我国学前教育财政投入问题探析
教育与经济2012年第1期
我国学前教育财政投入问题探析
柏
檀，熊筱燕，王水娟
（南京师范大学，江苏南京210097）
摘要：当前我国学前教育的发展明显受制于经费投入的不足，其中政府财政投入不足是重要因素之一。本文
通过问卷调查、实地调研、文献研究、统计数据分析及国际比较研究，用数据分析了学前教育在财政投入总量、财政当前我国学前教育财政投入明显存在总量不足、分配不均、结投入结构及财政投入分配上的实际状况。研究表明，构失衡等问题。
关键词：学前教育；财政投入；经费保障中图分类号：F08；G40－054
文献标识码：A
文章编号：1003-4870（2012）01-0029-04
长期以来，我国在发展学前教育事业中过多强调学前教育外部性和公益性的福利性和非义务性，而对学前教育的基础性、认识不足，从而造成政府对学前教育的财政投入严重滞后于其他国民教育体系。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》中有关学前教育投入明确指出，要“明确政府职责”，“建立政府投入、社会举办者投入、家庭合理负担的投入机制”。就目前我国学前教育的发展现状来看，最为迫切、最为具体“财政责任”。的政府职责应是其
为了客观盘点政府在学前教育中的财政责任承担状况，我们对江苏省内13个城市的171所幼儿园进行了问卷调查，并分别选取苏北、苏中、苏南的3个典型县市进行了实地调研。在此《中国统计年鉴》、《中国教育统计年鉴》、《中国基础上，我们结合教育经费统计年鉴》、OECD的相关数据，对我国学前教育财政投入状况进行了较为全面的梳理，总结出其中存在的三方面主要问题：一是学前教育财政投入总量不足；二是学前教育财政投入分配不均；三是学前教育财政投入结构失衡。现具体分析如下：
育供给总量不足。数据显示（见图1），1997-2000年我国幼儿园之后国有企业纷纷在改革中将所总数大致保持在18万所左右，
属幼儿园“关停并转”，幼儿园总数在2001年锐减至11万所。到2009年幼儿园总数虽恢复至13.8万所，仍比1997年减少了近四分之一。幼儿园数量不足，是造成“入园难”问题的首要原因。图1
1997－2009
年我国学前教育园所数量变化图
2.公办幼教资源占比日益降低
进一步探究我国幼儿园总体数量大幅减少的问题，可以发我现，公办幼儿园数量的锐减是其主要原因：从1997-2009年，国公办幼儿园的数量一直不断减少，从157842所减少到48905所，占幼儿园总数的比例从86.50%降至35.38%；而同时民办幼儿园数量却一直在增长，从24643所增加到89304所，占幼儿园总数的比例从13.50%升至64.62%（见图1）。
从在园幼儿数的变化（见表1）也可以看出，2005-2009年公办幼儿园在园幼儿数占在园幼儿总数的比例逐年下降，从
一、学前教育财政投入总量不足1.学前教育毛入学率偏低，反映资源供给短缺
2006年发达国家学前教育平均毛入学率为79%，转型期国家学前教育毛入学率为62%，而当年我国学前教育毛入园率仅为42.5%。2010年我国学前教育毛入学率达到56.5%，但仍远低反映我国学前教于发达国家和其它新兴经济体。较低的入园率，
收稿日期：2011-12-01
基金项目：教育部哲学社会科学重大招标课题（21010ZDZ0035）;江苏省教育科学“十二五”规划课题（B-a/2011/01/024、C-a/2011/01/05）作者简介：柏檀，女，南京师范大学会计与财务管理系副教授，研究方向为教育经济学；熊筱燕，女，南京师范大学会计与财务管理系教授，研究方向为教育财政；王水娟，女，南京师范大学会计与财务管理系讲师，研究方向为财务管理.
