政治环境要素解析

作者：刘然

国家行政学院学报 2004年07期

　　政治系统分析的原理认为，任何政治系统都受到环境的包围且在一定的政治环境中活动和运转，离开了政治环境，政治系统便失去了存在和发展的基础。此处所言的政治系统指的就是国家，即在一定的政治环境下，以政治权力或公共权力的分配为中心内容，以实现政治统治和社会管理为根本职能，由各种政治组织、政治设施以及与其相适应的政治制度、政治规范构成的社会政治体系或系统。政治系统和政治环境两者密不可分，且政治环境对政治系统的决定和制约作用不可或缺。政治环境与政治系统在动态平衡、协调稳定的轨道上运行，对于实现国家的巩固和发展，具有重大的意义。

　　一、经济要素

　　经济要素主要是指政治系统所处的社会经济制度、经济结构状况、生产力发展状况和经济发展的总体水平。经济要素是构成政治环境最基本、最重要的要素。它对政治系统与社会政治生活的影响主要表现在三个方面：

　　其一，经济制度状况决定着政治系统的性质。经济是政治的基础，政治是经济的集中表现，国家的政治制度总是与一定的经济制度相联系，反映占统治地位的生产资料所有制关系。正如恩格斯指出：“国家，政治制度是从属的东西，而市民社会、经济关系的领域是决定性的因素”；“国家的愿望总的说来是由市民社会不断变化的需要，是由某个阶级的优势地位，归根到底，是由生产关系和交换关系的发展决定的”。[1]国家的性质以及存在和发展的原因，只能从经济事实中才能最终得到说明和找到答案。

　　其二，经济结构状况决定着国家职能部门、管理部门的结构与功能。任何国家，其职能部门、管理机构的设置，都是与该国的生产力布局、国民经济的结构状况相适应的，如在亚非拉某些矿产资源丰富的国家，由于矿产的开采、加工、提炼和对外贸易，成为国民经济中最重要的部门，因此在这些国家中对矿产资源及其相关事物进行管理时，其政府机构的设置以及运行职能在政治系统内占据着极其重要的地位。

　　其三，经济发展水平决定着政治系统的国际地位。“经济发展总体水平和状况是国家综合国力的基础和集中的表现”。[2]国家在国际体系中的地位与作用最主要的取决于经济实力。一国只有拥有雄厚的经济势力，在国际事务中才可能有较大的影响力和较大的“发言权”。

　　其四，经济状况决定政治系统和社会政治生活的稳定与发展。经济结构是否合理配置，经济发展水平的高低，经济发展速度的快慢以及经济发展战略的成败往往关系到国家的政治稳定以及政治舆论、社会政治生活发展的走向。

　　总的看来，经济要素对政治系统和社会政治生活的影响是深刻而全面的。但也必须看到政治系统和社会政治生活也对经济产生巨大的反作用。任何政治系统都要适应一定的经济关系，同时又不断地改变经济关系，使之朝着有利于政治系统的方向演化。由于国家是确定经济发展目标、进行经济改革和实行经济管理的主体，因而它要代表统治阶级的经济利益和意志，确立经济发展的阶段目标与总目标，并运用计划、组织、指挥、调节和监督等管理职能对经济进行全面性的统一管理。与此同时，政治系统和社会政治生活对经济状况也能产生一定的消极作用，如封闭、保守、落后的政治系统会阻碍、破坏生产力的发展。

　　二、地理环境要素

　　地理环境要素是指环绕人类社会的自然界，它包括生产资料、劳动对象和对人类社会有影响的各种自然物质要素与条件。对于政治系统而言，地理环境构成要素最主要的成份有国土地理位置、交通条件、自然资源与气候，而国土地理位置又是其中最基本的要素。

　　地理环境对政治系统的影响主要表现在以下几个方面：

　　其一，地理环境是政治系统存在和发展的物质基础和前提。因为地理环境为政治系统的生存与发展提供了基本的、不可或缺的物质条件和能量能源供给。离开了地理环境，便不会有民族、国家乃至人类本身。

　　其二，地理环境影响政治系统的结构与功能。地理环境可以决定生产力的布局，从而制约国家政府机构的设置及其职能；地理环境影响公共政策的走向，如人口问题、资源问题、能源问题以及生态环境的恶化，都势必要求政府为解决这些问题相应地制定出人口政策、资源政策、能源政策以及生态环境治理政策。[3]

