村民自治的制约因素分析
村民自治的制约因素分析
及村民自治的发展途径
行政管理学 蔡凌云
准考证号：[1**********]9
工作单位：江苏省宿迁市宿城区仓集镇人民政府
摘要：本文通过对中国当代农村的基层民主实践活动和基层民主政权的建设的发展过程、取得成果的研究，探讨在当代中国的现实环境下，中国农村实行村民自治的道路上存在的各种制约因素。讨论如何克服村民自治发展到今天所面临的困境和问题，探索中国农村村民自治的发展途径。 主题词：村民自治 制约 因素 发展途径
中国13亿人口中有8亿多在农村。如何扩大和发展农村基层民主，使农民在所在村庄真正当家作主，充分行使自己的民主权利，是中国民主政治建设的重大问题。经过多年的探索和实践，中国共产党领导亿万农民找到了一条适合中国国情的推进农村基层民主政治建设的途径，这就是实行村民自治。
村民自治是广大农民直接行使民主权利，依法办理自己的事情，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本制度。民主选举、民主决策、民主管理和民主监督是村民自治的主要内容。
它发端于20世纪80年代初期，发展于80年代，普遍推行于90年代，已成为在当今中国农村扩大基层民主和提高农村治理水平的一种有效方式。 村民自治经过数十年的实践，已经越趋成熟。但由于各种因素的影响，目前看来苏北村民自治仍存在较多的制约因素。 1
1、 村民自治发展的基本现状
1、1村民对村民自治的法律法规有了一定的了解
经过了数十年的村民自治实践，村民的法制观念不断加强，建立了比较好的村民自治的法制观念基础。村民自治经过了十一年的探索和实践，通过四至五次换届选举的宣传活动，村民对村民自治的核心法律“一法两办”有了基本的认识，比较好的构建了村民依法自治的观念基础。
1.2村民对自治的定义有了更深刻的认识
村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。虽然大多数村民对自治的定义还不尽清楚，但村民对自治的理解已经不仅仅停留在民主选举这个比较表面的层面上，更多的村民开始关注对自己选出来的村官进行民主监督、对村里发生的大事进行民主决策。尽管村民自治的现实与法律要求乃至人们的期望还有一定的距离， 但“ 村民自己选村官” 已是不争的事实。
1、3村民的权利意识在不断的加强
一般说来， 政治参与意识强的村民要比参与意识弱的村民更加关注自身权利的实现。而村民自身利益的实现， 不仅要看他们对规范自治的相关法律法规内容的认知、接受程度， 更要看他们对相关法律法规的遵守和运用程度。尽管不少村民尚未完全意识到自身的权利， 但在多数村民的思想意识中， 权利意识的分量正在逐渐加重。 2
2、 影响村民自治发展的制约因素
2、1经济因素的影响
民主的发展水平是与社会经济的发展水平相适应的，民主化的程度、方式，往往要受到经济发展水平的制约。美国学者科恩曾经说过，使公民体力情况恶化并迫使他们主要或者完全关心自己或家庭生存问题的经济条件是不可能产生有生气的民主的。经过改革开放30多年的发展，我国的经济面貌发生了翻天覆地的变化。农民的收入不断增加，生活水平不断得到改善。但我国农村的经济发展极不平衡，大多数地方经济发展相对落后，有的农民尚未脱贫，解决温饱仍是他们的头等大事，这些农民首先关心的生计问题，他们没有时间也没有精力去参与政治生活。 3
经济发展落后，社会发展落后，人们为了寻求经济条件的改善，生活条件的改善，大多数人选择外出打工挣钱，成为流动的劳动力。而这些流动的劳动力大多是农村青壮年及知识水平较高的人群，留守在农村的则是老人妇女儿童，他们没有兴趣也没有能力参与村民自治。
我国多数的农村经济发展落后，村集体经济基础较差，村里基本没有收入无法对村干部进行工资补助，所以导致村官无法吸引到年富力强、能力较强的人去担任。
2、2法律因素的制约
村民委员会组织法是目前中国农村村民自治行为的直接法律依据。这部法律的重点是对村民委员会的组织机构建设问题的规定，而没有对村民自治的主体、客体、内容及村民自治的程序、违法实施自治行为的法律责任等作出规定。此外，配套法规的滞后严重影响了这部主干法律的实施。
