查法
• 通过审查各项开支,检查是否有虚报冒领款 项转做“小金库”的情况,特别注意审查白 条抵库、大额和金额较整,有规律的支出, 必要时延伸到关联单位。盘查实际支出,账 面列支数额与实物的单价、数额是否相符, 看有无报支发票而无物资,有无以购代领虚 列支出的情况。
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账户核对法 • 审查被查单位的银行开户情况,同被查单 位提供的资料进行核对。同时,核实银行 存款与银行对账单是否相符。
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清查票据法
• 检查票据购买登记簿,清点所提供的票据存 根是否完整;审核票据编号是否连续,填写 项目是否齐全,大、小写金额、复写字迹是 否一致,有无涂改现象,作废的票据是否加 盖“作废”戳记。可以以票据领购、使用、 缴销、结存登记为线索,通过计算机排序、 计算或人工摸排审核寻找差异。
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审阅相关资料法
• 审查会计凭证后附的原始凭单,考究其真伪 • 审查合同、协议,特别注意保证金和押金的情 况 • 查阅被查单位的会议记录,因为会议记录往往 能反映一些单位违纪违规问题的蛛丝马迹,可 以通过审阅会议记录来获取一些问题的线索 • 查阅会计人员交接记录。会计人员交接记录是 非常重要的检查证据,能够记录交接过程中涉 及到全部会计账簿、资料等真实情况。认真检 查历任会计、出纳人员的交接记录,可能会发 现违法乱纪问题的线索。
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分析比较法
• 一是对单位的财务数据进行比较分析,从中发 现存在的问题。二是对同一类型的事项进行比 较,如果存在差异,分析差异存在的原因,从 而发现存在的问题。要注意被查单位历年在对 待同一件事的处理上是否一致。比较分析可以 利用计算机来进行排查。通过对计算机数据的 筛选、分析,能有效解决数据量大、流程复杂、 时间紧等难题,提高检查效率和检查质量。
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案例:查处300万元“小金库”纪实
• 2009年4月份济南市审计局对环卫部门延伸审计发现 ,下属单位渣土办2008年
收到市拨专项资金170万元 。审计人员审查其列支的“渣土清运费”专项资金的 相关会计资料看到,下属各区办根据分配的指标任务 ,都以打印表格的形式凭“运输渣土的方量、单价、 金额”等内容到财务科领取支票,各区办领取支票后 ,再委托其平时联系密切的业务关系开具发票,再持 发票拿到财务科报销。审计人员凭其职业敏感,选择 了5张5万元以上的“渣土清运”发票到当地市地税部 门请专家鉴定,出具了5张发票全为假发票的鉴定报 告。审计人员的第一反映是为逃税?还是为了其他什 么目的?一连串的问号困绕着审计人员。
查处300万元“小金库”纪实
• 为落实该单位各区办领取支票后的最终去处,审计组 决定另辟蹊径,让该单位提供其所在银行的开户账号 ,追踪银行划款的真正去向,审查其在银行支出的背 书内容。审计人员按照审计程序的要求,带着介绍信 来到延伸单位的开户行,经查5张发票显示,有22.1 万元支出进了某大药房,有21万元支出进了某工程有 限公司,又有10万元进了某区综合商店。审计组将万 元以上发票支出的真假鉴定列入其审计侦察范围,为 此,他们又二进市地税部门进行鉴定,鉴定结果显示 ,14张发票全是假的。 • 两次发票鉴定结果表明,2008年该单位采取编造虚 设经济业务,列支假发票等手段支出165.8元万元, 其中将支票开到某大药房就有31万元,
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查处300万元“小金库”纪实
• 经确定,该单位采取编造虚设经济业务,列支假发票 等手段将上述165.8元万元资金转移帐外,存入以职 工个人名义开立的存折,审计发现该问题后,部分区 办主动退回渣管处财务16.11万元。 • 该单位私存私放公款由来已久,时间已达四年。自 2006年起,已将其收取应上缴财政专户的部分资金 从单位财务科套取后存入该办财务科及5个区办以职 工名义个人开设的存折,截至审计日共查出个人存折 10个,其中审计期间已消户7个。根据该单位所提供 各存折显示的资料反映,存入金额共计293万元,支 取金额305万元。至此,一个存续四年,金额达300 万元的“小金库”终于浮出水面。
现场勘察法
• 主要到被检查单位办公场所进行实地查看,观 察办公场所有无闲置租赁、电梯间有无移动传 媒广告、通讯机站等情况,按照目前市场运作 机制,这些情况都可能为被检查单位带来额外 收入,尽管这些收入可能比较少,但这些收入 往往能成为发现“小金库”的重要线索。
