突发事件中的政府信息发布研究综述

基础理论研究

突发事件中的政府信息发布研究综述

陈艳红

（湘潭大学公共管理学院

刘芳

湖南湘潭411105）

摘要

学术界关于突发事件中的政府信息发布的研究主要表现为突发事件中政府信息发布作用的研究，突发事件中政府信息发布时间的研究，突发事件中政府信息发布渠道的研究，突发事件中政府信息发布内容的研究，政府信息发布过程中政府、媒体与公众关系的研究，突发事件中政府信息发布的保障研究等。

关键词突发事件政府信息发布综述

ReviewofResearchonGovernmentInformationPromulgation

inEmergency

ChenYanhong，LiuFang

（SchoolofPublicAdministrationofXiangtanUniversity，XiangtanHunan，411105）

Abstract:Theresearchesongovernmentinformationpromulgationaremainlyfocusedonseveralaspects,forinstance,thefunctionsofgovernmentinformationpromulgation,thewaysofgovernmentinformationpro－mulgation，thecontentsof

governmentinformationpromulgation，therelationsofgovernment,mediaand

publicofgovernmentinformationpromulgation,thesupportofgovernmentinformationpromulgation，etc.Keywords:emergency；governmentinformationpromulgation；review

当前，我国正处于经济与社会双重转型的重要历史时期，这也是各类突发事件的高发时期。作为公共事务的管理者，如何有效应对处置各类突发事件，成为各级政府维护社会稳定、展示应急管理能政府信息力的重要标志。在突发事件处置过程中，发布是不可或缺的关键环节之一，正因为如此，对该问题的研究也引起了学术界的广泛关注。具体来说，中外学界对该问题的探讨主要集中在以下几个方面。

发布危机信息，积极引导舆论，可以让公众远离谣言，克服恐惧心理，减少不安定因素，形成政府与公众的良性互动，增强政府在公众中的凝聚力和美誉度。另一方而，政府及时公布和公开相关信息，在政府与公众之间建立良好的沟通渠道，增加了公众对政府的信任感，公众的知情权得到满足，能有效地

［1］

激发战胜危机的信心。

王宏伟提出，政府信息发布不仅是满足社会公众知情权的需要，还有助于消除各种流言和谣言，避免出现过度恐怖和引发次生灾害。既是成功应对突发事件的前提条件，也是塑造责任政府、促进政

［2］

府依法行政的必然要求。

1突发事件中政府信息发布的作用研究

周全胜、刘斌志认为，一方面，政府定时向社会

笔者认为，上述观点基本上涵盖了学术界对突

-15-

《档案学研究》2011年第5期

发事件中政府信息发布的重要作用的统一认识：一是对政府的意义，即通过政府信息发布检测公众的反应，掌握公众的需求，引导公众应对危机，最终实现突发事件的成功应对。二是对公众的意义，即政府信息发布是满足公众知情权的需要，能帮助公众积极、科学地应对危机。

的根本所在。

3突发事件中政府信息发布的渠道研究

Dave

Yates与ScottPaquette认为，媒体技术

作为主要的信息分享机制在自然灾害与应急管理

［7］

中占据着重要的地位。

2突发事件中政府信息发布的时间研究

对于突发事件中政府信息发布在时间要素上的要求及意义，学术界给予了较多的关注。

寇丽平提出了第一时间原则（信息的时效性），主张谁第一时间发布危机信息，谁就掌握了舆论的

［3］主动权和事故处置的主导权。

AlvaroMonares与SergioF.Ochoa等认为，

通信不能得到保障，通信渠道较少以及渠道不通畅制约和影响了应急情况下应急信息的传递。另外，通信渠道的不足也使救援无法得到通信上的支

［8］持。

李宜篷以汶川地震为例分析了广播电台作为应急信息传播手段具有高时效、高覆盖率与高互动性特点。他认为广播电台相对其他传播媒介的优势可体现为综合使用成本较低，系统安全性较高，使