29
69.34%减少到了57.33%；同时，民办幼儿园在园幼儿数占在园幼儿总数的比例逐年上升，从30.66%提高到了42.67%.表1
2005-2009年我国在园幼儿数
公办幼儿园人数
占比
1510936569.34%1488163865.74%1480081963.01%1492926260.32%
人数[***********]4819820338
在我国，所谓“公办”和“民办”幼儿园的本质区别，主要看它能否获得政府的财政投入。公办幼儿园数量的大幅减少和公办幼儿园在园幼儿数占在园幼儿总数比例逐步下降，说明我国对于学前教育经费的财政投入明显不足。
单位：人
民办幼儿园
占比30.66%34.26%36.99%39.68%
年份在园幼儿总数[***********]09
[***********][***********]8141
3.学前教育财政经费占总教育财政经费比例偏低
学前教育财政经费占总教育财政经费的比例，反映了政府在整个教育财政投入的“大蛋糕”里切了多大的一份给学前教育。近10年来，我国学前教育财政经费占总教育经费的比例一直徘徊于1.3%以下的水平。而OECD（经济合作与发展组织）国家这一比例的平均值为8.09%（见表2），大大高于我国的投入水平。这说明在教育领域内部，对学前教育的重视不够、投入不足，学前教育的公益性未能充分体现，迫切需要将学前教育摆在更加重要的位置。
1523644757.33%1134169442.67%
资料来源：教育部网站.表2
国家澳大利亚奥地利比利时瑞典智利捷克丹麦芬兰法国德国匈牙利爱尔兰意大利日本
2007年OECD各国学前教育财政经费占总教育财政经费的比例
学前教育经费占总教育经费比例（%）
1.678.559.669.758.979.4710.406.5811.5411.0214.340.0610.404.04
学前教育学生数占各级受教育学生总数（%）
2.2513.8016.0816.378.2813.7019.2211.0417.4014.6316.620.0811.208.46
国家韩国冰岛墨西哥荷兰新西兰挪威波兰葡萄牙斯洛伐克西班牙瑞士英国美国OECD平均
学前教育经费占总教育经费比例（%）
2.4011.8911.016.755.806.3811.405.9111.1214.334.224.775.928.09
学前教育学生数占各级受教育学生总数（%）
4.7113.0414.3210.446.9012.6510.257.9712.2219.0110.115.958.7211.31
资料来源：OECD：EducationataGlance2010.费收入的比例也高达71.23%，“公办”的含金量让人颇为质疑。
而在2007年OECD各成员国的学前教育投入中，政府投入占总经费的比例平均为79.7%，瑞典、荷兰、比利时、法国、意大利、捷克、芬兰等国都超过了90%。相比之下，当前我国学前教育经费中政府分担的比例过低，幼儿家庭负担沉重，这正是产生“入园贵”问题的主要原因。
4.学前教育经费中政府分担比例偏低
学前教育总的经费来源主要包括三个部分：财政补助收入、事业收入和其它收入，它们大致分别反映了政府、幼儿家长和社会对学前教育的投入情况。通过对收入来源的结构分析，可以考察学前教育的成本分担情况。表3
分类不含民办幼儿园含民办幼儿园
2010年江苏省学前教育经费来源结构
财政补助收入占总经费收入的比例23.16%15.66%
事业收入占总经费收入的比例71.23%80.07%
其它收入占总经费收入的比例5.61%4.27%
5.预算内人员经费拨款占人员经费支出比例偏低
学前教育经费中占比最大的一部分支出是人员经费支出，即为幼儿园提供教育保育服务的教职工的工资福利支出。在保教费收入受严格限制的情况下，幼儿教师的待遇很大程度上取决于政府在人员经费上的投入。江苏省的调查数据显示（见表4），2010年全省学前教育预算内人员经费拨款占人员经费实际支出的比例仅为27.58%。具体地说，在教育部门办幼儿园中，教师的工资福利支出有40%来自于政府拨款，而其他部门办和集体办幼儿园中这一比例只有20%左右，民办幼儿园的这一比例则不到1%。