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延伸检查法
• 在分析判断发现疑点掌握一定证据的基础上, 向资金往来单位或其下属单位进行延伸审计。 通过对现场的勘察和
向有关人员询问,结合财 务资料和经济资料,选择与被查单位资金结算 频繁、经济往来密切的单位进行调查。找出线 索打开缺口。各调查组也应加强联系,及时沟 通反馈情况。就特定事项向资金往来单位调查 取证,分析判断、搜寻蛛丝马迹,对查出“小 金库”至关重要。
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利用举报法
• 在开展“小金库”的检查时,公布“小金库” 检查线索举报电话和通信地址(包括电子邮箱 地址)也很重要,一旦收到“小金库”举报信 息,检查组应对举报信息的真实程度进行初步 判断,重点对举报涉及的有关人员、资金流向 进行调查,参考“小金库”举报信息进行实质 性测试,可以提高检查的针对性。
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十五年吃财政“空饷”
• 2007年1月,根据市委组织部的委托,十堰市审计局安排市经 济责任审计局对市直某单位负责人任期经济责任进行审计。审 计组进入该单位之初,对该单位核算体制、核算方式和单位财 政财务收支的合规性等进行了了解和审计,审计中发现该单位 账面“非常干净”,2001年7月进入会计核算中心核算,2005 年又纳入国库集中支付,账理、账表关系处理的几乎无可挑剔 。为了真实、准确评价该单位领导干部履行职责、权力运行等 方面情况,审计组找职工座谈、看重大事项会议记录,但仍未 发现什么较大的问题线索。就在审计组准备收兵之时,接到一 举报电话,电话中支支吾吾、欲言又止。为了打消举报人的思 想顾虑,详细了解情况,审计组随即约举报人到指定地点详谈 ,并向举报人郑重承诺:一是为举报人保密,二是对反映问题 ,做到实事求是的调查,件件有答复、事事有回音,三是如反 映问题属实,审计查实情况将在职工会上进行公开通报并上报 有关部门。举报人在向审计组反映了一些有价值的线索后,又 书面向市审计局提供了两封举报信函。
十五年吃财政“空饷” • 根据举报人反映的情况,审计人员通过细致调 查和走访座谈,查出该单位负责人用公款为个 人购置移动电话、在到任两年内两次卖车、换 车,未按规定程序处置固定资产和领导干部以 权谋私等问题。职工所举报的问题基本属实。 审计人员认真负责、实事求是的工作态度得到 举报人的信任。至此,该举报人才说出了真正 想说的话,他向审计组详细反映了该单位一职 工李某下海经商近20年不上班,却照拿国家工 资的问题。
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十五年吃财政“空饷” • 为什么编制保留,财政照常发工资?“吃空饷 ”吃了多少?审计组直接针对举报人反映的问 题,迅速展开调查。通过审核该单位职工李某 工资档案和相关工资、福利
发放资料,发现李 某,共虚报冒领财政统发工资及财政拨发的工资 性补贴等11.46万元。令审计人员费解的是, 为什么一个“吃空饷”的问题会历经数任领导 隐瞒15年不报;带着这个问题,审计人员紧追 不舍,要求该单位负责人说明原因。该负责人 看无法隐瞒,只好讲出了李某经商期间向单位 缴纳管理费的问题。审计人员敏锐的意识到审 计中未发现管理费入账的记载,看来问题并不 那么单纯,管理费到哪里去了?
十五年吃财政“空饷”
• 掌握了这一重要情况,为了防止对方转移或销毁资料 ,审计人员一刻也没有耽误,迅速找到保管“小金库 ”的劳资员,要求其交出账外账资料,该劳资员似乎 有所准备,交出了几张收条和支出单据,并说收的钱 基本支出了。但是收条和支出单据的撕扯痕迹和票据 上的手工编号的断档没有逃过审计人员的眼睛,审计 人员义正严辞,指出隐匿不报或销毁会计资料的后果 ,并耐心宣传政策,该劳资员终于交出了全部账外账 资料及结余现金。 • 审计查明,该单位将李某经商期间缴纳的管理费和部 分停发的津补贴共计10.97万元,设置“小金库”, 主要用于少数人员旅游、无依据发放加班费、节日福 利补助、支付应由个人负担的电话补贴及装宽带网等 个人费用。
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“小金库”检查主要技巧
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“小金库”检查主要技巧 • • • • • • 检查收入 检查支出 检查对外投资 检查票据入手 检查银行账户 延伸检查下属及往来单位
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谢
谢!
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