关于人民调解.行政调解与诉讼程序衔接机制的调查与思考

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第十七期

（总第111期）

浙江省高级人民法院编 2007年11月22日

关于人民调解、行政调解与诉讼程序

衔接机制的调查和思考

浙江省高级人民法院课题组

为更有效地发挥调解在化解社会矛盾纠纷、促进社会和谐稳定、推动经济社会发展中的积极作用，及时总结、完善和推广全省各地构建多元化调解机制的成功经验和做法，根据省第十二次党代会提出的“走进矛盾、破解难题”的精神，按照省高院的工作部署，我院成立了专门课题组，对全省人民调解、行政调解和诉讼程序衔接机制的情况进行了调研。课题组于9月下旬，分别

到杭州、宁波、嘉兴、金华、丽水等地进行了实地调研，并就近邀请绍兴、舟山、湖州、衢州、温州等地中级法院及有关部门的同志参加座谈，听取了各地人民调解、行政调解和诉讼程序衔接机制建设的情况介绍。课题组还到杭州市拱墅区、西湖区、嘉善县等11个县（市区）和乡镇召开了由公安、工商、司法行政、劳动和社会保障等有关部门及人民调解员代表参加的座谈会，查阅了人民调解委员会、综治中心、交警、派出所、消协、劳动仲裁等单位的调解档案或者案卷材料，收集了一些地方制定的关于加强调解工作的制度和文件，实地察看了部分综治中心、人民调解室、巡回法庭，并与相关人员进行了个别交谈，了解开展工作的情况。通过调查，基本掌握了全省开展多元化调解的基本情况和人民调解、行政调解与诉讼程序衔接机制建设的现状，分析了存在的问题和困难，并对如何推动和完善这项工作提出了建议。

一、三大调解的基本情况

（一）人民调解的基本情况

目前，全省人民调解组织共计47077个，90%以上达到标准化调委会的要求，组织机构建设得到了加强，乡镇（街道）人民调解委员会、村（居）人民调解委员会、村（居）小组调解小组或调解员三级网络基本健全。全省共有专职调解员20，477人，兼职调解员149，877人，其中具有高中以上文化程度的占59.88%，一大批有文化、懂法律政策、熟悉社情民意、道德素养较高的人

员进入了人民调解队伍。随着经济社会的发展，人民调解工作领域逐步拓展，所调解的纠纷类型从婚姻、家庭、邻里等传统的民间纠纷，逐步扩展到买卖、借贷、生产经营以及部分轻微刑事违法行为引起的纠纷；纠纷主体从公民个体扩展到公民与法人及社会组织之间；纠纷的范围也由基层组织内部扩展到涉及不同基层组织甚至不同行业、不同区域相关主体之间的纠纷。通过人民调解工作，使大量的民间纠纷得到了及时有效的化解，促进了基层稳定，增加了社会的和谐因素。2004年至2007年上半年，全省人民调解组织共调解各类纠纷661，622起，调解成功率为97.18%，调解协议自动履行率为96.57%，人民调解在化解基层社会矛盾纠纷方面显示了基础性的作用。

（二）司法调解的基本情况

多年来，全省各级法院尤其是基层人民法院坚持“能调则调、当判则判、调判结合、案结事了”原则，创新调解机制，丰富调解方法，将司法调解贯穿于审判全过程和各个不同的诉讼阶段，司法调解工作不断加强。2004年至2007年上半年，全省法院一、二审民商事案件以调解、和解撤诉方式结案的520，889件，占同期结案总数的56.14%。人民法庭审理案件的调解撤诉结案率平均在70％以上，有的高达90％以上。调解和撤诉已成为法院处理民商事案件的主要结案方式。同时，司法调解的适用范围逐步扩大，不少法院加大刑事附带民事案件调解力度，探索行政诉讼