江苏省调查发现（见表3）：在公办园中，财政补助收入（即政府承担的教育经费）仅占幼儿园全部经费收入的23.16%；若包含民办园，则这一比例更降低至15.66%。另一方面，即使在公办园中事业收入（即幼儿家长承担的教育经费）占幼儿园全部经
30
表42010年江苏省学前教育“预算内人员经费拨款”占“人员经费实际支出”的比例
预算内人员经
幼儿园预算内生均人员生均人员经费费拨款占人员办园体制经费拨款（元）实际支出（元）经费实际支出
的比例教育部门办912.282255.8540.44%其他部门办630.942760.6722.85%集体办462.442443.9618.92%民办18.242169.970.84%全省均值
648.45
2350.75
27.58%
学前教育人员经费支出中政府拨款占比偏低的问题，是导致幼儿园教师工资待遇普遍低下的重要原因。江苏省的调查数据显示（见表5），2010年幼儿园在编教师平均工资为4.6万元，远低于本省义务教育教师的待遇水平。而聘用教师的平均工资仅为2万元左右，
不到在编教师平均收入的一半，与本省职工最低工资水平大致相当，且社会保障体系中的“三险一金”也大多没有保障。我国幼儿教师如此低的待遇水平必然会大大影响师资队伍的人员素质，给学前教育质量带来极为不利的影响。表5
2010年江苏省学前教育教师收入状况
教师平均收入（万元）
两类教师幼儿园办收入差异园体制
（聘用教师
全体教师在编教师聘用教师收入/在编
教师收入）教育部门办3.244.611.8940.98%其他部门办3.224.862.0742.56%集体办2.914.322.0246.70%民
办2.564.002.2456.09%全省均值
3.06
4.61
2.04
44.23%
6.缺乏全国性的对低收入家庭幼儿入园的扶助措施
基础教育的重要功能之一就是平等化功能，即通过教育促进处于弱势状态的人群向上层流动，从而促进社会的平等。目前，针对低收入家庭幼儿入园困难的问题，各地已陆续出台了一些扶困措施，但扶助力度仍很有限，且缺乏全国性的、持续性的、大规模的学前教育扶困助学体系。而在美国，仅以开端计划为例，自2001年以来，每年接受该计划资助的儿童人数都稳定在91万人以上，2008年仅联邦政府在该项目上的支出就超过了68.8亿美元。相比之下，目前我国的贫困幼儿扶助措施都是零星的、缺乏体系的，一部分贫困孩童被挡在了幼儿园之外。因此，学前教育迫切需要象义务教育、高等教育一样，建立全国性的扶困助学制度，从财政投入上确保贫困家庭的孩子也能享受学前教育，以充分体现学前教育的公益性和普惠性。
二、学前教育财政投入分配不均
1.不同地区幼儿园之间财政投入不均
由于我国学前教育的政府投入主体是地方政府，因此经济发达程度不同的地区对学前教育的财政投入水平差异巨大。从统计的角度看，我们常常以“预算内学前教育经费投入”代表学前教育财政投入的水平，《中国教育经费统计年鉴》的数据显示（见表6），2009年经济发达的上海地区生均预算内学前教育经费投入为10246.18元，而经济欠发达的广西仅为599.96元，后者只有前者的5.86%，差异巨大。表62009年各地学前教育生均预算内经费投入单位：元地区生均预算内地区
生均预算内地区
生均预算内经费投入经费投入经费投入北京9254.41安徽965.80重庆1677.08天津8554.03福建2376.90四川993.42河北1255.33江西1583.82贵州1667.02山西1486.52山东857.27云南1208.45内蒙古4722.42河南1245.05西藏8653.21辽宁7041.25湖北1904.73陕西3481.38吉林3653.93湖南1868.16甘肃2028.34黑龙江6572.34广东1673.19青海4274.99上海10246.18广西599.96宁夏1562.92江苏1887.66海南2109.95
新疆5136.73
浙江
2857.38
资料来源：中国教育经费统计年鉴2010.