　　其三，地理环境影响政治系统的安全和国家国防战略的选择。优越的政治地理位置客观上可以促进一个国家经济、社会的迅速发展，又可能使一国获得相对安全的态势。例如美国东西两边辽阔的海洋使其本土在两次世界大战中，都没有遭到战争破坏，这使美国保持了雄厚的实力从而成为西方的霸主。任何国家的国家安全战略模式的选择，莫不与其地理环境有着内在的联系。英国作为岛国，在相当长的时期内采取以发展海军力量为主要目标的进攻性的国防战略；而法国与周围邻国在地理位置上，缺乏天然屏障，促使它采取以防为主的国防战略；瑞士则地处内陆，没有出海口，处于法德之间，缺乏安全感，但又不能同法德任何一方结盟而迁怒于另一方，因而瑞士选择了发展和壮大陆军力量并辅之外交上的中立政策以确保国家的安全。[4]

　　地理环境作为社会和国家存在发展的必要条件，它对政治系统和社会的影响是永恒的。但是，夸大地理环境的作用则会导致“地理环境决定论”。这是一种机械唯物论。地理环境虽然是社会、国家存在和发展的最基本因素，但它不能决定社会和国家性质，也不是社会和政治发展的终极原因。相反，政治系统可以通过公共政策的制定与实施，正确地指导人们对地理环境进行充分利用和合理改造，并有效运用经济、法律、行政等综合手段对环境和资源进行保护。

　　三、文化要素

　　文化要素不像经济、地理那样具有明显的物质性，是“软环境”、“软要素”。文化要素以不同的方式，通过不同的渠道作用于政治系统，给予政治系统和社会成员以潜移默化的影响和作用。

　　其一，政治系统的体制与活动受到一定文化因素的制约。如西方国家政府形式的建立，与“民主”、“法治”、“公意至上”、“权力制约”、“司法独立与公正”等政治法律思想意识、政治文化价值观念有着直接的关系。

　　其二，政治系统的变迁受到文化的影响。每一场伟大的社会政治变革，往往以文化的变革为先导。先进文化的传播所创造的文化氛围，为先进的阶级夺取政权准备了思想武器和舆论基础。正是由普列汉诺夫、列宁等人在俄国传播马克思主义，才为“十月革命”的胜利准备了充分的思想和理论上的条件；也正是由于“五四”新文化运动以及陈独秀、李大钊、毛泽东为代表的一大批先进知识分子宣传和传播马克思主义和列宁主义，才为中国共产党的创立奠定了思想和理论基础，正是中国共产党带领劳动人民群众推翻了“三座大山”，才建立了人民民主专政的新型国家政权。

　　其三，政治系统的权威受到政治文化的影响。从上个世纪60年代以来，在现代政治学中，尤其在西方政治学语境中，政治文化、公民文化一直是强势话语，而且“它们是社会文化的一部分”。[5]阿尔蒙德认为，“政治文化有三大特征：一是政治体系或政治系统文化，即对国家的认同意识；二是过程文化，即对政治过程的一系列倾向；三是政策文化，即对公共政策的倾向模式”。[6]他还认为，“政治文化是一个民族在特定时期内流行的一套政治态度，信仰和感情。……政治文化影响各个担任政治角色者的行为、他们的政治要求内容和对法律的反映”。[7]我国学术界讨论政治文化时，虽对其概念及范围阐释与界定颇有歧议，[8]但一致认为政治文化对政治系统的影响客观存在。具体而言，公民的、社群的、社会的政治态度、政治观念、政治心理以及行为模式，对政治系统权威的可信度，能产生直接而重大的影响，在以下几种情形下最为明显：一是在公民社会发育较成熟的情况下，政治权力的强势地位必将受到来自社会各阶级、各阶层的挑战；二是公共政策的制定与转换过程不经过合法性、民主性、法制性、程序性的过程；三是政治系统输出的公共政策不为大多数国民所认可或满意时；四是政治系统不能提供足够的公共产品和优质的公共服务；五是在“市场失灵”的前提下，政府不能积极有作为而进行治理；六是公共权力对运行中的市场进行不恰当的干预而导致市场缺乏自主性而出现呆板、无生机与活力。上述现象均会导致“私人领域”的冷漠、抵制甚至愤懑，还会极大地诱发公民对政治系统的不信任，产生“政治不服从的心理行为”，进而导致严重的社会动荡和国家不稳定状态。这势必要求政治权力运行规范化、科学化、民主化和法制化；公共政策的制定与实施符合公民的根本利益，并正确处理好公共权力与社会、市场、企业、公民之间的关系。唯有如此，政治系统的权威才能得到国民的信任和服从，才会出现政通人和、国泰民安的兴旺发达景象。

