新刑诉法下如何更好开展社区矫正检察监督工作

胡越汝兴国

新闻来源：正义网检察日报2013-11-20

2013年3月,全国人大审议通过了《全国人民代表大会关于修改的决定》,新刑事诉讼法贯彻了宽严相济刑事政策,进一步强调保障当事人合法权利,在刑罚执行体制方面,完善了社区矫正制度。同时,《社区矫正实施办法》第二条第三款明确规定“人民检察院对社区矫正各执法环节依法实行法律监督”,这对检察机关的社区矫正检察监督工作提出了更高的要求。在新形势下检察机关对社区矫正工作正确行使检察权,有利于贯彻宽严相济的刑事政策,促使矫正主体依法积极、主动、正确履行职责,有助于遏制权力滥用,保护矫正对象的合法权益,有利于解决矫正对象的脱管、失控问题,减少再犯罪,对保障社会稳定,促进检察机关参与社区管理创新起着重要作用,但社区矫正制度在我国毕竟还处于试点阶段,这样就决定了检察机关在社区矫正检察监督工作也会存在一些问题和不足,需要在实践中不断加以解决和完善。

一、社区矫正的基本含义

社区矫正是当今世界各国刑罚执行理论和实践中发展最快的领域,也是以非监禁刑逐步取代监禁刑占主导地位的国际行刑趋势的重要标志之一,是刑罚执行方式的一种新的监管制度,是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内,由专门的国家机关,在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下,在判决、裁定或决定确定的期限内,矫正其犯罪心理和行为恶习,并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。是一种不使罪犯与社区隔离并利用社区资源教育改造罪犯的方法,这种方法可以有效利用各种社会资源、整合社会各方面力量,对罪行较轻、主观恶性较小、社会危害性不大的罪犯或者经过监管改造、确有悔改表现、不致再危害社会的罪犯在社区中进行有针对性管理、教育和改造,使之达到通过社区矫正组织进行的社会化的教育,令罪犯适应并顺利回归社会,同时增强社区公民的法律意识和社会责任感,实现维护社会稳定,国家长治久安的目的。

社区矫正检察是指检察机关对判决、裁定、决定监外执行的罪犯,从判决到交付、再到置于社区内进行教育矫正,以及监督管理过程中是否存在违法等各个执法环节进行的检察监督。具体讲,社区矫正检察的对象,不仅包括对社区服刑人员进行教育矫正、监督管理的司法行政机关,也包括对判处管制、宣告缓刑、裁定假释、决定暂予监外执行并履行法律文书送达职责的审判机关,还包括对违反社区矫正管理规定的社区服刑人员采取惩戒措施和执行强制措施的公安机关,以及对关押在监管场所的罪犯变更为监外执行需要交付社区矫正的监狱、看守所、拘役所等机关。

二、社区矫正中检察监督存在的问题

目前,检察机关对社区矫正工作的法律监督主要通过对检察监督中发现的交付与执行脱节、监督与管理不到位、监外罪犯脱管、漏管等问题及时提出纠正意见来促进社区矫正试点工作得到健康、有序发展的。但由于社区矫正在我国尚处于起步阶段,检察机关在实际工作中也遇到很多问题,主要表现在:

(一)职责定位模糊,工作偏离监督的实质

在社区矫正工作中,检察机关的工作目的虽然也是确保社区矫正工作依法公正地进行,但与司法行政机关的监督对象、职责是很不一样的。司法行政机关、公安机关的监督对象是社区服刑人员,其职责是监督、考察社区服刑人员在服刑期间的各方面表现,保证社区服刑人员不违反有关法律法规和监督管理规定。而检察机关是对司法行政机关等有关部门及其工作人员的活动进行监督,其职责是对社区矫正过程中司法行政机关及其工作人员的违法行为进行矫正,保证社区矫正工作依法、公正进行。因而,我们要理清检察工作的实质,明确监督对象和工作职责,这是做好社区矫正监督工作的前提。

