对国有地勘单位改革发展认识

对国有地勘单位改革发展认识“误区”的分析1 ——学习十八届三中全会精神的几点感悟

杨伯轩，赵 标

（河南省地质矿产勘查开发局，郑州 450012）

摘要：党的十八届三中全会决定指出，“紧紧围绕市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”和“加快事业单位分类改革”。文章对国有地勘单位改革发展、地质工作的能否由市场配置资源以及基金项目扩大化的问题进行了深入阐述。现行的全供预算政策在事业单位分类改革过程中具有过渡性、不确定性，对地勘单位事企分开、分体运行实践也应持观望态度，地勘企业要通过合法合规的方式“反哺”地勘事业单位，增强地勘单位改革发展的系统性、整体性、协同性。

关键词：分类改革；市场配置资源；事企分开；国有地勘单位

中图分类号：F407.1 文献标识码：C 文章编号：1672-6995（2014）03-0064-03

党的十八届三中全会吹响了全面深化改革攻坚克难的冲锋号，将全力打造中国经济转型升级

的“第二季”，也为推进国有地勘单位改革发展带来新的机遇。在 2009 年开展的全国“地质找矿改革发展大讨论”中，就有专家提出“国有地勘单位改革发展，是国土资源领

域体制改革有待攻克的最后一个堡垒”。《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（下称“中发 5号文”），提出了推进包括国有地勘单位在内的事业单位分类改革的时间表、路线图，目前大多数省区地勘事业分类工作正在进行中。进一步推进地勘单位改革发展，需要政府管理部门深入研究地勘类事业单位的特殊情况，搞好制度设计；作为身处其中的地勘人，我们有必要回顾二十多年来地勘单位改革发展的曲折历程，分析其中的成败得失，走出一些“自说自话”的认识“误区”，以免在分类改革完成后，显现出更多的意外和不适应。这里试对其中的一些认识“误区”进行辨析。

1 关于地质工作的地位及能否由市场配置资源问题 “地质工作是经济社会发展重要的先行性、基础性工作，服务于经济社会的各个方面。”这是《国务院关于加强地质工作的决定》（下称“国发 4 号文”）的开篇句，也是给地质工作定向、定位的经典句，最为我们地勘人所熟识。作为国民经济建设和社会发展的基础行业，地质工作的强支撑性已被无数次的证明，应该不会有人怀疑。但问题是，作为地质工作的主力——地勘队伍是否都必须继续保留“公益一类”事业单位性质，由中央或者各省地方财政一直包养下去呢？这可从“中发 5 号文”中找到答案。“中发 5 号文”确定的分类标准核心是“能否由市场配置资源”：承担基本

公益服务，完全不能或不宜由市场配置资源的划入“公益一类”；可部分由市场配置资源的划入“公益二类”，可全部由市场配置资源、从事生产经营活动的，逐步将其转为企业。显然，现阶段除了公益性地质调查和部分战略性矿产勘查等工作外，绝大多数地质工作是可以部分由市场来实现资源配置的，而且随着我们对市场经济规律的认识和驾驭能力的不断提高，市场在地质工作的资源配置中的份量越来越大，直至“起决定性作用”。

事实上，早在 1999 年国务院办公厅《关于印发地质勘查队伍管理体制改革方案的通知》（下称“国办 37 号文”）就明确规定了改革的目标、原则和路径，“按照社会主义市场经济的要求，实行有效的宏观管理，充分发挥市场对资源配置的基础性作用，促进矿产资源的合理开发利用和有效保护”，“中央和省一级保留一部分承担基础性、公益性、战略性地质勘查任务的骨干力量，将其余地质勘查单位逐步改组成按照市场规则运行和管理的经济实体”。“国办 37 号文”同时强调“地质勘查单位企业化需要一个过程，要创造条件加快改革的步伐。地质勘查单位主要从事资源勘查、开发和工程勘查工作，同时积极开展多种经营和服务创收，逐步成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的经济实体”。“国办 37 号文”以来这 15 年中，地质工作以保障可持续发展为目标，经历了新的战略性转变，显现出四个特征，即