　　四、民族要素

　　民族是政治环境要素的一个重要组成部分，和其他政治环境要素一样，与政治系统和社会政治生活之间存在着密不可分的联系，而且两者相互影响，相互作用。

　　其一，任何国家都由一定民族组成，而任何民族都必须存在于和生活在一定的国家内。世界上的任何一个国家，只有民族多寡的差异之分，却不存在无民族的国家现象。

　　其二，民族对政治系统产生重大的制约作用。一是民族问题是政治系统实行某种国家政治制度的重要依据。以国家结构形式而言，是采取单一制或是联邦制，抑或以国家管理形成而言，是采取分权制还是集权制，在很大程度上取决于某国的民族传统、民族现状、民族多寡和民族分布状态；二是民族问题影响政治系统的稳定乃至导致民族分裂和国家的兴衰。苏联的分崩离析、南斯拉夫旷日持久的内战以及时下以巴绵延不息的冲突和战争所导致的结果就是明证；三是民族传统和民族现实影响着一国民族政策的制定。还应当看到，民族意识和民族团结对于维护国家安全、主权独立、领土完整、抵御外来入侵所起的作用特别重要。

　　其三，政治系统对民族的生存和发展具有深刻的影响。国家在民族的发展过程中，可以运用强制性的手段来推进民族的分化、聚合或同化；国家还可以通过制定多种民族政策促进民族的经济、政治、文化发展，通过政治宣传和政治传播，促进民族文化的共同繁荣和共同发展。在对外关系中，国家往往以各民族的代表身份出现，在国际交往和斗争中，忠实地捍卫全民族的利益。

　　无论是单一民族国家还是多民族国家，都会出现不同范围、不同形式及不同程度的民族问题。一个国家如何处理国内、国际间的民族关系，将直接影响国内政治局势和政治生活的发展，也将直接影响到国家间的关系和整个国家形势的变化。而事实上在当代，由于各民族间存在巨大的差异，如民族间不同质的民族情感、民族心理、民族文化和宗教信仰，往往成为内部动乱甚至分裂的重要因素，或成为国家之间产生纠纷、冲突和战争的直接动因。[9]

　　五、宗教要素

　　宗教是一种远离经济基础的社会意识形态，也是一种带有社会性、历史性、广泛性、复杂性、群众性、国际性特征的社会生活的现实存在。它由两个部分组成，一是包括宗教信仰、宗教情感及教义的观念体系；二是与这种观念体系、理念形态相适应的存在形式，比如宗教建筑、宗教活动、宗教仪式等。

　　世界上许多的国家，无论从历史抑或从现实来看，宗教与一国的政治制度和公民的精神生活紧密相联，而且宗教与政治系统间的相互影响深刻，相互作用重大，因此，宗教与政治系统间的关系错综复杂。

　　其一，剥削类型的国家一般都利用宗教来维护和巩固其政治统治地位。在许多奴隶封建制的国家中，皇权或王权与神权融为一体，形成了“政教合一”的政治体制，劳动者阶级既受到身体的严重摧残，更受到身心的极端蹂躏，这种政治压迫和精神迫害在西方中世纪达到了登峰造极的地步。