协调、和解制度，推行执行中的和解，尝试刑事自诉案件和其他轻微刑事案件调解解决的新模式，效果明显。如嘉兴中院2006年审结的346件一审刑事附带民事案件中，民事赔偿部分经法院主持调解和教育劝导工作，达成调解协议或和解撤诉的有156件，占45.1%，同比上升了17.5%；该院2004年至2007年上半年通过协调促使行政诉讼原告撤诉的案件114件，占同期结案总数的33.2％。湖州市吴兴区法院近年23件探视权执行案件，因注重调解，当事人都能自动履行，无一件矛盾激化，充分显示了在诉讼阶段坚持“能调则调”，运用调解化解纠纷的重要作用。

（三）行政调解的基本情况

从调查情况看，行政调解主要集中在交警、派出所、工商、劳动监察等行政职能部门和工会、消费者协会等团体、组织。调解的纠纷类型主要为交通事故损害赔偿纠纷、治安纠纷、产品质量和消费者权益争议、劳动争议等。据不完全统计， 2004年至2007年上半年，全省部分行政职能部门调解或参与调解与其职能相关的纠纷782，356起，调解成功率为85.75%，调解协议自动履行率为90%。这组数据主要指经过规范的调解程序解决的纠纷，还有更多的当场即时平息的纠纷的数量尚无法得到统计，如嘉善县交警部门2006年至2007年上半年由事故双方书面申请交警调解并得到妥善调处的交通事故损害赔偿纠纷仅421起，但由交警在事故现场或在交警队办公室，即时调解，即时清结的纠纷每年

约有15000件左右；治安巡逻、工商执法过程中，现场调处的纠纷也很多，但调查中无法获得一个正式统计数据。可见，调解也是有关行政职能部门实施管理和服务的重要而有效的手段。

二、人民调解、行政调解与诉讼程序衔接机制建设的现状 随着形势的发展，全省各级党委、政府和法院都充分认识到调解已经或应当成为解决各种社会矛盾纠纷的主要手段和方法，面对社会利益关系日趋复杂、矛盾冲突日益多样，建立一个功能互补、程序衔接、能够满足社会主体多种需求的多元化纠纷解决机制十分重要，在构建社会主义和谐社会中意义重大。工作中，自觉地把强化调解工作摆上重要议事日程，人民调解、行政调解和诉讼程序间的工作联系、沟通、协调、配合逐步得到加强，注重整合资源，实现优势互补。2005年7月，省高院与司法厅联合制定了《关于进一步加强对人民调解工作指导的若干意见》，杭州、绍兴、丽水、舟山等中级法院与当地司法局也先后联合颁行了关于加强人民调解与诉讼调解对接机制的规定。杭州市中院与市司法局还联合召开了推进人民调解与法院立案审判良性互动经验交流会，有力地推动了三大调解的对接、互动。从各地实践探索的情况看，在逐步探索、建立人民调解、行政调解与诉讼程序衔接机制的过程中，有代表性的做法主要有以下五个方面：

（一）以联席会议为依托的工作协调机制

不少地方根据本地实际，因地制宜建立了司法联席会议等形

式的沟通协商制度，由法、公、司和相关行政部门及工会、共青团、妇联等参加，制定本地区调解工作规划，定期召开会议，互相通报社会矛盾纠纷的调处情况及现状，共同研究重大、疑难纠纷的处理方案，分析存在的问题和困难，明确相关部门的职责和分工。联席会议制度的建立，对构建和完善人民调解、行政调解和诉讼程序衔接的长效机制起到了积极的作用。

