论新世纪参政党的职能

一、新世纪参政党的基本职能是参政议政、民主监督

参政议政，是我国各民主党派、无党派人士和其他爱国人士参与国家政治生活的泛称，简称为“参政”。《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》（中发[1989]14号）指出：“民主党派参政的基本点是：参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选和协商，参与国家事务的管理，参与国家方针、政策、法律、法规的制定执行。”

民主监督，这里特指民主党派的监督，它属于民主监督的范畴，但又不能等同于一般的民主监督。民主党派的监督，是中国共产党与民主党派互相监督的一个方面，是在我国社会主义政党体制内，在团结合作的政党关系基础上，通过民主的方式对共产党实行的一种政治监督，是在接受共产党领导的前提下，为支持和帮助共产党更好地执政和加强党的建设而实行的监督。监督的内容包括：国家宪法和法律、法规的实施情况；执政党和国家重要方针、政策的制定和实施情况；党的领导干部、国家机关及其工作人员履行职责、遵纪守法、为政清谦方面的情况。

二、当前参政党履行职能的基本状况

《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》颁布以来，民主党派的参政议政、民主监督工作在实践中不断完善，丰富了新内容，创造了新的形式，现归纳如下：

参政议政有：参与决策、参与执行、参与咨询、参与监督四个方面，具体来说，有以下十六项工作：民主协商、参加人大、政府任职、参加政协、特约工作，对口联系、课题调研、书面建议、动态反映、协调关系、参加检查、支边扶贫、咨询服务、外事活动、对外联络、岗位奉献等。其中每一项具体工作都随着社会的发展变化在实践中不断丰富、发展。如特约人员工作，在特约监察员、检察员、审计员、教育督导员的基础上，国土资源、税务、特价、公安、人事等部门也纷纷聘请党外特约人员,工作领域不断拓宽，特约人员队伍不断扩大；课题调研、考察，已不仅限于各党派单独进行，出出了各党派联合考察和专题调研；民主党派还与中共地方党委、政府联合进行区域性、地区性建设与发展合作等。总体看，民主党派的参政议政工作是一个理论上不断探索、政策上不断完善、实践中不断发展的过程。

民主监督主要有：在政治协商中，民主党派就执政党和国家重大决策和重要方针政策制定过程中的有关问题提出意见、建议和批评；在高层次、小范围的谈心会上，民主党派主要领导人就重大问题向中共中央和地方党委主要负责人提出意见、建议和批评；在政协会议上，民主党派以党派名义就各方面的问题提出意见、建议和批评；民主党派的政协委员在政协各种会议上发言，并通过视察、调查和提交提案来实行监督；民主党派在调查研究的基础上就国家和地方政治、经济、社会生活中的重大问题提出意见、建议和批评；民主党派参加人大及其常委会或各专门委员会就有关问题组织的调查研究，参加政府有关会议和活动、参与有关法律的制定，提出意见、建议和批评；民主党派成员应邀担任司法机关和政府有关部门的特约员，发挥监督作用。

（一）民主党派基本职能的履行情况

1、民主党派在我国政治、社会生活中发挥着独特而重要的作用。民主党派、无党派人士中，14人担任国务院部委或直属局的副部长、副主任、副局长；2人分别担任最高人民法院副院长和最高人民检察院副检察长；31人担任省、自治区、直辖市副省长、副主席、副市长或省市长助理；13人担任副省级市副市长；28人担任高、中级人民法院副院长；21人担任高、中级民检察院副检察长；203人担任省直属厅（局）正、副厅（局）长，280人担任地市政、副市（地、州、区）长或助理，6419人担任县处级领导职务。

2、民主党派在人大和政协中的作用得到进一步发挥，人大和政协成为民主党派参政议政和民主监督的重要渠道。十届全国人大和全国政协换届后，民主党派成员、无党派人士中，有7人担任全国人大副委员长，13人担任全国政协副主席；14万多人当选为各级人大代表，32万多人担任各级政协委员。据了解，政协十届一次会议以来，委员及参加单位共提交提案3819件，立案3576件，截至今年2月20日，98.9%的提案已经办复。提案有着有尾，不石沉大海，这让参政党人士感受到了自己与国是的价值。