村民自治章程和村规民约不规范，有与法律相冲突的内容也是村民自治过程中一大突出问题。例如，有的村规民约违反妇女权益保障法，限制或剥夺外嫁女的权益。还有就是对村民会议召开的规定与村民委员会组织法规定不相符。有些地方的村规定“本村重大事情要召开村民会议或村民代表会议表决”，“重大事项的决策应及时召开村民代表会议或村民会议决定”，实际中以村民代表会议代替村民会议；另外多数村民自治章程规定村民会议召开以时间次数为标准，例如“坚持每三年召开一次村民会议”、“村民会议每年至少召开一次”等，这明显违反村民委员会组织法。根据这部法的规定，什么时候召开村民会议不是以时间次数为标准，而是以事项为标准。
这些问题的根源都是法律根本上的不完善，在有实体法的基础上没有配套的程序法，没有全国统一的村民自治章程及村务公开条例。
发展民主，制度更具有根本性、全局性、稳定性和长期性的作用。邓小平曾指出，为了保障人民民主，必须加强法制，必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。农村基层民主是广大基层的干部和群众参与的社会政治活动，必须有明确的法律制度来规范。虽然《宪法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》为农村基层民主制定了法律法规，但是有些民主程序和民主制度还不完善，可操作性不强。民主监督不能落到实处，群众有冤无处诉、有意见无处提。由此可见，没有法律制度保障的民主是不可靠的。
2、3文化水平的制约
我国农村人口的文化程度普遍偏低，据第五次全国人口普查统计，农村人口中初中及以上文化程度的占39.1%，远低于城市人口占65.4%的水平。农村人口小学文化程度占42.8%，15岁以上文盲率为8.3%，高于城市23.8%和4.0%的水平。文化水平的制约不仅仅影响着经济社会、生产力水平的发展，而且对一个地区的民主制度的发展有着深远的影响。村民自治是我国村一级民主制度，是人民群众直接行使权利、依法办理自己的事情，创造自己的幸福生活，实现自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。由此可见民主自治不仅仅是民主选举，并不是在选票时划上自己神圣的一票就行使了自己的民主权利，完成了村民自治。村民自治还需要广大人民群众行使自己的决策权、监督权等等。而这些权利的实现往往需要更高的文化水平。只有了解一定的政治经济知识、管理文化的村民才更对村级事务进行科学的管理；只有有一定财务会计基础的村民才能对村级财务进行全面的监督。而在我4
国农村人口小学文化程度占总人口的近一半，且大多数有着较高文化程度的年轻人都远离家乡，在外打工，无法行使自己的民主权利。所以，留守农村人口的文化水平深深的制约了村民自治这一民主制度在我国农村的推行，可以说是村民自治这一先进的民主管理制度在我国因遭遇了贫瘠的文化土壤而无法茁壮成长。
2、4民主制度部分缺失
按照《村民委员会组织法》规定，村民自治包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个环节。但部分经济落后偏远乡村在村民自治运行过程中，只注重强调民主选举，认为“对大多数村民而言，自治权利不过就是在三年中参加一次投票而已”。村委会也片面重视村级换届选举而忽视其它环节运行；自治组织结构中除村民自治中的执行环节存在村民委员会这个“实在”机构之外，民主决策环节及相关的民主监督和民主管理等环节都是“虚位”的。多数村民只明白如何选举产生村委会委员，不了解村委会的职责和权限，不了解如何产生村民代表，不了解如何通过村民代表会议和村民大会制度行使自己的民主决策和民主管理的权利。村务监督和民主理财小组更是存在形同虚设的情况，很多村务监督和民主理财小组的组成仅仅是文件上规定的组织机构，没有村民的实质性参与。因此导致村民自治制度出现了部分环节的缺失，村民自治除民主选举外的其他功能出现萎缩。
2、5传统因素影响
一是宗族势力的影响，我国农村多数自然村落的形成是靠一个或多个家族的比邻而居，因此宗族势力对村民自治的影响不容轻视。在有的地方，宗族势力左右选举，由于掺杂宗族倾向，一些村民不是按照德才兼备的原则推荐候选人，选举村干部，而是在宗族势力的影响下盲目随从，投违心票，使公正、廉洁且有能力的候选人不能当选。二是民主制度的思想基不牢，我国农村长期生活在封建思想的压迫之下，几辈子过着面朝黄土背朝天的安分生活，缺乏追求民主的思想基础。我国现行的村民自治制度，虽然是部分农村人民的自主性创造，我国的第一个自主选举产生的村委会出现在1980年的广西宜州市屏南乡果作村。但这个制度的推广，却是通过国家的政治安排，自上而下的输入到我国农村中去的。因此我国的多数农村缺乏内生型的民主要求，现行的民主制度、民主要求是被教导的被赐予的，我国农村缺少深入人心的自发产生的民主思想和民主传统。 5