［9］用便捷性较强，信息传播过程容易掌控。

张静、王欢强调，政府信息的价值、政府信息的丰富性和动态性、公众决策对政府信息的依赖性以及建设高效政府形象客观上均要求政府信息及时

［4］

发布。

PaulT.Jaegen和BenShneiderman等提出，移动通讯技术与网络技术（包括电子政府）在整个灾

［10］

难过程中能够为公众提供获取信息的渠道。

胡范铸认为，政府信息发布的时间准则内涵相当丰富：第一，时间即真实。越是真实的就越是不需第二，时间即议程。政府信息发布应要掩饰的时间。

在第一时间进行，因为把握第一时间是设置议程的最好时机，如果放弃了第一时间，大众非正式的议程一旦形成，政府就丧失了议程设置的权力。无端猜测不但非常容易形成，而且将更加难以消灭。第三，时间即逻辑。在公众接受心理中，叙述的时间就是事件的时间，如果有反例，就必须作出说明，没有说明的有标记事件（亦即叙述的时间与事件发生的时间不一致而又未加说明），其叙述的合法性、恰当

［5］真实性就发生了问题。性、

Y.Ikeda，G.E.G.Beroggi与W.A.Wallace认为，多媒体和英特网能够为紧急反应提供基本的实时响

［11］

应。

TakahiroFujiwara与TakashiWatanabe认为，稳网络适于收集损毁的评价信息，并能够迅速的、

［12］

妥地将信息传输出去。

李大光认为，政府网站的出现使得政府的信息发布有了最直接最公开的平台，而更重要的是，网上信息发布的强烈效果，使得不少官员开始有了主

［13］

动发布信息的自我意识。

李大帅则设置了具体的指标对政府信息管理过程进行评价，其中应急信息公开的及时度（实际公开时间／预期公开时间）、应急信息传递效率（实际获取时间／预期获取时间）等指标都可应用于政府信

［6］息发布环节的评价。

曾慧华认为，网络信息发布的不足也是明显的。突发事件中网民对信息发布和刷新的时间非常敏感、非常急切，如果不能在“第一时间”、“第一速度”披露信息，公布进展，网民的注意力就容易高度情绪就容易裂变式累积，进而各种流言、谣言集中、

［14］

蔓延、传播。就可能迅速滋生、

由以上表述可知，突发事件发生后，政府应当及时向公众发布相关信息。学者们对政府信息及时发布的理由、意义进行了正反两方面的深刻论证。笔者认为，在政府信息发布的时间要求上，还有一些问题需要我们进一步深入研究。譬如，政府信息发布的第一时间如何把握？又如何判断和评价？有没有一个定量的区域标准？李大帅提出的评价指标给了我们很好的启示。另外，寻找导致政府信息发布时间滞后的影响因素并对症下药才是解决问题-16-

张静、王欢认为，手机媒体在政府信息发布中的优势明显：其一，手机媒体的便捷性与可移动性确保公众随时随地接收政府发布的新闻信息；其二，手机媒体的广泛性确保政府发布的信息能在最大范围内最快地传递；其三，手机媒体传播的高速

［15］

度确保政府发布的信息得以有效传递。

胡忠青一方面充分肯定了手机短信在突发事件应急信息传递当中便捷、快速、广泛的优势，同时

基础理论研究

深刻分析了手机媒体在突发事件应急信息传递当中存在的问题，譬如手机用户对短信产生信任危机，发布应急短信的主体模糊，无法确保手机短信有效到达，没有规范的短信平台和编码，短信受格式和字数限制等。为解决以上问题，他提出了建立政府公共突发事件手机短信发布机制，建立专门的权威的应急信息短信发布平台，尽快有效治理垃圾

［16］信息等对策建议。

［20］

专门作出说明。

郭闻捷认为，政府在网络信息发布中要提供具有足够解释力的文本，不仅要注意信息的丰富性、真实性，而且还要注意树立权威性，确保开放性。开放性要求建立多元话语体系，如需要精英专家学者

