论社会主义市场经济条件下财政政策的基本目标

作者：权太保宁玉虎

江苏财政研究 1997年09期

　　财政政策目标，就是通过财政政策的制订、执行和实施所要达到的预期目的。具有强烈的目的性是各种经济政策共有的主要特征之一，因而财政目标是整个财政政策的出发点，对财政政策具有导向作用，它在整个财政政策体系中处于核心地位。它决定着选择什么样的政策手段、采取什么样的政策措施，也决定着将产生什么样的财政政策效应。

　　财政政策目标有具体目标和基本目标之分。针对一定具体问题而设立、带有强烈时效性的目标称为具体目标。这种目标随着特定时期流逝和问题的解决，也将不复存在。如一定时期的收入目标、支出目标和平衡目标等；具有高度抽象性，不针对特定问题，也不为特定时期所限的目标，称为基本目标。这类目标个数有限，它决定了不同时期具体财政政策目标之间的衔接性；保证了不同阶段财政政策之间的连续性，使整个国民经济始终保持一个明确的方向。因此，只有正确确定了财政政策的基本目标，确定各个时期的具体政策目标才能有所依据。正因如此，我们这里把财政政策的基本目标作为讨论重点。

　　财政政策的基本目标一方面具有主观性。作为一种评价标准和安排原则，它的选择反映了人们的社会价值观念和价值取向。从这种意义上说，它具有主观性；然而另一方面，在既定社会形态下之所以选择这种而不是那种基本目标，却是由该社会形态所决定的。从这种意义上说，它又具有客观性。

　　那么在社会主义市场经济条件下，应当如何选择财政政策的基本目标呢？我们认为，社会主义市场经济条件下财政政策的基本目标，应当符合下述三个基本要求：

　　第一，财政执行政府职能，因此财政政策的基本目标应与政府职能要求相适应。这是选择财政政策基本目标所要遵循的基本原则。江泽民同志在党的十四大报告中指出：“政府的职能，主要是统筹规划，掌握政策，信息引导，组织协调，提供服务和检查监督。”与此相适应，社会主义市场经济条件下财政政策的基本目标，应当以宏观经济目标为主，而不能以微观经济目标为主；应当是间接性目标，而不能再是计划经济体制下的直接性目标，以保证市场在资源配置中发挥基础性作用。

　　第二，财政是宏观调控体系的重要组成部分，它在整个宏观调控体系中具有自己独特的作用和任务，财政政策的基本目标应与之相一致。党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，对财政的作用和任务作了明确规定：“财政运用预算和税收手段，着重调节经济结构和社会分配。运用货币政策和财政政策，调节社会总需求和总供给的基本平衡，并与产业结构相配合，促进国民经济和社会的协调发展。”这是我们确定财政政策基本目标的基本依据。

　　第三，财政决定于经济，而财政政策又是整个经济政策的重要组成部分，因此财政政策的基本目标与经济政策的基本目标应当一致。研究财政政策的基本目标，实际上就是研究经济政策的基本目标。

　　综上所述，我们认为，社会主义市场经济条件下财政的基本目标应包括发展目标、效率目标、稳定目标和公平目标四大政策目标。

　　1、发展目标。我国是一个发展中国家，与发达国家相比生产力水平处于落后状态，“社会主义的任务很多，但根本的一条就是发展生产力。”这就要求财政要把促进经济发展作为首要的基本目标。

　　这里所说的发展目标，主要包括三个方面的含义：一是保持一定的经济发展速度，这是实现到2000年国民生产总值翻两番和2010年远景目标的要求；二是保持经济发展的可持续性，防止以破坏人类赖以生存的环境为代价换取经济一时的发展；三是保持经济发展的协调性，使经济在比例协调、结构合理的条件下健康发展。

　　2、效率目标。所谓效率就是资源的有效配置，因此效率目标也可称为资源有效配置目标。在经济学中，一般把帕累托原则作为经济效率的标准。如果实现了帕累托最优就达到了最高效率。帕累托最优是指经济中的资源配置已经达到了这样一种状态，即在这种状态下，资源配置的改变不会在任何一个人效用水平至少不下降的情况下使其他人的效用水平有所提高。传统经济学认为，市场机制是实现帕累托最优的最佳途径。然而实际上，由于市场的机能性障碍、市场的内在缺陷与外在缺陷所导致的市场失灵，使市场机制并不能自发地引导经济达到帕累托最优。市场的机能性障碍，是指要使市场机制充分发挥作用，市场必须是完全竞争的，然而在正常情况下，大量存在着垄断与竞争不同程度结合的市场，使价格不能由供求关系完全决定，这种价格也就难于引导市场实现帕累托最优；市场的内在缺陷指市场机制本身所固有的缺陷，如外部效应、公共物品、不确定性等，从而使市场的调节具有其盲目性与滞后性，在资源的配置过程中必然有资源浪费与配置失误存在。市场机制的这些内在缺陷使它难于实现帕累托最优；市场机制的外在缺陷是指市场机制调节所引起的一些不良后果，如收入分配不公等，这也是市场机制本身所无法克服或弥补的。由于市场机制本身并不能实现帕累托最优的效率，就需要用财政政策来纠正市场失灵现象，实现资源有效配置。