(二)责任主体与处罚主体相分离,不利于社区矫正检察工作

新《刑事诉讼法》第三百五十八条规定:“对判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯,依法实行社区矫正,由社区矫正机构负责执行。”第二百五十九条规定“对判处剥夺政治权利的罪犯,由公安机关执行,执行期满,应当由执行机关书面通知本人及其所在单位、居住地基层组织。”根据最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合制定的《社区矫正实施办法》对公、检、法、司等部门的职责做了明确的分工,其中第二条第一款明确规定“司法行政机关负责指导管理、组织实施社区矫正工作”。第三条第一款规定“县级司法行政机关社区矫正机构对社区矫正人员进行监督管理和教育帮助。司法所承担社区矫正日常工作。”社区矫正的具体工作由司法行政机关牵头成立专门机构实施,负责对社区服刑人员进行监督管理、教育矫正和考核奖惩,说明司法行政机关以及司法所是实际执行的工作主体,也是承担责任的主体,而第二条第四款规定“公安机关对违反治安管理规定和重新犯罪的社区矫正人员及时依法处理。”决定了公安机关是社区矫正工作中监管对象的处罚和强制主体,这就导致负有矫正犯罪之责的司法行政机关,仅是具体组织实施和协调对社区服刑人员的矫正、考察、考核、帮助工作,而对社区服刑人员违反相关规定的强制性处罚措施和具体方式并无法律授权,只能依靠公安机关以及派出所的协助和配合,才能有效地开展社区矫正工作,造成司法行政机关的工作缺乏权威,难以真正有效地保证矫正措施落实到位,也使得社区矫正检察工作在选择监督对象上无所适从,有时难以开展。

(三)异地的执行交付因为地域管辖的原因无法做到及时有效的监督

异地交付执行有两种情况:一是本地区人民法院判决的居住地为异地的罪犯。二是异地人民法院判决的居住地是本地的罪犯。第一种情况,本地人民法院判决交付异地执行的法律文书以及矫正对象只能通过书面检查邮寄的挂号信的回执,具体居住地的司法行政机关是否接收到相关档案和监管对象,无法进行有效地监督。第二种情况,异地法院应交付本地执行的罪犯,有时只给公安机关和司法机关送达执行通知书和生效判决书,使得检察机关对该监管对象无法列入监督对象的范围,监管的监督档案无法完善,而且根据地域管辖原则,又不能给相关人民法院下发检察建议和纠正违法通知书予以纠正,使得监督工作很被动。

(四)法院交付时变更执行地后,检察机关无法监督

在社区矫正检察工作中经常出现,人民法院在判决后交付执行时,给检察机关送达执行通知书和生效判决书后,检察机关就根据居住地的地址列入本地区的社区矫正的监管对象,但是人民法院在向司法行政机关和公安机关送达时,罪犯不在居住地居住,司法行政机关和公安机关不予接收,人民法院只能向经常居住地送达,但没有通知检察机关,当检察机关检查时发现监管单位的监管台账中并没有该监管对象,经调查才发现人民法院没有交付居住地的司法行政机关和公安机关,使得监督的监管对象底数不能及时掌握监管情况,起不到有效地监督作用。在矫正过程中也有类似的问题存在,矫正对象由于家庭和生活的原因变更居住地,矫正机关将档案以及监管对象移交新的居住地,未通知检察机关,也会出现上述情况。

三、新形势下完善社区矫正检察监督的建议

社区矫正法律监督中存在的上述问题,既有法律规定不完善等立法层面的原因,也有实际操作层面的原因;既有检察机关自身的原因,也有其他社区矫正参与参与部门配合不够的原因,要使社区矫正工作发挥应有的作用,应在具体实践中进一步完善。

(一)明确监督任务和工作职责,找准监督切入点

要做好社区矫正中检察监督的工作,当务之急是明确监督的任务和职责,找准检察监督工作的切入点,按照《关于加强和规范监外执行工作的意见》、《人民检察院监外执行检察办法》等要求,结合社区矫正工作的特殊性和实践中的新情况,做到社区矫正中检察监督既符合原则性又体现灵活性。