（二）以法院立案大厅为枢纽的案件分流机制

目前，全省已有近80％的法院建立了集受理起诉、接受咨询、指导诉讼、收、结、退诉讼费等功能于一体的立案接待大厅，极大地方便了群众到法院诉讼办事，极大多数法院在审查当事人起诉时，注意根据纠纷性质、请求目的及当事人情绪等因素，将案件分流到调解、速裁等不同的诉讼方式进行处理，对适合由人民调解等途径先行处理的，积极引导当事人选择人民调解。如杭州市西湖区法院制定了《关于开展诉前调解、立案调解、委托调解和邀请调解工作的若干意见（试行）》，建立了立案调解、诉前调解、委托调解、邀请调解“四调”机制，将调解贯穿于民商事审判全过程。立案调解主要是对那些事实清楚、争议不大的案件先交由速裁庭快速调解，调解期限一般不超过10天，最长不超过20天；诉前调解主要是对未经人民调解委员会调解的特定种类案件，当事人起诉到法院的，立案庭主动向当事人讲解人民调解的特点、优势，引导当事人选择由人民调解委员会先行调解；委托

调解主要是对已经受理的案件，有选择地委托与当事人关联比较密切的基层组织或与当事人有特定关系的人大代表、政协委员，或工会、妇联等组织进行调解；邀请调解主要是对名誉权纠纷、医患纠纷等案情复杂、矛盾易激化的纠纷，邀请具有专门知识、特定社会经验的人员参与协助调解，对涉及群体利益、敏感性强、社会关注程度大的纠纷，则邀请政府和相关部门协助调解。通过在立案环节对不同种类的纠纷进行分流，将纠纷引入更合适的渠道予以解决，往往能收到成本低、案结事了、当事人重归和好的效果，避免了因对簿公堂而导致“一朝官司终生仇”，有利于社会和谐。杭州市拱墅区法院在立案大厅设立人民调解受理窗口和人民调解工作室，由辖区内各镇、街道轮流派驻专职调解员调解纠纷，自2006年5月工作室设立至2007年7月，共调处纠纷269起，调解成功129起，其中诉前调解66起，调解成功64起；诉中委托调解203起，调解成功65起。

（三）以综治中心为平台的纠纷化解机制

全省各地普遍建立了由党委或者综治委牵头，法院、司法行政、公安、城建、劳动、民政等为成员单位的综治工作中心，建立了社会矛盾纠纷大调解联席会议制度，加强了相关部门的协调与配合。如金华市婺城区白龙桥镇由党委牵头，以综治工作中心为平台，整合人民调解、行政调解、司法调解、信访调解四种职能，构建各负其责、相互衔接、相互协作的“四位一体、整体联

动”社会矛盾纠纷大调解工作机制。人民法院通过派出法庭或巡回法庭，依托基层政府、交警、消协等组织和人民调解员，或直接，或指导，就地处理纠纷。有的基层法院还与工商局、消费者协会联合，在一些专业市场、纠纷多发地域设立巡回法庭和调解指导点，开展法律咨询、诉前调解，对调解不成的，就地立案、就地审理；海盐县法院沈荡法庭与当地消协联合成立了“沈荡消费者权益争议调解中心”，化解了大量的消费纠纷。这种以综治中心为平台，以人民法庭定点、定期指导为依靠，提高了相关组织和调解员解决纠纷的能力和威信，如杭州市拱墅区米市巷街道的“大土工作室”由于与拱墅法院立案大厅的紧密衔接，已在群众中享有较高的威信，成了人民调解的一块“品牌”。

（四）以司法确认为保障的人民调解权威形成机制

2002年《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》下发后，各地法院按照规定的要求，对经人民调解达成协议一方当事人反悔向人民法院起诉的，做到及时受理，经审查，协议内容确系当事人真实自愿的意思表示，不违背法律法规的禁止性规定，不损害国家、集体、第三人及社会利益，且不具有无效、可撤销或变更法定事由的，就依法确认人民调解协议的法律效力；对于未履行的具有给付金钱内容的人民调解协议，根据当事人的申请，依法向承担给付义务一方发出支付令；对当事人申请执行经由公证机关赋予强制力的调解协议，法院依