2.6村民自治面临的利益冲突
一是村民委员会与基层地方政府的利益冲突，部分基层地方政府仍存在老观念、老想法，没有充分发挥村民委员会的自治职能，仍把村委会当做基层地方政府的下属职能单位，通过村委会执行行政命令，运用行政手段对村民自治进行干涉。二是村委会与村支部的利益冲突，部分地方基层组织制度不健全，村委会及村支部职责不明、权限不分。导致村委会不能充分发挥村民自治的功能或村民自治无法体现党的领导。三是村委会与村集体经济组织的利益冲突，村委会的职责包括依法管理属于本村集体所有的土地林地及其他集体财产和管理发展当地集体经济，带领人民群众走上富裕的道路。而在村民自治功能缺失、集体财产监督不利的情况下，容易导致集体经济组织财产流失、村干部腐败等等问题。 6
3、村民自治发展途径探讨
3、1发展集体经济，为村民自治创造经济基础
经济基础决定上层建筑，经济基础较好的地区群众基础较好，民主化程度较高的情况绝不是偶然。只有发展好集体经济，提高农民收入，改善农村的生活质量，才能进一步提高农民群众的精神文化素质，让他们的关注重点部分转移到民主政治生活上来，才能更好的搞好基层民主。发展好当地的集体经济组织，壮大乡镇企业才能让知识结构水平高、年龄层次轻的青壮年劳动力留下下来，让更多有能力也有精力的人参与到村民自治中来。
3.2提高农民素质，培养自治主体，为村民自治打下群众基础 村民自治是农民群众行使民主权利的过程，农民是村民自治的主体，其素质的高低和自治的能力直接影响村民自治在我国农村的实现。一是培养农村群众的民主思想基础，引导农民认识到民主是他们本身的权利，使农民群众自发的产生村民自治的需要，自觉的维护和参与村民自治。二是提高农民群众的民主技能，加强农村的民主技能教育，提高农村的文化水平。通过宣传、培训的形式使农民群众掌握一门民主技能，如如何开展村民代表大会进行民主决策、如何参与到村务监督及民主理财过程中去等等。通过这些技能的学习，使农民群众有能力有兴趣参与到现代的基层民主政治生活中。
3、3完善村民自治的民主制度，为村民自治提供制度基础
在我国的村民自治实践中，除了民主选举制度已经深入人心外，其他民主制度仍然有待完善。一是完善村民代表大会及村民会议议事制度，依法推举村民代表，保证村民代表充分行使自己的权利。通过村民代表大会或村民会议讨论决定涉及全村利益的重大问题，听取村委会报告，监督和审计村级财务。二是完善村务监督及村民理财小组制度，依法通过村民代表大会或村民会议产生村务监督及村民理财小组，负责对村务公开的全程监督，审查各项收入和支出、债权和债务、收益分配等情况。三是完善基层民主建设规范，通过村民代表大会或民主会议产生村级民主制度规范，规定村委会、党支部、村民会议、村民代表大会、党员大会、村务监督及村民理财小组的职责和权限，为基层村民自治提供制度基础。
3、4正确处理各项利益冲突，为村民自治保证社会基础
为保证村民自治的健康运行和村委会工作的顺利开展，正确处理各项利益冲突，保证稳定的社会环境是重中之重。一是转变乡镇政府工作人员观念，改进工作方法。乡镇政府工作人员要提高认识，明确乡村关系实质，将上下级隶属、指令性执行观念转变为平等互助、民主协商观念。二是明确村务和政务，政务是政府管理的事务，需要以行政手段保证其的施行。村务是一村的内部事务，是村民自治的范畴，体现一个村村民的集体意志，应该由村民共同决策、共同管理。三是创新组织机制，通过调整组织设置，从根本上解决两位的利益冲突。如采用“党政结合”的模式，鼓励村党支委成员参与村委会竞选，村“两委”成员相互兼职，村支书和村主任实行“一肩挑”。或改变在每个村都设立党支部的做法，而变为几个村联合建立一个党支部，将村委会建成管理村庄公共事务的唯一正式组织。
综上所述，在村民自治发展的十几年中，村民自治的制度已经发生一些变革。随着社会的发展，村民政治素质和民主法治意识的提高，民主制度化和法律化进程的加快，我国的村民自治必将取得更大的进步。
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