促进贵州省农村扶贫开发的财税政策研究

　　摘 要：贵州省经过多年的农村扶贫开发，反贫困取得辉煌成绩，不仅实现贫困率的大幅度下降，而且贫困人口的经济收入、文化素质和卫生健康条件等都得到极大改善。随着《关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》（国发〔2012〕2号）的出台，贵州省迎来了一个发展经济的全新时期，而农村的扶贫开发是其经济增长的重要因素，对此，财税政策对农村的扶贫开发有重要作用。通过分析当前贵州省农村的贫困现状，就促进贵州省农村扶贫开发的财税政策提出相关建议。 　　关键词：扶贫开发；财税政策；财政扶贫资金 　　中图分类号：F205；F127；F812.0 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2012.11.16 文章编号：1672-3309（2012）11-41-02 　　一、贵州省农村贫困的现状 　　从绝对贫困的角度看：按照国家贫困线计算，贵州农村绝对贫困人口从1986年的1500万人下降到2006年的255万人，农村贫困发生率从57.5%下降到7.5%。2009年国家提高贫困线标准，把低收入人口也纳入扶贫范围，为此贵州农村贫困人口增加到580万人，占全国贫困人口13.4%，农村贫困发生率为17.6%（全国的农村贫困发生率是4.6%）。2011年贫困标准大幅度提高到人均年纯收入的2300元，基本接近国际公认的世行人均每天收入1.25美元的低标准贫困线。最新的扶贫标准导致中国贫困人口剧增到1.28亿，贵州贫困人口更是增加到1700万，贫困率高达50%左右。从相对贫困的角度分析：2010年贵州城乡收入差距是4.07：1（全国的城乡平均差距是3.23：1），贵州农民的恩格尔系数是46.3%（全国农民平均系数是43.2%），贵州城镇居民的恩格尔系数是39.9%（全国城镇居民平均系数是35.7%）。从以上分析可以看出，贵州农村的绝对贫困形势异常严峻，相对贫困问题也很严重，农村反贫困工作任重道远。 　　二、财税政策在促进贵州省农村扶贫开发中存在的不足 　　（一）从财政扶贫资金的角度分析 　　1、财政扶贫资金需求与供给矛盾突出。在贵州，扶贫资金投入不足的问题非常突出，2010年中央补助贵州扶贫资金占中央安排扶贫资金总额的比重仅为8.7%，与占全国15.44%的贫困人口相比差距悬殊，再加上贵州地方财力不足，投入有限，总体上扶贫开发投入水平低，投入与需求之间的矛盾大。 　　2、财政扶贫资金投向存在问题。分散扶持的贫困户，其生产经营的项目竞争力较弱，而且这些项目又很难与大市场对接，很难形成一个产业。财政扶贫资金在这方面的投入显然不够。另外，目前扶贫资金中用于促进贫困户经济发展的多，用于转移劳务输出、技能培训的资金不多。 　　3、扶贫资金的管理存在诸多弊端。在我国的扶贫资金管理体系中，一方面多头管理，扶贫资金由计委、扶贫办、财政等部门管理，且使用不同的预算支出科目，资金管理分散，形不成合力，批项、立项的不管钱，管钱的不管项目。另一方面缺乏对资金使用及项目进度情况的统一监督检查，难以综合评价扶贫资金的使用效益。 　　（二）从税收的角度分析 　　1、税源跨地区不合理转移较突出，贵州的资源优势难以转化为财政优势。新的企业所得税实行法人所得税制度，对不具有法人资格的机构、场所必须由法人的总机构汇总缴纳企业所得税。在汇总（合并）纳税模式下，许多资源开发企业的分支机构或生产经营地在贵州，但总部或注册地却大都在东部，现行政策使得税源与税收不对等，出现贵州有税源无税收情况。尽管汇总纳税对企业的影响总体来说是积极的，可以使企业总、分支机构和各营业机构间互抵盈亏，减低企业总体税负。但对于资源丰富、财政能力不足的贵州影响很大，贵州税收向其他发达地区流动，加剧地区间财力不均衡。而且贵州不仅没有收到税收，还要承担开发不可再生资源给当地带来的环境污染、资源枯竭、安全事故隐患加剧等问题。现行税源跨地区转移较为突出，给贵州发展带来极大不公平，不利于贵州把资源优势转化为财政优势，促进贵州更好、更快地发展。 　　2、资源税改革不到位，对贵州财政贡献小且不利于资源环境保护。我国现行资源，对原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿6种矿产品和盐征税，对其他大部分自然资源都没有征税。征税范围的有限性在很大程度上限制资源丰富的西部地区依靠资源税增加财政收入的能力。2010年6月1日，新疆率先开始了原油、天然气“从量计征”改为“从价计征”的资源税改革，①从2010年12月1日起，资源税改革政策在包括内蒙在内的西部12省实施，2011年1月起新的《中华人民共和国资源税暂行条例》规定石油、天然气全国推广从价定率征收。但煤炭等其他资源品还是用从量定额计征，不做调整。②资源税改革不到位，贵州省丰富的煤炭资源不能转变为财政优势，地方支柱税收少。资源税征税范围过小（基本属于矿产资源税），资源的稀缺性没有通过税收得以体现，导致贵州资源过度开采，生态环境破坏严重。现在由于资源税收入对财政贡献小，为了加强对资源的管理，贵州省加收了煤炭调节基金、矿产资源使用费等各种非税收入，名目繁多、管理混乱，不利保持政策的统一性、稳定性。