法予以执行，切实维护人民调解协议的权威。同时，各地法院对那些经审理调解协议被判决变更、撤销或者被确认无效的，结案后，及时将裁判文书寄送给原纠纷的调解组织和所在地的司法行政机关，并向他们说明调解协议书被变更、撤销或确认无效的原因，及时沟通，以此强化人民调解工作的成效和规范化建设，促进人民调解的调解成功率和调解协议的自动履行率，人民调解组织的社会公信力不断增强。

（五）以人民法院为主导的人民调解员业务培训机制

多年来，各地法院克服案多人少、人手紧张的困难，切实承担起对人民调解组织、调解员的培训、指导职责，按照“不缺位、不错位、不越位”的要求，不断改进和加强对人民调解工作的指导，增强业务指导的针对性、实效性。各地法院普遍确定资深法官定期或不定期地给人民调解员上辅导课、担任人民调解指导员或者联络员，建立健全调解指导员或者联络员制度，定期深入对口的人民调解委员会，了解情况，沟通信息，对发现的问题，及时指导，如舟山市普陀区法院推行社区巡回专职法官制度，由专职法官负责对人民调解工作的指导，加强工作联系。各地法院选择典型案例，组织人民调解员旁听庭审。对调解协议经人民法院审理，判决变更、撤销或者确认无效的，及时反馈给相关调解组织，帮助分析原因；不少法院还建立了人民调解协议书评阅制度，定期选派法官评阅，指出不足之处，帮助人民调解组织提高调解协议

书的制作水平；宁波市镇海区法院、海盐县法院还定期编写《人民调解工作指导》、《民事审判动态》等刊物，发送给人民调解组织，不断丰富和创新指导方式、方法。诸暨市法院枫桥法庭在指导人民调解工作的实践中总结出了诉前、诉时、诉中、诉后四个环节指导人民调解工作的“四环指导法”，在实践中取得了较好效果。灵活多样的业务指导、培训工作，提高了人民调解员调处纠纷的能力和水平，促进了人民调解工作的规范化，有效地加强了诉讼程序与人民调解的衔接，既有利于减轻法院的审判负担，减轻当事人的讼累，也增强了社会调解的规范化和公信力。

三、存在的问题和困难

从总体上看，当前我省各地人民调解、行政调解与诉讼程序的衔接在不断的探索实践中逐步得到加强，并创造了不少行之有效的做法和经验。从调查的情况看，无论是党委、政府还是相关职能部门、社会团体、组织，对建立和完善人民调解、行政调解和诉讼程序衔接机制的愿望和积极性都很高。但目前调解衔接机制的运作尚处于局部性、区域性的探索和尝试，其所蕴含的能量和作用尚未有效发挥，有待实践中认真加以总结、整合、完善和深化。当前调解衔接机制还存在以下问题和困难：

（一）有的地方对调解衔接机制重要性的认识还不够到位，地区间不平衡

建立和完善调解衔接机制，是构建多元化纠纷解决机制的重

要内容和环节，也是增强调解功能，充分发挥调解在化解社会矛盾、维护社会稳定、促进社会经济发展中的作用的必由之路。实践证明，凡是人民调解、行政调解与诉讼活动衔接工作做得比较好的地区，其化解纠纷、平复社会关系和秩序的能力就相对较强，上述三大纠纷解决机制也因相互借力、协调配合而使各自化解矛盾纠纷的功能得到有效加强。但从调查的情况看，有的地方对这项工作的重视程度还不够，地区间的发展不平衡，存在着“经济发达地区做得好，经济欠发达地区相对滞后”的现实情况。有的地方虽然重视了多元纠纷解决机制的建设，但还停留在“三大调解”各自为战，对人民调解、行政调解和诉讼活动之间如何有效衔接，形成整体合力还缺乏认识和作为；有的地方领导虽然口头上强调，但没有落到实处，有的虽出台了一些加强调解衔接机制的制度，但内容过于原则，可操作性不强，工作尚待进一步深入。