　　3、稳定目标。稳定目标包括政治、经济稳定和社会安定。“中国的问题，压倒一切的是需要稳定。”没有稳定的政治环境和安定的社会环境，经济建设就无法顺利进行，这是显而易见的道理。同时，在市场经济中，如果完全依靠市场机制自发调节，往往会导致经济的周期性波动，使经济在繁荣与萧条的周期性交替中前进，这会引起各种各样的问题。在繁荣时期，经济活动高涨，产量增加，同时物价上升，从而引起通货膨胀；在萧条时期，经济活动收缩，产量减少，从而导致失业增加。通货膨胀和失业现象发展到一定程度，就会引起社会的不安定，甚至会导致政治不稳定。因此，防止经济的周期性波动，是财政政策重要的基本目标之一。就国内而言，它包括充分就业与物价稳定，就国际而言还包括国际收支均衡。充分就业就是要把失业率控制在一定的水平之下，即能为社会所接受，并不是要消灭各种失业（如自然失业、自愿失业、隐蔽性失业），而主要是消灭由于需求不足引起的周期性失业；通货膨胀尤其是严重的通货膨胀，对经济的破坏作用极大，它不仅会使市场机制作用扭曲，资源配置失误，而且会使人民实际收入减少，加剧分配不公，同时还会增加投资风险，减少储蓄，最终不利经济发展，因此维持物价稳定是实现经济稳定的重要内容；在开放经济条件下，一国国际收支状况对国内经济稳定有着重要影响，从长期来看，无论是较大的国际收支盈余还是赤字，对经济的稳定都不利，要实现经济的稳定，就必须保持国际收支的基本平衡。

　　4、公平目标。此目标也称收入分配均等目标。公平是指收入与财产的分配平等问题。在经济学中，把公平作为经济政策的目标之一是没有争议的，但其含义是什么？衡量标准是什么？则有着不同的理解和解释。对含义的理解概括起来主要有三种观点，即规则公平、起点公平和结果公平。与此相对应，对公平的衡量也有三个不同的标准，即贡献标准、机会均等标准和需求标准。贡献标准是按每个人以其能力和努力程度所作出的贡献大小进行分配；机会均等标准是指分配决定过程的公平问题，即分配准则公平与否的问题；需求标准是根据生存水平的必要性进行分配。一般来说，实现公平的分配政策不是以其中的一个标准作为唯一标准，而是要综合考虑。但在实现中，不同国家对公平标准的侧重有所不同。在财政学中，公平作为评价收入状态好坏的标准一般是指结果公平，对其的衡量大致有贫困指数和吉尼系数两种方式。由于市场体系中形成的收入分配会造成很大的不均等，而且市场体系也不能对那些缺乏获得收入能力的人提供帮助或维持他们的生存，因此需要政府通过财政手段（如征收累进的个人收入所得税、政府对个人的转移支付等）来调整收入分配，以减轻市场经济中分配的不均等。

　　财政政策的上述四个基本目标中，发展和稳定属于宏观财政政策目标，效率和公平属于微观的财政政策目标。它们之间既有着密切联系，又存在着区别甚至有的还存在着矛盾。

　　从根本上讲，发展、效率、稳定与公平四大政策目标之间以及各个政策目标的具体内容之间，不是各自独立而是相互依存的。当前我们正处在社会主义初级阶段，生产力发展水平相对落后与人民日益增长的物质文化生活需要之间的矛盾是主要矛盾，因此“发展才是硬道理”，发展目标是主要目标、核心目标。就发展与效率的关系而言，效率是发展的手段。效率是指资源的优化配置，或者说是以最小的投入获得最大的产出，因此效率的提高本身就意味着经济的发展；就发展与稳定的关系而言，稳定是发展的基本条件，“中国发展的条件，关键是要政局稳定。”而发展同时又是实现稳定的最终途径；就发展与公平的关系而言，虽然有时实现公平要以牺牲一定的效率从而牺牲一定的经济发展速度为代价，但实现公平最终将促进经济的发展，同时发展也是实现公平的最终途径和基本保证。

　　但是，就某一具体时期而言，这些目标之间又是相互矛盾的，有些是根本对立的，有些是在一定条件下对立的。如在公平与效率之间，效率优先会有损于公平，公平优先则会有损于效率；在发展与稳定之间，发展速度过快往往会引起物价上涨，从而有损稳定，而过份强调稳定则会牺牲一定的发展速度。

　　由于财政政策目标的不完全一致性，任何一个国家都要确定主要政策目标和次要政策目标，按轻重缓急的不同来确定政策目标顺序。这是制定财政政策时一个极其重要的问题。

　　政策目标的确定首先取决于社会的价值判断。根据西方经济学家的解释，“价值判断可被定义为对所认定的客观效力的赞成或不赞成的判断。”价值判断所说的价值并不是指商品的价值，而是指经济事物的社会价值。因此价值判断也就是对经济事物与现象的社会价值的判断。大而言之，指对一种社会经济制度好坏的判断；小而言之，指对某一具体事实或现象好坏的判断。在西方经济学中，政府确定政策目标顺序的原则是社会福利的最大化（即社会福利损失的最小化）。但是，社会福利最大化只是一种理论上的假设，在现实生活中不可能实现，甚至是根本不存在的。我国是社会主义国家，“社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两级分化，最终达到共同富裕。”我们价值判断的标准，应当是“三个有利于”标准，即有利于发展社会主义的生产力，有利于增强社会主义国家的综合国力，有利于提高人民的生活水平。

　　按照“三个有利于”标准来确定财政政策目标的顺序，那就是发展与效率优先，兼顾稳定与公平。在处理发展与稳定的关系上，当发展与稳定发生矛盾时，发展优先；在处理效率与公平的关系上，当效率与公平发生矛盾时，效率优先。但这只代表原则取向，并不代表稳定和公平不重要，也不排除在某一特定时期将稳定和公平作为优先考虑的目标的可能性。

作者介绍：权太保 宁玉虎 徐州市财政局