从计划经济体制下的地质工作转向社会主义市场经济体制下的地质工作；从传统地质工作转向以“地球系统科学”为核心内容的现代地质工作；从资源保障为主的地质工作转向资源、环境并重的多目标、多功能地质工作；从主要依靠国内“一种资源、一个市场”转向发挥比较优势、参与全球化的“两种资源、两个市场”。

相比地质工作服务方式的转变而言，除了建实国家和地方公益性地质调查队伍外，大多数属地化后的地勘队伍管理运行体制并没有显著的变化。笔者认为，这主要是当时面临着“矿产资源勘查严重滞后、重要资源可采储量下降，难以满足现代化建设的需要”的严峻形势，优先提高矿产资源保障程度成了当时的主要矛盾，高层部门对改革地勘单位管理体制的“关注”少了。现阶段，在事业单位分类改革即将完成的新形势下，在矿产资源保障程度大幅提高、矿业经济持续下行、加快转变经济发展方式的大环境中，政策设计部门是否会和我们一起“选择性遗忘”，继续将地勘队伍的绝大多数作为公益一类事业单位保留呢？——但愿这不是我们的一厢情愿。

2 关于省级地质勘查基金项目扩大化的问题

“国发 4 号文”提出“国家建立地质勘查基金（周转金），着重用于重点矿种和重点成矿区带的前期勘查”，“中央财政和省级财政分成所得的矿产资源补偿费、矿业权使用

费和矿业权价款等收益，主要用于矿产资源勘查”，“省级财政的资源税收入，应拿出一定比例用于矿产勘查。省级政府可以根据需要，建立省级地质勘查基金”，这些规定为省级地勘基金的设立提供了政策依据。事实上，2004-2012 年，大部分省份都建立了地质勘查基金制度，资金来源主要为分成所得矿产资源补偿费的一定比例（约 30%）和探矿权、采矿权价款收入的一定比例（约 30%—40%）。

地勘基金大部分投向本省重要或者紧缺的矿产资源勘查，项目承担单位采取招标的方式从省内地勘单位选定，取得的找矿成果出让给具有资源整合主体资格的矿业企业，收取矿业权价款的一定比例再转入地勘基金，实现了地勘基金的滚动发展。这样，国土资源部门选定找矿靶区→财政部门筹资开展勘查→国有地勘单位承担项目→国土资源部门认定成果并组织出让→财政部门收取价款并提取部分价款用于再找矿，形成了一个完整的找矿循环链条。在这个循环中，国土资源部门主动作为积极组织项目，有效破解了矿产资源瓶颈制约；地勘单位有项目干，既找到了发挥主力军作用的载体，又实现了自身的发展；财政部门收取的价款留成部分除用于补充勘查基金外，大部分转化为财政收入，为地方财政做出了贡献。以某省为例，“十一五”全省累计投入地质勘查资金 46.24 亿元，取得了一大批找矿成果，新发现的煤炭资源量相当于建国以来查明储量的50%，铁矿找矿是 20

世纪 70 年代铁矿大会战以来的最大进展。在显著提高矿产资源保障程度的同时，出让的矿产资源储量也为省财政实现净收入上百亿元。

然而，这样一个看似各方都皆大欢喜的找矿组织形式，却广受“诟病”。其根本原因是忽视了市场经济规律，政府从市场经济秩序的维护者、监管者变成了市场经济的利益相关者甚至是主宰者。政府把找矿风险小的优势资源掌控在自己手中，投资勘查牟利，而把风险大的“鸡肋资源”抛向市场来吸收商业性投资，自然招致其他投资者的抵制。相比于政府这个无所不能的“经营者”，其他社会投资机构因“比不了”、“惹不起”而选择“退避三舍”，这是国内勘查市场不发育的深层次原因。从技术层面讲，经过了近 10 年大跃进式的找矿，一些省份找矿前景好的区域基本上“翻”了一遍，可用于继续投资的“有利靶区”越来越少，加大了后续找矿的投资风险。

尽管我们地勘人对“政府市场”仍然有着浓厚的兴趣，随着十八届三中全会后“市场在资源配置中起决定性作用”制度设计的落实，这种与民争利的空间越来越小。而且，由于矿业经济持续低迷，一大批财政项目找矿成果因无人问津而成为“滞销品”，导致政府“两权”价款收入大幅减少，地勘基金项目难以为继。失去了“政府市场”这一大块，对习惯了靠财政项目过日子的国有地勘队伍，如何生存发展是