（二）人民调解组织和人民调解员调处纠纷的能力和水平尚待进一步提高

目前，我省基层人民调解的组织网络建设取得了一定的成效，但具体到每一个“点”，在组织机构、队伍素质、制度建设、物质保障等方面，与保证有效开展工作还有不相适应之处。主要表现在：首先，绝大多数人民调解员是由村（居）自治组织的人员兼职的，难以保证他们有足够的精力和时间摸清社情民意、排查矛盾纠纷，及时有效、有针对性地做好解纷工作，且大多基层

调解组织办公条件简陋、经费缺乏，很难满足新时期民间纠纷形式、主体、内容多样性、复杂性的要求，许多地方实际上是靠调解员的奉献精神来开展工作的。其次，人民调解员素质参差不齐，不少调解人员年龄老化、文化程度偏低、法律政策和业务水平欠缺，影响在人民群众中的威望和公信力，这已成为制约人民调解工作有效开展的直接瓶颈。随着我国经济社会的迅猛发展和利益格局的不断调整，一方面，新的纠纷类型不断出现，另一方面，人们的法律意识也在不断加强，光靠“和稀泥”式的调解，往往难以化解纠纷。所以，人民调解员不仅要掌握社情民意，懂得并善于做调解工作，还要具备一定的法律知识和政策水平。同时，起诉到法院的案件，如果法院委托人民调解员进行调解或邀请其协助调解，人民调解员素质的高低和其在当事人心目中的形象也会直接影响调解的效果，从而影响调解衔接机制是否能顺畅地运行。

（三）人民调解协议、行政调解协议的效力在诉讼中难以得到完全确认，直接制约调解衔接机制实际效用的发挥

从现行法律的规定来看，最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》的司法解释，明确规定人民调解协议具有民事合同的性质，而对行政调解协议的效力，尚无相据《中国法律年鉴》的资料统计，上世纪80年代，人民调解与诉讼解决纠纷的数量比例约为10:1，最高达到17:1。但是到了2001年以后，比例降到了1:1，这固然有“诉讼爆炸”导致诉讼案件激增的因素，但与人民调解组织和功能相对弱化也不无关系。 ①①

应规定。就本次调查所掌握的情况看，无论是经人民调解还是行政调解达成的协议，从实质上讲，其效力主要看当事人是否自觉履行，取决于当事人的信用。虽然当一方当事人反悔，另一方当事人可以向法院申请支付令，或确认调解协议效力，但由于对不守诚信方当事人缺乏相应的制裁手段，因此在一定程度上影响了人民调解在群众中的认同度和权威。同时，有不少法院在审理涉及人民调解协议的案件时，往往对案件重新进行实体审查，忽视对人民调解成果的合理利用，一定程度上削弱了人民调解协议的效力。而行政调解协议的效力更由于缺乏明确的法律依据，效力就更弱，一旦一方当事人反悔，协议所确定的权利义务关系对双方当事人而言就变得毫无约束力，行政调解人员为平息纠纷所作出的努力前功尽弃。因此，人民调解、行政调解和诉讼程序在协议效力问题上的衔接，直接关系到多元纠纷解决机制整体效能的发挥。

（四）行政调解整体上有所弱化，其功能定位有待进一步厘定

现代社会，哪里有行政管理、行政服务，哪里就有通过行政调解、协调解决本领域出现的矛盾纠纷的需要，这也是执政为民理念和保障社会和谐、协调发展的必然要求。但从调查情况看，目前行政调解的适用主要集中在交通事故、治安案件、劳动纠纷、消费者权益保护等方面，且调解的力度和工作的细致程度较以往