［21］

的正言，公众层面的网络意见领袖的参与等。

李大光认为，政府信息发布应当考虑公众的关注需求。在他看来，随着救灾工作（指汶川地震，笔者注）的开展，公众与媒体的注意力会自然而然地

［22］从纯粹的救人通路转向灾后的重建与反思。

由以上观点可知，突发事件发生后，各种通讯渠道与媒介技术在政府信息发布及应急管理当中的重要作用已得到中外学者的一致肯定，研究者们尤其重点探讨了手机信息发布与网络信息发布的优势与不足。这一方面是基于近些年来新型媒介尤其是移动通信与互联网技术快速发展与普遍应用的现实。据2010年全国电信业统计公报［17］，截至2010年12月底，我国网民数达到4.57亿，手机用户达8.59亿，网民与手机用户成为不容忽视的信息接收群体。另一方面也是基于突发事件的政府应急管理对时间的紧迫要求通过网络技术、移动通讯技有利就术的即时响应性得到了很好的解决。当然，有弊，如何解决网络信息发布与手机信息发布中存在的问题还需要继续探讨完善。

周庆安指出，不同政府部门都有自己的权威信息领域，政府信息发布中的相关信息应当由相应的权威部门给出，这样会更有说服力，如果由其他部

［23］

门来回答，反而会削弱回答的权威性。

左志富则提出了更为翔实的观点，他认为面对公共危机，政府的信息发布要遵循一定的梯度规则：第一梯度，政府最高层首先发布信息，表明政府处理危机的立场和解决危机的初步思路；第二梯度，危机涉及到的具体部门发布信息，即公布公众最想知道且政府已确切掌握的信息，公布具体责任部门的明确意见。同时，要给出概要性的解决方案、危机发生的直接原因、已采取的措施等；第三梯度，危机应对现场的负责人发布信息，要真实、全面、直观地介绍现场情况，介绍伤亡情况、救援情况、社会秩序的恢复情况等，并有体系地针对公众的关注点进行回应性的发布；第四梯度，专业技术人员发布信息，即从专业技术的角度发布危机爆发的直接诱深层原因、是否会有连锁灾害、危机中公众如何因、

［24］

已经采用的技术手段等信息。防范、

4突发事件中政府信息发布的内容研究

突发事件中政府信息发布到底说些什么，怎样说，如何使发布的内容为公众所理解、接受与支持，这也是实现科学、有效的信息发布的关键所在。

寇丽平认为，举办新闻发布会时新闻发言人应遵循真实性原则和以我为主原则，真实性原则，即并不是必须讲出所有事情，而是保证说出的都是事实；以我为主原则，即做到媒体传达的信息就是你

［18］

想让他们传达的信息。

由此可见，政府信息发布内容应当坚持真实性如何让原则，这一原则已被学界所普遍接受。然而，公众相信政府发布的信息是真实的、权威的，不同学者是仁者见仁，智者见智，无论是“建立多元的话语体系”，还是“政府信息发布遵循梯度规则”，这些策略都需要在实践中得到检验并不断丰富完善。

郑思婧提出协调统一原则，即协调统一政府各“一个声音，一种观部门的信息汇总和流出，坚持。只有这样，才有助于政策措施的连贯性和信息点”

的权威性，否则，矛盾的信息将导致信息混乱、失

［19］

真，使公众无所适从，加剧事件的恶化。

5政府信息发布过程中政府、媒体与

公众的关系研究

TerrenceA.Maxwell呈现了包含政府机构、信息中介、公众三者关系的应急通讯模型。其中，政府机构的角色是致力于搜集、告知公众并分享信息，对发展现状以及其危机的影响等做出后期可行的决策；信息中介，包括媒介与专家，在政府机构与公

-17-

胡范铸提出了真话者准则和数量准则。真话者准则具体包括应当用事实说话，用身份说话，对“说真话者”和“说假话者”进行区分等。数量准则一方面要求政府的信息发布要根据公众需要的数量发布，低于这个数量或者高于这个数量，都会给人不真实的感觉。另一方面指任何特别的情况，都应该

《档案学研究》2011年第5期

众之间充当协调作用，为社会提供技术问题的解释，在信息公开发布时缓和气氛，对官方声明进行替代解释等等；公众则表现为对应急情况的反应，公众对政府机构做出决策与行动的期望值影响着