即使在同一省内，不同的区域发展也不均衡。江苏省的调查数据显示（见表7），经济发达的苏南地区生均预算内财政投入达到1524.48元，而经济欠发达的苏北地区仅为627.47元，前者是后者的近2.5倍。表7
2010年江苏省不同地区学前教育生均预算内投入地
区
生均预算内经费投入（元）
苏南地区1524.48苏中地区958.21苏北地区
627.47
2.城乡幼儿园之间财政投入不均
学前教育财政投入的分配不均还表现为巨大的城乡差距。由于我国在计划经济时期沿袭下来的城乡二元结构社会形态，在经济、文化和社会发展方面都形成了明显的城乡差异，这种差异在公共服务供给方面表现得尤为突出。特别是农村税费改革之后，除了一部分乡镇企业比较发达的地区外，大部分乡、村一级政府失去了主要的资金来源，财政能力明显下降。在这种情况下，寄望于乡村财政加大对学前教育的投入，显然是不现实的。表8
2010年苏北地区学前教育城乡生均财政投入区
域
生均财政投入（元）
城市523.14农村
18.98
以农业人口较多的苏北地区的调查数据来看（见表8），2010年该地区城市幼儿园的生均财政投入超过500元，而农村生均
31
财政投入则不足20元。事实上，在许多财政困难的乡镇，除了唯一的乡镇中心幼儿园能获得少量的财政补助之外，其他幼儿园能得到的财政投入几乎为零。
3.不同办园体制幼儿园之间财政投入不均
由于我国学前教育的特殊性，幼儿园按举办者的不同分为四大类：教育部门办幼儿园、其他部门办幼儿园、集体办幼儿园和民办幼儿园。各地政府在学前教育的财政投入上多采取“倾斜性”分配政策，使得教育部门办幼儿园和其他部门办幼儿园获得了绝大部分的财政性资金，而集体办和民办幼儿园所获得的财政资金极其有限。
江苏省的调查数据显示（见表9），2010年教育部门办幼儿园的生均预算内投入达到了1669.21元，而同属公办性质的集体办幼儿园只有685.43元，民办幼儿园则只有20.98元（大部分民办幼儿园得不到政府资助）。从江苏省的调查数据来看，越是经济不发达地区，不同办学体制幼儿园所获得的财政投入差异就越大。如苏南地区教育部门办幼儿园的生均预算内投入为集体办幼儿园投入的2.27倍，而苏北地区的这一比值却为5.28倍。
表92010年江苏省不同办学体制学前教育生均预算内投入
办园体制生均预算内投入（元）
教育部门办1669.21其他部门办1015.73集体办685.43民
办
20.98
4.不同评估等级幼儿园之间财政投入不均
2003年国务院办公厅《关于幼儿教育改革与发展指导意见的通知》提出“有计划地推动示范性幼儿园建设”。之后，各地都开展了示范性幼儿园的建设和评估工作。由于各类示范园在办学条件、保教队伍、安全卫生等方面都有明确要求，各地在“政绩观”的驱使下，纷纷向有条件创建示范园的幼儿园倾斜性增加财政投入，加剧了学前教育财政投入的分配不均。
江苏省的调查数据显示（见表10），省级示范园的生均预算内投入明显高于市级示范园，市级示范园又明显高于普通合格园。省级示范园的生均财政投入约为合格园的4倍。在幼儿园评估等级与财政投入之间相关性问题上，究竟是幼儿园评估等级越高获得的财政投入就越高？还是财政投入越高则评估等级就越高？这是值得研究的问题。如果答案是后者，那么这种评估方式所谓的“引领”、“示范”、“辐射”作用就值得怀疑。因为示范园评比具有很强的
“马太效应”：财政投入越多，评估等级越高；评估等级越高，则财政投入又更多。而对于那些处于财政投入劣势的集体办和民办幼儿园来说，则始终只能望洋兴叹。
表102010年江苏省不同办学体制学前教育生均预算内投入
幼儿园评估等级生均预算内投入（元）
省级示范园1160.76市级示范园837.14合格园
296.28
32
5.同地区同类型幼儿园之间财政投入不均
有媒体报道，广东8所省政府机关公办园2011年获得近6863万政府财政预算拨款，引发社会热议。实际上，地方政府公共财政投入在不同幼儿园之间的分配不公并非个案，而且园际间的分配不公可能远胜于城乡间、区域间和办学体制间的分配不公。江苏省的调查数据显示，苏北某地级市教育部门办的一所幼儿园2010年的财政拨款为361.9万元，而该市另一所教育部门办幼儿园的财政拨款仅为3万元。在我国，还有一类特殊类型———
政府机关办幼儿园，这类幼儿园收费低而教育质量高,主要靠政府供养,政府每年拨出的幼儿教育经费几乎全部投放到这些幼儿园了。苏北地区某县机关幼儿园2010年财政拨款为196万元，而该县其余幼儿园的财政拨款均为零。这种园际间的投入不公，使得所有幼儿家长的目光都集中于某一个或某几个政府机关办幼儿园，进一步强化了群众对“入园难”问题的不满。
三、学前教育财政投入结构失衡1.学前教育财政经费中公用经费占比偏低
公用经费（即商品与劳务支出）是指用于维持教育机构运转、开展教学活动和购置办学设备等方面的经费。公用经费的投入是衡量各级教育投入的重要指标之一，也是各项教育事业发展的的基本保证。我国目前的学前教育财政经费投入，绝大部分都用作了教师的工资福利支出，而用于幼儿园日常运转的公用经费却很少。资料显示（见表11），近年来，我国预算内公用经费支出占预算内经费支出的比例略有增长，但到2009年这一比例依然不足10%。公用经费支出的严重不足，大大影响了学前教育的质量，阻碍了幼儿教育事业的快速发展。表11公用经费支出占预算内经费支出的比例单位：千元
年份预算内经预算内公用预算内公用经费支出占
费支出经费支出预算内经费支出的比例
2007
[1**********]618.65%[***********]29.03%2009
13950305
1327894
9.52%
资料来源：中国教育经费统计年鉴.