(二)继续完善社区矫正检察监督制度的相关规定

1、完善异地人民法院判决执行时有关法律文书和罪犯的具体交接问题,跨地区的如何及时交付、如何进行有效及时的监督。

2、完善司法行政机关以及基层司法所的执法依据和权利,授权有利于社区矫正的相关强制处罚措施,使得检察机关的监督工作更加有力,检察机关才能在社区矫正工作中找准监督目标,分清责任。

3、明确社区矫正活动中参与者的权利义务。

①明确规定社区矫正对象享有的权利和应履行的义务,并明确违反相关规定和不履行义务须承担的后果等。通过明确权利和义务,避免因社区矫正工作人员的好恶代替客观评价,保障社区矫正对象的合法权利不受侵犯,并对那些违犯监管秩序不履行义务的社区矫正对象,要根据相关规定严厉打击和惩处。

②督促司法行政机关充分利用社区矫正小组在社区矫正活动中的作用,完善社区矫正责任书的责任追究制度,对所有参与单位、团体和个人的职责和任务进行明确规定,以及对不履行职责的单位、团体和个人的处罚措施的明确规定等。

③明确建立社区矫正对象的立功减刑制度、谈话制度、回访制度、救济制度、矫正对象的控告申诉制度等可操作性的矫正考察评价体系,使检察监督工作做到实处,做出成效。

(三)提高检察机关监督的科学性和权威性

当检察机关在检查社区矫正活动中,发现问题或存在违法情形时,发出纠正违法通知书或检察建议书后,被监督机关既不提出异议,也不执行、不整改,不能有效地解决所存在的违法问题。检察建议书和纠正违法通知书的权威性和操作性并不强。因此,强化纠正违法通知书和检察建议书应有的执行力显的优为重要,在今后的相关规定中应明确检察机关制作的纠正违法通知书的法律效力,在被监督对象不在限定的时限内纠正违法并将纠正情况反馈给检察机关的情况下,检察机关具有相应的违法处置权,保障检察机关的监督权落到实处。

(四)完善社区矫正检察监督保障工作

检察机关要实现对社区矫正工作的依法监督就必须渗透到适用非监禁刑的各个步骤和程序中去,包括刑罚确定过程的监督、执行过程的监督、执行后的监督,保证判、交、送、接、帮、罚等各执法环节实现无缝衔接,进行全程监督。并在监所部门体制下设立社区矫正法律监督机构,作为社区矫正检察监督的一种探索和选择,这样更有利于保证检察机关刑罚执行监督的一体化。还应对检察人员进行有关社区矫正法律法规的学习和培训,提高检察监督能力;同时注重建立与公安机关、司法行政机关等部门的信息网络共享机制,构建统一信息平台,推进检察监督,实现对社区矫正的动态监督。

(五)积极探索新形势下的监督方法

当前,检察机关要以新刑诉法为依据,改变目前事后监督的机制,主动做到事前监督、事中监督、事后监督“三个同步”,拓宽监督范围,采取切实有效的措施,加强对暂予监外执行全过程和各环节的监督,进一步增强监督的实效性。检察机关可以通过在诉讼阶段提出量刑建议试点,将有条件适用非监禁刑的案件尽量适用非监禁刑,从而保证审判机关判决非监禁刑的合法性与合理性;检察机关应当对假释和暂予监外执行活动进行监督,建立审查机制,通过查阅案件材料、审查罪犯病历资料和伤残鉴定,向在押人员及医务人员了解情况等措施,审查暂予监外执行的实体和程序合法性,防止违法假释、暂予监外执行情况的发生,保证司法资源的合理利用。同时,还要加大查处执行和监管环节职务犯罪的力度,扩大监督成效,增强监督权威,完善社区矫正法律监督机制,制定与刑事诉讼法相配套的实施细则。

社区矫正在我国是一个新生事物,检察机关对社区矫正工作开展法律监督是正常而且非常必要的,虽然在开展监督的过程中遇到了诸多困难,但随着社区矫正工作的不断深入,社区矫正相关法律、法规、制度的修改和完善,更具科学化、人性化的中国特色社区矫正制度必将形成,社区矫正检察监督工作会取得更好的效果。

(作者单位:黑龙江省佳木斯市东风区检察院)