有所减弱。这既有司法权与行政权相分离的因素，也与近年来公民、法人权利意识增强、过分依赖法律诉讼有关，使得包括行政调解在内的非诉纠纷解决方式的运用和作用被忽视，甚至受到一定的挤压和排斥，诉讼救济由最后一道权利屏障成为纠纷解决的主渠道和前沿防线。有的行政机关受有限政府理念的影响，当本领域、本行业出现利益冲突、矛盾纠纷的时候，不是着手进行调解、协调，而是认为解决纠纷是法院的职权，甚至以“走法律途径”为由，动员纠纷当事人向法院起诉，使一些本来可由行政调解解决的矛盾纠纷，错过了最佳解决时机，而有些问题不是法院职责范围内的事，法院也无力解决，导致纠纷未能得到及时平息、化解。此外，由于行政职能部门众多，人民调解、诉讼活动与行政调解如何衔接，客观上存在头绪繁多、情况千差万别、缺乏法律依据等诸多难题。在绝大多数领域，行政调解已不再是诉讼的前臵程序，如《中华人民共和国道路交通安全法》出台后，交警的行政调解不再是必经程序，相反需要事故双方书面申请，导致交警调解职能大大弱化，起诉到法院的交通事故损害赔偿案件大幅度上升。交警即使进行行政调解，也因法律修改后缺乏必要的调解手段，很难调解成功。比如《道路交通安全法》规定，交警部门不能扣车，不能要求肇事方提供担保，对肇事方尤其是外地车辆没有任何制约手段。而且，交警调解也还有一个和保险公司衔接的问题，不少保险公司不认可调解协议，往往要求提供判决

书才予以理赔，这对行政调解的效用也造成了很大的影响。总之，行政调解如何定位，如何与其他纠纷解决机制相衔接，无论在立法上还是实践中对解决纠纷的及时性、有效性来讲，都还存在许多障碍和困惑，迫切需要加以重新审视和厘定。

（五）有关调解衔接机制的规定大多比较原则，衔接工作有待进一步突破

目前，我省多数地区在调解衔接机制方面有具体做法但没有形成制度，虽然有不少法院和司法行政部门联合出台了规范性文件，建立了相应的制度，但往往因为内容过于原则空泛，或因缺乏刚性而难以形成实效。比如，有的人民法院建立了委托调解和协助调解制度，但实效不明显，即便是操作得比较好的地方，也深感这一制度缺乏长效机制的保障。主要是因为法院和其它部门无隶属关系，并且目前的委托调解、协助调解也缺少必要的激励机制和责任机制，不少人民调解员不愿意主持委托调解或参与协助调解；不少诉讼当事人也不愿意选择委托调解或协助调解，认为委托调解和协助调解增加诉讼环节，个别当事人甚至产生法院推诿诉讼的误解。而一些法院案件委托出去后，效果也不是很理想，有的被原封不动地退回，有的久久没有回音。调解衔接制度责任机制偏软的情况比较明显。

四、完善调解衔接机制的对策和建议

加强人民调解、行政调解和诉讼活动的衔接，对完善多元纠

纷解决机制，有效预防和及时化解矛盾纠纷，维护社会稳定，促进社会和谐和推动经济社会全面协调发展具有重要的意义。针对当前我省调解衔接机制的现状，非常有必要在遵循纠纷解决规律的基础上，统筹兼顾，整合各方面的力量建立和完善调解衔接的统一机制，使其在更高、更广的层面发挥应有的作用。为此，我们就法院如何更好地在构建和完善调解衔接机制工作中发挥作用提出如下对策和建议。

（一）提高认识，紧紧依靠党委的统一领导，努力推动多元纠纷解决机制的完善和良性互动

作为构建多元化纠纷解决机制的重要一环，调解衔接机制的建立和完善，对充分发挥诉讼和非诉解决纠纷机制的作用，有效化解各种纠纷，增进社会的和谐稳定，具有非常重要的价值。各地法院要充分认识自身在构建多元化纠纷解决机制方面的重要地位和导向作用，审时度势，积极主动做好与人民调解、行政调解的衔接工作，通过整合资源、打造工作平台、创新对接方式，实现多元纠纷解决机制之间互补、共赢的良性互动局面。要紧紧依靠党委的统一领导，积极争取有关行政部门和社会各界的大力支持，调动各方面的积极性，全面贯彻落实《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》，积极探索各种调解衔接方式，推动形成以人民调解为基础、行政调解为补充、诉讼调解为主导、司法审判为保障的多元化纠纷解决机制。