3、中共中央、国务院召开或委托有关部门召开与民主党派的协商会、座谈会、情况通报会，就国家政治、经济、社会发展的各个方面内容与民主党派协商，民主党派的许多意见、建议得到了重视和采纳。在中国凡遇重大问题，或有重要决策，中共总要先与参政的民主党派和无党派人士进行协商。过去的一年中，各民主党派中央和全国工商联、无党派人士，在全国政协全委会议和常委会议上，就国家经济和社会发展的各类重大问题发表见解，问题涉及深化国有企业改革和国有资产管理体制改革、促进农业和农村经济全面发展、支持非公有制经济健康发展、扩大再就业和社会保障工作等，并专题讨论了完善社会主义市场经济体制的重大问题。

4、特约人员工领域不断拓宽，特约人员队伍不断扩大。各民主党派成员担任各级监察员、检察员、审计员、教育督导等特约人员一万多人次，他们参与了反腐倡廉、环境保护、土地管理等专项监督检查，进一步拓宽了民主监督渠道，同时，对纠正不正之风起了极其重要的作用。

5、民主党派中央负责人参加重要国事和外事活动既扩大了民主党派的社会影响，也为民主党派在国事和外事活动中发挥作用开辟了渠道。近年来，民主党派中央领导人经常参与国家重大庆典活动及会见外宾、出国访问并已形成制度，在党和国家的政治生活中发挥了积极的作用，在国内外产生了良好的影响。

（二）当前，参政党履行职能过程中存在的主要问题

从当前民主党派履行职能的情况看，就参政议政和民主监督相比较而言，前者发挥比较充分，后者发挥相对薄弱。就层次而言，中央履行得好，相应的效果也大；地方（特另是基层）相对较弱，随意性较大。

1、民主党派履行参政议政职能过程中面临的主要问题：

一是参政议政的着眼点问题。民主党派参政议政的基本点是：参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针、政策、法律、法规的制定执行。这“一个参加，三个参与”客观上要求民主党派的参政议政是高层次的、全局性的，不是一般的就事论事，谈谈看法。而随着社会多元化的发展，各种社会矛盾、问题层出不穷、纷繁复杂。在这样的情况下，如何科学、准确地把握带有全局性的问题，即通常所说的，参政“参”在点子上，议政“议”到关键处，是目前参政议政面临的主要问题。

二是民主党派自身参政议政的能力问题。从目前的情况看，参政议政的领域宽、空间大、情况复杂，且中共和政府对民主党派的参政议政提出了更高的要求。而民主党派成员大多是某一专业领域的工作人员，专业结构有局限性；加之大批新发展的民主党派成员，缺乏从政经验，个体素质参差不齐，因而，限制了民主党派参政议政的总体水平的发挥。

三是如何获得中共及政府有关部门对民主党派参政议政的重视问题。客观上，政府职能转变后，政府官员从事务性工作中解脱出来，可以组织更多的力量进行有针对性的专题调研，对事关全局、事关发展方面的问题有深入地研究，而民主党派在相应的方面缺乏优势。在这种情况下，如何引起中共及政府有关部门对民主党派参政议政的重视，更好地发挥作用，这是目前存在的、迫切需要解决的问题。

2、民主党派履行民主监督职能过程中面临的主要问题：

一是监督的内容和层次达不到现代政党制度的审视标准，事务监督多，党务监督和政务监督少。有些地方在出台一些重要决策、决定时，对民主协商抱着完成民主程序的态度，停留在开开会，走走过场的层面。

二是知情渠道有限，政治信息流动不畅。如民主党派的地方领导人常被邀请参加某些问题的协商讨论，但事先不知情，缺乏调研，影响民主监督的作用和效果。

三是民主监督成效难以保障，缺乏约束力。对于民主党派的民主监督存在很大的随意性，缺乏有效的约束制度保障。在一些地方，民主监督的成效甚至取决于当地中共党委或政府“一把手”的“开明”程度和态度。

四是监督意识不强。被监督者对民主监督心存芥蒂，不能正确处理监督与被监督的关系，对民主监督采取不作为态度，挫伤了监督者的积极性。监督者在行使监督职责时存在患得患失的心理，主动性不够，积极性不高，因而在很大程度上影响民主监督职能的履行。

三、充分发挥参政党的基本职能

参政议政、民主监督是民主党派的基本职能。为适应时代发展的要求，民主党派需要努力提高参政议政能力，充分发挥民主监督的作用，更好地履行职能。

（一）如何提高参政党的参政议政能力和水平

总结各民主党派近年来的经验，提高参政议政能力和水平，主要应从以下几方面努力：

1、加强学习，提高自身素质。

民主党派参政议政的能力和水平，是与成员的素质紧密相连的。而要提高自身的素质，就必须加强学习。对于作为各领域专业人士的民主党派成员来说，特别需要加强理论、方针、政策以及经济、法律等各方面知识的学习。通过学习，提高认识水平和参政意识，为参政议政奠定扎实的基础。

