设立养老服务产业引导基金的设想

养老服务产业设立引导基金的设想

一、南京市养老服务产业现状

1．服务的老人数量还远远不足

截至2016年底，南京市60周岁以上老人130.94万人，而南京市所有居家养老和机构养老，2016年服务的老年人数还不到10万人，与《2017年南京民政蓝皮书》提出的目标，服务老年人达到19万还相差甚远。

2．服务内容难以满足老人更深层次的需求

“助餐、助浴、助洁、助医、助急”等基础养老服务虽已初见成效，但还远远难以满足老人更深层次需求，如社交需求、精神关爱、文化需求等。

3．服务组织多而小、品牌型和连锁型机构较少

养老服务的参与者主要集中在社会组织和中小型企业，门槛低、规模小，品牌型和连锁型机构少，难成气候很难推动行业发展。

4．养老服务从业人员素质总体不高

调查发现，养老机构大多从业人员教育水平低，专业知识技能缺乏，服务意识较差，福利待遇和社会地位低，人员流动很大，无法提供优质的服务。

二、导致养老产业现状的核心原因

养老产业投资大、回报周期长收益少，现有的民非组织和社会福利机构自身盈利能力不强，主要依靠政府财政托底购买服务为主，难以靠自身运作持续快速发展，追求回报率的民间资本不敢轻易介入，致使养老产业出现政府“千斤重担一人挑”的局面，严重制约了南京养老服务产业化快速发展。

三、养老服务产业化的四个阶段

1．政府托底的供养化：由政府兴办并作为社会托底保障措施、集中供养城市“三无”老人和农村“五保”老人，服务内容仅限于日常生活照料；

2．“小政府大社会”的社会化：政府向社会组织购买服务，随着政府职能和社会管理方式的深刻转变，社会福利模式逐步转化为“小政府大社会”，政府定位逐步从服务主体转为管理监督主体，并通过购买服务等方式扶持社会服务力量发展壮大；

3．养老服务具商品属性的市场化：养老服务产品逐步具备商品属性，一方面随着家庭养老功能的不断弱化，社会有了购买养老服务的需求；另一方面，随着养老服务组织的持续发展，具备了提供商品化养老服务的能力，养老服务的需求和供给两侧都具备了商品化条件。这一阶段的养老服务组织主要为民非组织和社会福利机构，自身盈利能力不强，以承接政府购买服务为主、承接社会服务为辅；

4．参与市场竞争的产业化发展：随着老龄化社会持续发展、消费观念逐步改进和社会组织服务能力不断增长，养老服务组织向公司化转变，民非组织和社会福利机构由于逐利的内在冲动，将寻求突破政策法规的限制，努力向企业转型，通过提供高质量全方位的养老服务，以现代服务业形式参与市场竞争，并真正实现养老服务业的产业化发展。

四、建议政府成立养老服务产业引导基金，加快养老服务产业发展

1．设立养老服务产业引导基金

产业化的前提是有盈利能力的市场化。由于养老产业是微利的，投资的回报率低，并且养老机构融资困难，严重制约产业发展，如果完全依靠市场的力量成长的周期会很长，要培育出上规模的品牌企业，提升产业的整体档次是非常困难的。苏州市去年首期设立了5000万的引导基金，一年来由于运营的效果十分显著，今年准备再增加5000万元，引导基金在全市快速复制样板，形成产业化。

我市可借鉴苏州成功的做法，引导基金采用母基金运作方式，确立“政府引导＋民间参与＋专业管理”模式，通过基金管理机构的专业化运作，促进财政资金引导社会资本进入养老产业，发挥市场配置资源的决定性作用，最大限度地实现财政

资金的杠杆作用。设立基金，既考虑成熟期企业的投资需求，也考虑成长期企业投资需求和种子期企业投资需求。

2．财政基金如何引导社会资本投资养老服务产业

力争通过两年的时间，财政投入一个亿，基金总规模达到四个亿，建议财政资金比例不超过30％，引导民间资本，通过公开征集——机构申报——社会公示——管理委员会决策——方案实施的操作流程。

3．基金管理和投向

基金由市级基金管理公司和社会基金管理公司分别管理，前者60%额度，后者40%额度。市级基金管理公司的资本是保本或微利的，由公司选择项目，特别是大型项目来带动，扶持社会力量参与养老服务设施建设。社会基金管理公司管理的资本是讲效益的，投资的范围相对要宽一些，在保证增值的前提下可以投和养老相关的产业。

市级基金管理公司基金投向可分成两部分：

第一部分、70%投向具备产业化雏形的养老服务样板规模企业，养老服务产业化需要经历四个阶段：A 、政府托底的供养；

B 、小政府大社会的社会化；C 、养老服务具商品属性的市场化；

D 、最后才是民企替代民非参与市场竞争的产业化发展。产业化前提是有盈利能力的市场化。主要投入针对《2017年南京民政

蓝皮书》提出的“养老服务业综合改革、居家和社区养老服务改革、医养融合”三方面中具有产业化盈利样板的机构（如养老综合体样板“琥珀森林小区”、居家养老样板“虚拟养老院”、医养融合样板“易发红日养老院”），从而实现南京养老服务业产业化快速发展。

第二部分、不超过30%投向社会化阶段的优秀种子期企业，形成良性后续发展动力，该部分款项基金如同天使投资，投向养老服务业中已经处于社会化阶段的优秀种子期企业，帮助种子企业孵化成长，形成养老服务业产业化发展的连续性，以上投资均需专业基金管理公司和专家评估审核完成。

4．引导基金退出机制

引导基金在投资的企业稳定运营后，可通过将股权转让的方式，公开转让股权、以实现引导基金的良性循环。