（二）积极主动，切实加强与人民调解和行政调解工作机制的衔接

人民法院除了运用审判职能，公正、高效地处理好起诉到法院的各类矛盾纠纷外，加强对调解工作的指导与衔接，也是法院应尽的职责；司法救济作为权利保障的最后一道防线，既非万能，也不应成为解决纠纷的主要渠道。在当前社会矛盾多发的新形势下，人民法院要充分认识构建和完善多元纠纷解决机制对及时化解矛盾、维护社会稳定、促进社会和谐的重要作用。重视加强与人民调解、行政调解工作机制的衔接，充分发挥人民调解和行政调解的作用，将化解纠纷的防线前移。各地法院要在诉前或立案、审判、执行等诸环节通过委托调解、邀请协助调解等方式尽量使更多的纠纷消融于人民调解、行政调解中，使法院集中精力进行重大、疑难案件的审理，并发挥裁判的示范效应，从而建立起非诉调解和诉讼相互借力、良性互动的纠纷解决格局。基层法院可以采取“请进来”的方式，在立案大厅开设人民调解窗口，设立专门的人民调解室。对适宜通过人民调解处理的婚姻家庭、邻里纠纷等案件，法院立案接待人员要主动宣传和释明，做好来诉案件的引导和分流工作。经人民调解达成协议的，如双方当事人申请法院出具民事调解书，人民法院应在审查其合法性的基础上依法予以办理；对当事人申请确认人民调解协议效力的，可引导其到公证机关经过公证赋予其强制执行效力。各地人民法庭，可因

地制宜，在交通不便的偏远地区或在乡镇综治中心设立巡回审判站点等，并根据地方党委“四位一体”化解纠纷的要求，积极参与当地综合治理，有效加强对人民调解的指导和联动。在调处纠纷数量比较多的行政机关和部门，人民法院可以通过派驻合议庭或设立专门法庭的方式，加强诉讼与行政调解的对接。积极支持行政机关和人民调解组织有效开展调解工作，提高人民调解、行政调解的公信力，促进矛盾纠纷的及时化解。

（三）加强指导，努力提高调解组织和调解员的调解能力和水平

调解衔接机制的建立和完善，有赖于调解组织和调解员能力、素质的提高。调解组织、调解员的调解能力和水平提高了，调解纠纷的种类和范围扩大了，预防和化解社会矛盾纠纷的关口才能得以真正前移，做到层层过滤，层层化解，增加社会和谐因素，多元纠纷解决机制分流案件、疏导矛盾的作用才能真正实现。各级法院尤其是基层人民法院要积极会同司法行政部门加大对调解组织的指导、培训力度，采取法律夜校、旁听庭审、案例讲解等灵活多样的方式，不断优化调解员队伍的知识结构。要把调解员的培训纳入司法行政队伍培训计划，坚持统一规划、分级实施、注重实效。要选派有经验的现任法官担任调解工作指导员。对符合规定条件的，人民法院可依法提请任命为人民陪审员，使其有机会参加审判，在司法实践中不断提高政治素质和业务素质；同

时也有利于提高调解组织和调解员在群众中的威望和公信力。有条件的地方可选聘退休法官、检察官、警官、以及律师、公证员、法律工作者等充实到调解员队伍。同时，要在各级党委的统一领导下，不断加强和改善调解组织机构建设、办公经费保障、人员配备，为调解工作的有效开展奠定基础。