［25］政府机构。

婧提出，我国政府系统内部的信息传递渠道较为单一，多为垂直的纵向沟通方式，对于信息的发布强信调层层审批，导致信息传递的迟缓和滞后。同时，息控制存在较为严重的条块分割现象，缺乏统一协调、资源共享的合作理念以及科学合理的统筹规划，从而造成了信息资源的浪费与零乱，阻碍了危机处理部门对相关信息的分析判断，继而影响对外

［32］发布的信息时效性和准确性。

［33］［34］

李凌娅、万鹏飞等探讨了应急信息公开方

王宏伟认为，政府、媒体与公众之间形成了两组重要的互动关系：媒体受政府制约，又在一定程度上影响政府；媒体既满足公众需求，又要引导公

［26］

众。

胡爱敏指出，在危机信息公开过程中，政府、公众、媒体必须承担各自的责任，扮演好自己的角色。其中，负责任的政府是危机的前线指挥者和后方担保者，成熟的公众是战胜危机的牢固的群众基础和强大的支撑，媒体则是公众利益的守望者和代言

［27］

人、政府的喉舌，是信息沟通过程的重要中介。

面的法制建设问题。如万鹏飞认为，尽管目前我国《突发事件应对法》、《信息公开条例》和《总体预案》等法律、法规和政策性文件已经出台，但是不被应各部门和地用和执行的法律等于一纸空文。因此，

方政府应尽快制定《突发事件应对法》实施细则，确保应急信息发布进一步走向法制化、规范化。

另外，徐娜认为，基层灾害管理人力资源不足及灾害管理人员素质不高也是导致无法及时准确

［35］

地报送和发布灾害信息的原因。

王炎龙认为，政府部门、信息传播的媒体机构以及公众之间应当建立协调机制。这一机制包含三个层次：一是政府部门对重大突发事件的信息公开；二是权威媒体对事件信息的真实和科学传播，媒体与公众质疑有效反实现社会监测；三是政府、

［28］

馈的对接，普及重大突发事件相关的科学知识。

综上所述，信息发布作为政府危机管理流程当科学、准确的信息发布，既中的一环，要实现及时、离不开信息采集、报送等基础性工作的支持，同时也会受到相关管理人员意识和能力等主观因素的影响，因此，笔者认为，完善政府危机信息管理体制，促进应急信息发布法制化、规范化建设的意义非常重大。同时，在已有的研究基础上，应积极倡导传播学、管理学、法学、心理学等多学科合新闻学、

作，继续深化政府应急信息发布的理论研究工作，以便更好地指导信息发布的实践。

（文章为国家社科基金重点项目“地方政府应对重大自然灾害对策研究”（08ASH004）和湖南省“重大自然灾害中政府应急信软科学研究计划项目

息管理研究———以长株潭为例”（2010ZK3127）的阶段性成果。）

参

考

文

献

笔者认为，以上学者对政府、媒体与公众的关系定位，针对的是三者关系的应然状态，但其实然状态并非如此理想。当然，部分学者也注意到这一问题。譬如，刘少文，宋来探讨了政府信息发布环节政府与媒体关系失范的情况：一是部分地方政府为了逃避责任，阻挠媒体介入，给信息发布来困难；一是部分媒体追逐商业利益，恶意炒作危机事件，片面夸大危机事件，给危机处理带来一定难度，同时

［29］

因此，笔也给政府的公信力带来一定负面影响。

媒体、公众三者实然状态的分析者以为，针对政府、及对其原因的探寻对于完善政府信息发布尤为重要，需要给予更多的关注。

6突发事件中政府信息发布的保障研究

部分学者探讨了政府部门的信息发布意识问题。如万鹏飞认为，2008年冰雪灾害凸显了一些地

［30］

方或部门应急信息发布意识不强。

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部分学者探讨了政府危机信息管理机制对政府信息发布的影响。如徐娜指出，无法及时准确地报送和发布灾害信息的原因之一便是灾害信息管理制度方面的缺陷，即对灾害信息的采集、处理、存储、发布等环节没有专门的制度加以规范。郑思

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-18-

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