强制措施实施的期限

本案应解除行政强制措施吗？

《中国工商报》（2015年03月11日 A03版）

案情

2012年2月27日，执法人员根据群众举报，对刘某涉嫌销售不合格商品的行为立案调查。立案当日，办案机关对涉案的27吨不合格商品实施了扣押行政强制措施。

调查初期，办案机关长时间无法联系到当事人，执法人员从外围证据入手基本查清了案件事实。调查后期，当事人认为办案机关已掌握了其全部违法行为，主动配合执法人员调查，案件顺利结案，执法人员建议对当事人作出没收非法财物等行政处罚决定。本案属重大、复杂案件，执法人员的行政处罚建议经法制机构核审后提交案件审理委员会、局长办公会集体讨论通过。本案从对当事人的财物采取行政强制措施，到行政处罚建议提交集体讨论共58天。执法人员在采取扣押措施后，经机关负责人批准延长了30日，并将决定用挂号邮寄送达方式书面告知了当事人。

争议焦点

执法人员对本案是否要作出解除行政强制措施的决定存在两种观点。

一种观点认为，扣押期限临近届满时，本案仅是作出行政处罚建议提交工商机关负责人批准，而没有作出最终的行政处罚决定。工商机关应当在扣押措施届满60日前，作出解除行政强制措施的决定，并将扣押的商品发还当事人。

另一种观点认为，本案行政处罚建议被工商机关负责人批准，处罚建议包括没收非法财物，应当认定为工商机关已对扣押的商品作出了处理决定，不存在行政强制措施到期的问题，不应再作出解除行政强制措施的决定。笔者同意第二种观点。

分析

根据《行政强制法》的相关规定，行政机关采取行政强制措施，必须在60日内（不包括进行检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间）对查封、扣押的财物作出处理决定：要么对财物作出解除行政强制措施的决定，要么对财物作出没收的决定。

在执法实践中，基层执法人员对“作出没收决定”存在不同理解，有人认为是指工商机关负责人对行政处罚建议的批准，也有人认为是最终的行政处罚决定。争议的焦点问题即行政处罚建议（包含没收非法财物）批准后，如果对需要没收的非法财物采取强制措施已达60日，而最终的行政处罚决定还未作出，工商机关此时是否需要作出解除强制措施的决定呢？

一、行政强制措施期限的规定

根据《行政强制法》第二十五条的规定，查封、扣押的期限不得超过30日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长30日。查封、扣押的期间不包括检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间。

根据《行政强制法》第二十七条的规定，行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在本法第二十五条规定的期限内作出处理决定。对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收；法律、行政法规规定应当销毁的，依法销毁；应当解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的决定。

二、对不同性质财物采取强制措施的分析

查封、扣押措施是为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大，依法对公民、法人或者其他组织的财物实施的暂时性控制。

对于仅仅为防止证据损毁而采取的查封、扣押强制措施，因财物本身没有危害和危险，工商机关在固定证据完毕后，即可解除查封、扣押，而不需等待对整个案件的处理决定。

对于为制止违法行为、避免危害发生、控制危险扩大等采取的行政强制措施，由于财物本身存在危害和危险，必须在案件办理过程中对财物加以控制，直至最终作出没收的处罚决定。在办理案件时，不适宜对这类财物解除查封、扣押，应当在行政强制措施期限内对整个案件作出处理决定，没收非法财物。

三、正确理解《行政强制法》中的“作出处理决定”

（一）工商机关负责人批准行政处罚建议到最终形成行政处罚决定所需的时间

1.告知的时间

《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十二条对告知程序作出了具体的规定。告知程序中，如果无法采取口头形式、书面形式（直接送达、邮寄送达、委托送达）告知的，应以公告形式告知。自当事人签收之日起3个工作日内，或者办案机关挂号寄出之日起15日内，或者自公告之日起15日内，当事人未行使陈述、申辩权，也未作任何其他表示的，视为放弃此权利。

由此可见，告知程序的必要时间可能为16日。1日内采取直接送达方式不成功，当日就公告或邮寄挂号信。当事人在公告（挂号信寄出）后有15日可以行使陈述、申辩的权利。

2.听证的时间

《工商行政管理机关行政处罚案件听证规则》中的时间要求是：工商机关在接到听证申请3日内确定听证主持人；案件调查人员3日内，将案卷移送听证主持人；听证主持人5日内确定听证的时间、地点；听证主持人在举行听证7日前通知当事人、案件调查人员，即听证需在通知之日起的7日后举行；听证过程中，听证主持人可以作出延期、中止、终止听证的决定。听证结束后，听证主持人在5个工作日内写出听证报告并签名，连同听证笔录上报本机关负责人。

根据上述时间要求，如果当事人要求举行听证，听证程序最少要9日：1日内确定听证主持人，案卷交听证主持人，确定听证时间、地点，通知当事人及案件调查人员；7日等待听证；1日举行听证，写出听证报告并报本机关负责人。

3.作出处罚决定的时间

作出处罚决定与听证程序中的最后1日重合，可以使程序所需时间最少。

综上所述，工商机关负责人从批准行政处罚建议到最终作出处罚决定，如果经历公告送达告知书、当事人在公告的最后1日提出听证申请，那么履行程序所需的最短时间为25日（16+9）。

（二）《行政强制法》中“作出处理决定”的含义

对查封、扣押的财物需作出没收收理的，如果《行政强制法》第二十七条中的“作出处理决定”是指最终的处罚决定的话，那么执法人员在调查时，就必须预留出至少25日，以供工商机关负责人批准行政处罚建议后办案机关走后续程序。结合《行政强制法》规定的“查封、扣押的期限不得超过三十日”，执法人员对一般案件的调查时间最多5日。

如果执法人员预留的时间不能确保完成后续程序，那么就需要解除行政强制措施，将最终需要没收的非法财物发还当事人，这就无法达到为制止违法行为、避免危害发生、控制危险扩大等情形而采取行政强制措施的目的。

因此，笔者认为“作出处理决定”是指工商机关负责人对行政处罚建议的批准。工商机关在行政处罚程序中，对不予立案、案件移送、不予处罚、延期处理、行政强制措施的实施和解除等，工商机关负责人批准即成为处理决定。

根据《行政处罚法》的规定，行政处罚决定在作出前，应当履行告知程序，让当事人行使陈述、申辩及要求举行听证的权利。这是行政处罚决定与其他决定的不同之处。但是，行政处罚建议经工商机关负责人批准，已经是工商机关对案件调查作出的一种处理意见，如果当事人不提出反对意见或提出反对意见不被采纳，这种处理意见就是最终的处罚决定。所以，行政机关对行政处罚建议的批准非常慎重，否则会承担败诉的风险。

《行政强制法》规定行政机关采取行政强制措施的期限，是为了提高办案效率，尽可能缩短办案期限。行政处罚建议经工商机关负责人批准，表明案件事实已经调查清楚，证据收集充分，并且经过相关部门的核审及领导的批准，案件得出了处理意见，办案期限也得到有效控制。《行政处罚法》设定让当事人行使陈述、申辩及要求举行听证权等程序的目的，是对当事人合法权益的一种保护和救济，如果仅仅为了缩短办案期限，不给当事人足够的时间充分行使权利，显然不是立法本意。

经过当事人陈述、申辩或举行听证后，行政机关认为事实不清，证据不足，又重新启动调查程序的情况，笔者认为，从重新启动调查程序的那日起，行政强制措施期限应继续计算，没有特殊情况（检测、检验、检疫或者技术鉴定），60日届满，应当作出解除行政强制措施的决定。

□江苏省南京市工商局　徐真