（四）运用职能，依法加大对涉及人民调解协议纠纷案件的审理力度

人民调解协议、行政调解协议效力的司法确认问题，是当前调解衔接机制中关键的一环。如果调解协议当事人可以随意反悔，人民调解、行政调解的作用就会受到很大的局限。针对当前审判实践中人民调解协议效力仍然偏低的现实，各地法院要严格按照《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，及时受理涉及人民调解协议的民事案件，并依法确认人民调解协议的法律效力。当事人持已经生效的人民调解协议向人民法院申请支付令的，人民法院应当及时审查，符合法定条件的，应当及时发出支付令。对具有债权内容且经公证机关公证赋予强制执行效力的人民调解协议，当事人申请人民法院强制执行的，法院应及时受理并予以审查和执行。同时，积极探索人民调解协议与法院裁判文书的对接，实践中可根据当事人的申请，将司法审查前移，在不违反合法、自愿的原则下，对达成的人民调解协议通过简易、便捷的审理程序，用民事调解书的形式予以确

认，从而实现人民调解协议的强制执行力。当事人根据达成的人民调解协议向法院起诉的，只要协议的内容不违反法律的强制性规定，法院在审理中就应避免随意改变或抛开协议内容重新进行实体审理。

（五）实事求是，积极探寻扩展行政调解的功能和效力 行政机关代表国家行使管理社会的职能，行政机关在履行行政管理职责过程中，对发生在本领域、本行业以及不同行业、不同部门之间的利益冲突和矛盾进行协调，是行政机关实现行政管理、行政服务目的的重要手段，也是处理矛盾纠纷的首选方式。有关行政机关特别是公安、工商、卫生、农业、林业、劳动保障、国土资源、建设等部门以及工会、共青团、妇联等组织，大多都有专门的调解组织，行业性、区域性等多种组织形式的自律性人民调解组织因需而生，新形势下，人民调解无论是组织形式还是工作内容都得到了不断的拓展和丰富，要高度重视各种调解的优势和作用。要把是否便民利民、符合人民群众的根本利益，是否有利于及时化解纠纷、促进社会和谐，作为评判这项工作是否有意义的根本标准。如对用工纠纷、劳动报酬纠纷、“农嫁女”纠纷等要善于发挥工会、妇联等部门的作用；要在实践中鼓励社会强化自我管理特别是行业管理，通过行业协会等的调解来分化、疏导、解决纠纷。行政调解协议在诉讼中是否具有民事合同的约束力，一方面要加强上下沟通，不失时机地提出建议，进一步完

善立法，赋予特定种类的行政调解协议与人民调解协议同等的法律地位，另一方面，在审理涉及行政调解协议的民事案件时，在进行合法性审查的基础上，宜依法确认其效力，以有效提高行政调解的功效。

（六）打造平台，切实保障调解衔接机制有效运行

调解衔接机制的建立和完善，是一项系统工程，需要在党委统一领导下，人民法院、司法行政机关和各有关方面的通力协作，需要全社会的参与和支持。针对当前我省各地调解衔接工作的统一性、规范性不够，各地对这项工作的重视程度和开展情况尚不平衡的现实，建议提请省委政法委牵头，统一制定建立和完善调解衔接长效机制的规范性文件，并明确建立由法院、司法、公安、城建、劳动、工商等相关部门参加的大调解联席会议工作平台，并将调解衔接工作纳入社会治安综合治理、“平安浙江”建设的考核体系，明确各调解衔接单位和部门的责任，以有效整合各方资源，形成紧密配合、良性互动的调解衔接机制，努力实现人民调解、行政调解和诉讼程序的“无缝对接”，有效化解矛盾纠纷，维护社会和谐稳定。

课题组成员：包祥水、魏新璋、方嘏风、

叶向阳、程建乐、孟德玖

报：最高法院办公厅、政治部、研究室、司法改革办公室、立案庭、民一庭、中国应

用法学研究所，省委政法委、办公厅、政策研究室，省人大办公厅、法制委、内司委

送：省政府办公厅、法制办，省检察院、公安厅、安全厅、司法厅，新华社浙江分社，

本院领导

发：本省各级人民法院、宁波海事法院、本院各庭、处、室

编辑：叶向阳 EMAIL：[email protected] [email protected] （共印350份）