　　其二，宗教可以成为影响政治系统机构设置和国家社会政治生活的重要因素。英国女王伊丽莎白二世既是国家元首，又是世俗宗教的最高精神领袖；现代伊朗本质是一个教权高于世俗政权的国家，因而霍梅尼统治时期，他并不任政权机构的一官一职，但却拥有至高至上的精神权力和政治权力，因为他是伊朗最高的精神领袖，因而也就成了国家和社会的最高主宰。在许多伊斯兰教国家，宗教既是最高法律又是国家公职人员和公民必须遵守的最高道德规范。如沙特阿拉伯规定，《古兰经》就是全国上下必须遵守的法律和道德规范。世界上还有许多国家基于该国宗教问题的重要性，还专门在政府机构中设置管理宗教业务的部门，如我国的国务院宗教事务局、伊朗的伊斯兰指导部等。

　　其三，宗教在一定的条件下可对政治系统的稳定和国家社会政治生活起积极促进作用或消极破坏作用。从宗教的发展史来看，它们的反科学、反理性，甚至反人类消极作用不容抹杀。但在特定的条件下，在促进社会稳定与民族团结、维护国家主权与统一、强化政治系统功能等若干方面，也能起到一定的积极作用。

　　其四，政治系统对宗教有很强的制约作用。在“政教分离”的情况下，或者在世俗政权取得统治地位的条件下，宗教组织、宗教人士、宗教信徒必须服从政治系统的意志，或者说宗教只有按照统治阶级规定的方向发展，且其行为若能限定在国家法律政策许可的范围之内，尤其在思想和行为上高度符合统治阶级的意志和趣向，才会得到国家的认可甚至大力扶植。[10]

　　六、国际政治要素

　　国际政治要素主要是指政治系统所处的由世界经济、政治、文化、外交、军事等要素相互制约、相互作用而构成的背景条件，以及此政治系统与彼政治系统所组成的多种政治关系的总体状况。国际政治环境要素与其他政治环境要素相比，凸现出更为鲜明的特点：一是它属于与内部环境要素相对称的外部环境；二是国际政治环境变化呈更加迅速、迅猛的态势；三是其复杂性显而易见地超过了其他政治环境要素。因为在国际舞台上有众多的角色，它们追求的政治价值、经济利益、军事目标、宗教信仰、文化观念、意识形态等方面表现出强烈的差异和对立，在交往和解决问题的方式和手段上变幻无穷，复杂多样，而每个环境要素之间以及某一个环境要素内部之间也呈犬牙交错状。

　　国际政治环境与政治系统的相互影响与作用是多方面的，主要表现在以下三个方面：

　　其一，重大国际事件会促使一国政治系统机构的设置发生变化。如战争的爆发，往往会使政府行政组织及其职能发生重大变化。二次世界大战期间，美国政府就设立了战时生产委员会、战时粮食管理局、物价管理局、经济稳定局和战争动员局等十多个战时机构，使整个国家机构转向到战争轨道；随着科学技术的发展，国际交往的增加，在国际社会中出现了许多各国共同遇到的问题，如生态环境保护、关税保护、邮政通讯、外层空间的开发利用，禁止或打击贩卖人口、贩毒、恐怖主义、救济国际难民等方面。为解决这些问题，各国政府一般都要设立相应的机构、强化政府职能并通过加强国际间政府的有效合作来管理和解决这些事务，这就是所谓的“政府职能国际化”现象。

　　其二，全球化挑战国家主权与安全。所谓“全球化”指的是当代人类社会的活动空间日益超越民族国家主权版图的界限，在世界范围内展现出全方位的沟通、联系、交流与互动的客观历史进程趋势。[11]它正以一种不以任何人的意志为转移的发展逻辑和严峻现实而受到国际社会的普遍关注。无论乐观主义者视全球化为“人类福音”也好，抑或是悲观主义者视全球化为“洪水猛兽”也罢，全球化对国家主权与安全提出了严峻的挑战却是不争的事实。

　　其三，政治系统对国际政治环境也起重大的制约作用。如世界上的政治、经济、军事大国选择战或和的国际战略必将对国际形势和世界格局产生重大而深远的影响；又如国际政治行为体的主要角色或者亚主要角色，其政治系统出于内部、外部的确定或不确定性因素——政治领袖的自然死亡、“宫廷政变”、武装起义、“经济地震”、外部势力的入侵与颠覆等而引发的政治危机或政治不稳定，也势必对国际形势和区域形势产生深刻的影响。

作者介绍：刘然，湖北大学法学院副教授，主要从事政治学与行政管理的教学与研究。（湖北大学法学院　430062）