2.各级政府对学前教育财政投入的分担失当
我国学前教育财政投入不足的一个重要原因在于，目前承担学前教育财政责任的重心偏低：负责对学前教育进行投入的主要是区县、乡镇及村一级政府。在“国十条”推出之前，中央及省市级政府对教育的投入主要集中在义务教育和高等教育阶段，学前教育的占比很低。由于我国特殊的财政分权体制，财政资金主要集中在省市以上政府手中，区县以下政府所拥有的财政资源非常有限。再加上我国各地经济发展差异巨大，各地方政府的财政能力的差异也很大，这就使得经济欠发达地区的地方政府不可能拿出较多的公共资金投入到学前教育中，从而加剧了各地学前教育财政投入不平衡的现象。
据江苏省的统计数据显示（见表12），在2008-2010年全省幼儿园所建设经费中，最大部分的投入来源于乡镇政府，达到34.65%；其次是园所自筹投入，占30.70%；还有23.10%来自县区
政府投入，而市级政府投入只有2.4%。表12地区苏南苏中苏北全省xqjy.
分地区来看，苏南地区的建设经费投入达到33.75亿元，分别是苏中和苏北地区的4倍和3倍。但这33.75亿元中，来自市级的投入只有1.12亿元，而发达的县域经济和乡镇经济是苏南幼儿园建设经费的主要来源（两者投入之和，超过总投入的70%）。相比之下，苏中和苏北地区的县域经济和乡镇经济都不发达，对学前教育的投入也就显得捉襟见肘。
江苏省2008-2010年幼儿园所建设经费市级
投入1.1200.141.26
县区投入9.480.721.9012.10
乡镇投入14.682.560.8618.10
村级投入0.670.0030.040.71
园所自筹7.553.694.8516.09
单位：亿元
总计33.75
8.2410.3952.38
综上所述，要切实解决“入园难”、“入园贵”的问题，最为重要的是加大政府财政投入。在加大学前教育财政投入具体实践中，不仅要克服总量不足的问题，更要改善分配不均和结构失衡的问题。充足的供给、均衡的结构、公平的分配，这三方面的考量在进行我国学前教育财政投入政策的设计和选择时互为补充、缺一不可。
贷款0.26
1.232.594.08
资料来源：江苏省学前教育情况调研http://gzgl.etec.edu.cn/uids/
参考文献
[1]国家统计局.中国统计年鉴[Z].北京：中国统计出版社.
人民[2]教育部发展规划司.中国教育事业统计年鉴[Z].北京：
教育出版社.
[3]教育部财务司.中国教育经费统计年鉴[Z].北京：中国统计出版社.
[4]OECD：EducationataGlance2010.www.oecd.org/edu/eag2010.[5]虞永平.试论政府在幼儿教育发展中的作用[J].学前教育研究，2007，（1）.
AnAnalysisonthePreschoolEducationFinancinginChina
TanBAI,XiaoyanXIONG,ShuijuanWANG
(NanjingNormalUniversity,Nanjing210097,China)
Abstract:TheauthorsconductedcomprehensiveanalysisofpreschooleducationfinancinginChinabasedontheresultsofsurveys,fieldstudies,literaturereviews,statisticalanalysisandinternationalcomparativestudies.Majorissuesareidentifiedinthreeareas:insufficiencyoffund-ing,disproportionaldistributionandstructuralunbalanceoffunding.
Keywords:preschooleducation；financing；fundguarantee
责任编辑肖利宏
33