2、建立健全参政议政的工作机制。

参政议政是民主党派的组织行为，因此，要提高参政议政的组织化水平，充分发挥民主党派参政议政的整体功能，就必须建立健全参政议政的工作机制。为此，一要加强对以政议政工作的领导，把参政议政工作摆在重要工作日程上。二要健全参政机构，强化参政议政工作的支持系统。目前，各民主党派中央，正在逐步健全参政的职能部门和加强专门委员会的建设，地方组织，也应根据各地实际，逐步充实和健全相应机构。三要建立健全组织网络机制，进一步整合人才资源，有效集中力量，更好地发挥整体优势。四要建立健全信息反馈机制，形成组织内部的信息渠道，广泛、深入、及时、准确地反映广大成员和所联系群众的意见、建议、愿望、要求，形成本党派的意见、建议。五要健全发现和培养人才的机制。在组织发展中，注意发展代表性和参政议政能力较强的人士；在领导和骨干成员的培训中，增加学习参政议政传统、经验和方法的内容；在党派各项活动中，注意发展和选拔参政议政的人才，逐步建立起一支参政议政的骨干队伍。

3、着力培养新一代社会活动家。

当前，经过新老交替，民主党派新一代代表性人士逐步走上政治舞台，不少人来自基层和专业岗位，社会活动的经历较少，进入领导岗位后，角色转换的跨度较大，因此，要努力培养和造就一批具有较高政治素质和社会责任感、学识渊博并熟悉社会主义市场经济、具有一专多能的复合型知识结构、具有较丰富的政治经验和活动能力的社会活动家，以适应参政议政的需要。

4、深入实践，加强调研。

参政议政的深度与深入实践、调查研究的深度就正比，要搞好参政议政，必须到实践中去，深入了解国情民情，尽可能把握我所研究问题的全部材料，并进行系统研究。要防止脱离实际、道听途说、东抄西摘、人云亦动等现象，克服浅尝辄止、研究不深入、不系统等问题，把参政议政与民主党派的考察、专题研究、为社会服务等各项活动紧密结合起来，在深入调研的基础上，形成有价值的意见和建议。

5、坚持特色，发挥优势。

民主党派都有自身独特的优势，搞好参政议政，关键是要坚持特色，发挥优势。民主党派不可能对事关国计民生的所有问题都提出建设性的意见，应充分发挥所从事的领域和专业方面的优势和特长，着力在本领域、本行业如何发展、变革上多做文章。要有意识、有重点地培养本界别的新一代代表人物，保护本党在该领域参政议政的特点和优势，以利于更好地发挥作用。

（二）正确认识和充分发挥参政党的民主监督职能

1、如何正确认识和看待民主党派的民主监督。

民主党派的民主监督，是在政治层次上开展的监督，它虽然不具有法律的强制性，但有层次高、范围广泛、形式灵活的特点，它与共产党的党内监督、法律监督、行政监督、舆论监督等相辅相成，具有重要的、不可替代的作用。

当前，有些同志在对民主党派监督作用即监督的有效性方面，存在一些不同认识。如何认识和看待民主党派的民主监督？应该看到，民主党派的民主监督虽然是非国家权力性质的监督，但仍然有着特殊的监督效用，它既是国家政治体制内的一种修错机制，也是一种社会反馈机制。民主党派在党和国家重大决策的制定和实施过程中履行监督职责，就国家政治、经济、社会生活中的策大问题提出意见和批评，对决策和权力运行过程施加影响，本身就体现了这一监督的价值和重要作用。民主党派的民主监督，能够使社会保持一种张力和弹性，使执政党更广泛地吸纳各方面的意见、建议使社会舆论广泛、及时、充分地得以表达，有利于执正党及时了解情况、完善决策和处理问题，避免问题过于淤积，在得不到正常宣泄和释放的情况下引起社会震荡。民主监督的存在，是我国政治制度的一个优势，是其他性质的监督所不能取代的。