资源税改革破局，势在必行。 　　三、促进贵州农村扶贫开发的财税政策建议 　　（一）加大反贫困资金的投入力度 　　一方面寻求外力，争取中央财政和对口支援贵州省市的支持，不断加大扶贫开发资金的投入力度。贵州地方财政的自生能力不足，农村居民尤其是贫困居民的收入低，几乎没有储蓄，如果只是依靠贵州的财政收入和当地民间资本，导致的结果是投资诱发力少，投资总量少，进而造成资本的生产效率低，于是，“贫穷产生贫穷”整个地区经济将陷入“贫困恶性循环”之中，按照罗森斯坦―罗丹的“大推进理论”，只有投资数额足够大，才能打破生产函数、投资需求、储蓄供给三者存在的“不可分性”给经济发展带来的障碍，进而推动地区经济走出“贫困恶性循环”的陷阱。③而要形成“大推进”力量的投资，则要依靠中央财政和对口省市的支持。同时，地方财政自身也要和金融、产业等其他政策工具相结合，形成合力，从而增强推动力。 　　（二）调整财政扶贫资金投向 　　随着经济形势的发展和变化，扶贫资金投向也应该做出适当的调整。本文认为，资金投向要突出以下四大重点：（1）农业产业化的发展。加大对贫困地区产业化龙头企业和专业合作经济组织的扶持力度，主要通过补助、贴息和制定相应的鼓励、吸引其他方面资金投入到农业产业化的政策。（2）贫困人口全面的人力资源开发。扶贫工作中，资金固然重要，但没有较高素质的人，扶贫工作很难取得实效。扶贫需要以人为本，从根本上提高人的素质才是解决贫困问题最重要的举措。只有真正发挥贫困人口自身的能动性，他们才能真正脱贫。因此，今后应加大对贫困地区农村义务教育的投入力度，加大科技、文化扶贫力度，转变贫困地区干部、群众的思想观念和行为方式。建立贫困地区农民就业培训专项基金，将培训农民作为扶贫的战略性措施来抓，重点是抓好农民的技能培训，建立国家级劳动力转移培训示范基地，支持贫困地区劳动中介服务组织的发展，以劳动力的培训和转移为切入点，提高贫困农户的综合素质，重点培训非农就业所需要的各种技能。④（3）贫困人口移民搬迁工作。对“一方水土养不活一方人”，就地开发难度大的特困地区农户，组织开展适度规模的异地移民搬迁开发是一条行之有效的途径，不仅使搬迁农户迅速解决温饱、摆脱贫困，而且有利于留居农户减轻生产、生活和生存压力，扩大生存空间，进而从总体上和长远上能够更快地解决特困地区的贫困问题。 　　（三）加强财政扶贫资金管理 　　一是要建立协调机制，积极推进财政扶贫资金的整合，将农业、水果、林业等扶贫涉农资金实行统筹调度，通过建立政府领导、部门配合的协调机制，整合各部门、各渠道安排的支农资金。二是要实行追踪、反馈责任制，加强对财政扶贫资金的跟踪问效和监督，定期不定期地对财政扶贫资金使用情况进行抽样检查和全面审计，防止挤占挪用扶贫资金，对贪污、乱用、浪费扶贫资金的，应依法加重处置。 　　（四）深化税制改革促进贵州扶贫开发 　　1、企业所得税属地化改革。中央企业和外地企业在贵州分支机构变更为独立法人，实行税收属地化管理，保证贵州税源转变为真正税收。 　　2、资源税改革继续深化，实现煤炭从价计征并扩大征税范围。加快资源税改革步伐有利于将西部资源优势尽快转化为经济优势。现在资源税只有原油、天然气实现从价计征。但像贵州这样的煤炭资源大省，煤炭还是从量征收，不利于增加地方税收，也不利于引导对煤炭资源的保护。可以在贵州试行煤炭资源税按5%的税率实行从价计征。贵州省除煤炭资源外，其他非金属矿蕴藏量十分巨大。《关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》（国发〔2012〕2号）中提到“进一步在贵州推进资源税改革，适当提高部分黑色金属、有色金属和其他非金属矿原矿的税率标准”。⑤可以考虑将黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿的税额幅度上限从30元/吨提高至60元/吨，将其他非金属矿原矿的税额幅度上限从20元/吨提高至60元/吨。 　　现行资源税仅对矿产资源征税，征税范围过小，不利于加强对资源的保护。建议逐步扩大资源税征税范围，如可以在贵州试点对地下温泉等地热资源开征资源税。 　　注释 　　① 财税〔2010〕54号[EB/OL]. http：//www.chinatax.gov.cn/n8136506/n8136593/n8137537/n8138502/9724561.html[2010-06-01]. 　　② 中华人民共和国资源税暂行条例[EB/OL].http：//www.gov.cn/zwgk/2011-10/10/content_1965540.htm 　　③ 李悦.产业经济学[M].中国人民大学出版社，2000：438. 　　④ 白成琦.就业非农化时期的人力资源开发与就业效应――中日两国比较研究并兼论中国的改革效应[J].日本学刊，2002，（01）. 　　⑤ 《关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》（国发�2012�2号）文件.[2012-01-16].http：//www.gov.cn/zwgk/2012-01/16/content_2045519.htm