当前，针对社会上和党内存在的腐败问题，特别是一些大案要案的出现，一些同志认为，民主党派应在对腐败的“个案监督”中发挥强有力的作用，并以此作为民主党派监督有无作用的标准。对这一问题，应有一个全面地认识。一方面，应该看到，民主党派的民主监督对于腐败有着积极作用。由于民主党派民主监督有性质和特点决定，这一作用更多地体现在宏观方面。如：对腐败问题提出警示，使共产党以及全社会主度重视反腐败问题；提出反腐败的意见、建议，供有关方面参考采纳；就腐败的有关法律、法规及政策的制定提出意见和建议，推动有关反腐败法律、制度的建立健全和完善；就所了解的腐败问题向有关方面及时反映，并督促问题的解决等等。另一方面，由于腐败的生成有着极其复杂而深刻的原因，遇制腐败是一项艰巨而复杂的系统工程。在反腐败中，民主党派的监督是重要的，但不是唯一的，在认为单靠民主党派的监督就能达到遏制腐败的目的是不现实的。要实现反腐败的任务，从根本上来说，是要在政治体制改革的过程中，进一步健全社会主义监督体系，在实行民主监督的同时，大力加强共产党的内的监督、法律监督、行政监督以及各种经济领域内的监督，由此产生综合效应，才能达到反腐败的目的。

谈到进一步发挥民主党派的民主监督作用问题，一些同志提出“民主监督法律化”，认为民主监督要成为“硬约束”，所提出意见、建议和批评要具有法律的强制性、民主监督才有效力。这种观点是不正确的。第一，民主监督是人民民主权利的一部分，其方式是提意见、做批评。如果其具有法律约束力，那就不是民主监督，而是法律监督了。第二，广大统一战线成员所提意见、建议和批评，不少是正确和合理的，但也有不够全面的或不正确的，需要择善而从。有些意见虽然是好的，但囿于条件，一时还难以实行。如果凡是意见、建议都要通过法律约束强制执行，不仅是有害的，而且是不可行的。第三，把民主监督搞成具有法律的强制性，必将危害共产党和民主党派“肝胆相照、荣辰与共”的政党关系。我国实行的是共产党领导的多党合作的政党制度，共产党和各民主党派坚持社会主义的一致性和团结合作的政党关系，决定着政党之间的监督必然是建立在民主基础上的政治监督。如果把这种监督搞成具有法律的强制性，就等于从法律上规定，民主监督所提出的意见必须采纳，如果不采纳，就是违返了法律。这样，就破坏了团结合作的政党关系的基础。第四，把民主监督搞成具有法律的强制性，是与我国政体不相符合的。如果这样做，将导致形成“两院制”。我国是人民当家作主的国家，体现在政体上就是实行人民代表大会制度。人民政协是我国的统一战线组织，人民政协的不可替代性正是表现在它的统一战线性质上。民主监督既是民主党派的一项基本职能，也是人民政协的主要职能之一。如果把民主监督搞成具有法律的强制性，就等于赋予政协法律监督的权利。这样，政协就不是统一战线组织，而是权力机关了，这就违背了宪法，将导致形成多中心和权力多元化。当然，我们这样说，并不是说民主监督可以没有法律依据。实际上，在我国，民主党派的民主监督是有充分的法律依据的。第一，国家宪法对此已做出明确规定。第二，宪法规定，“中国共产党领导的多党合作和政治协商将长期存在和发展”，而民主监督是多党合作中的一项政治传统，自然具有宪法依据。”

2、如何进一步发挥参政党的民主监督职能。

笔者认为，首选必须明确，加强民主党派的监督，并不是要使民主党派的民主监督向国家权力监督的方向倾斜和延伸，也不是说把民主党派的监督变成法律监督才是有效的监督。加强民主党派民主监督的基本思路，就是遵循我国政治体制和政党制度的规定，在准确把握民主党派监督性质的前提下，进一步发挥民主党派的民主监督作用。第二，加强民主监督的制度化、规范化建设。完善民主监督的机制，丰富民主监督的形式，保障民主党派履行监督权利，创造有利于民主监督的社会政治环境。第三，提高党政领导干部接受监督的自觉性。各级中共党委和领导干部要把广纳群言、以收众益作为座右铭，切实克服对民主党派的民主监督视而不见，听而不闻，闻而不办，办而不实的现象。第四，提高民主党派对民主监督的认识。民主党派要树立高度的政治责任感，在民主监督中讲大局、讲原则、讲团结，做到知无不言、言无不尽，敢于讲真话，进一步提高监督的质量和水平。