一个新的挑战。

3 对财政全供政策的错误解读问题

在 2012 年开始的事业单位清理规范过程中，一些省份对地勘单位执行了财政全供的预算政策，即地勘事业单位“在职人员支出（包括工资福利支出、工会经费和职工福利费）依据编制内实有在职人员供给性质、人数和省级预算编制标准，以基本支出形式足额编列到各基层预算单位，离退休人员支出依据人员性质、人数和省级预算编制标准以基本支出形式足额编列到各基层预算单位; „„公用经费按全额供给事业编制人数和定额标准核定，以项目支出形式编列到部门，由部门统筹管理安排使用，确保地质队运转和地勘事业发展。”同时, 改变了地勘单位收入统筹办法, 规定“从 2013 年起省财政和主管部门对地质队部分收入实行统筹，采取综合预算收支管理。统筹收入口径为上年部门决算中经营收入、事业收入和其他收入中非本级财政拨款部分；省财政统筹比例为 3%，省级地矿局统筹比例为 3%，用于部门地勘事业发展。”

从形式上看，地勘单位似乎进入了“保险箱”，不用再为生计发愁，因为有财政基本支出形式足额预算保障；地勘人也不用再吃苦受累去搞经营活动，因为实行收支两条线的财政政策，单位和个人收益与经营业绩关系不大；甚至还有人“天真”地认为，也不需要再去费力争取财政资金项目了，

因为调整预算政策后，不允许在项目费中列支人员经费，干不干项目对个人利益影响不大。这些错误认识也的确带来了一些新问题：一些技术人员不愿意出野外工作，想办法往机关里挤；一线人员工作积极性减退，工作效率下降；一些自谋职业人员返回单位要工资；等等。这些错误想法，忘记了事业单位的基本职能就是为经济社会发展提供公益服务，必须以提高公益服务水平，满足社会公众需求作为出发点和落脚点。试想，如果事业单位不干事，或者是失去了发挥作用的平台，长期下去，各级财政还会有那么多资金来“养闲人”吗？不能给政府带来社会效益或者经济效益，地勘单位作为事业单位存在的必要性就大打折扣，也真的离“狼来了”为时不远了。

实质上，现行的全供预算政策只是在事业单位分类改革过程中的一个过渡性安排，具有较大的不确定性。随着省级财政“两权”价款收入的减少，在国家紧缩财政支出的大背景下，伴随着事业单位分类改革到位，大多数地勘事业单位财政全供预算政策的前景难以看好。

4 对地勘单位事企分离分体运行实践持观望态度的问题

地勘单位历史上长期实行事业和企业厘定不清、混合运行的管理体制，称其为“戴事业帽子，走企业路子”。为了弥补事业经费的不足，在地勘单位内部成立了一些地质勘查

和技术服务类的“公司”，开展生产经营活动。随着国家和各省对地质工作财政投入的提高、国家对事业单位监管力度的增大，地勘单位企业化运行和事业管理体制中的矛盾冲突更加凸显，增加了地勘单位改革探索的政策风险。一些省份地勘单位的改革实践证明，破解地勘单位事企不分难题的关键是以局为单元实行地勘企业和地勘事业分开运行，搭建相互分开、相互促进的管理架构。这样做一方面能够有效地规避事企不分的政策风险，另一方面由于事业体制下不再保留大量的经营业务，转而以承担政府安排的项目为主，为争取保留公益性单位赢得了主动。但在推进事企分开进程中，有一些同志以惯性思维去做事，事业企业的财务管理仍混在一起，不愿意真分开。也有的存在一 些模糊认识，认为企业分走了资质、矿业权等资产，要理所当然地给事业单位交钱， 把地勘企业看作事业单位的“附属品”、“小金库”。

成立的地勘企业要“反哺”地勘事业单位，这是毋庸置疑的，但这种“反哺”要通过合法合规的方式来实现，通过两个法人单位之间签订技术或者劳务合同来实现。例如，地勘企业办有矿山，事业单位以合同形式提供矿山技术服务，由矿山企业支付约定的服务费用，事业单位用收取的服务费用为本单位职工发放绩效工资是可行的。如果根本就没有服务，而是把企业名下的收入切一块交给事业单位，或者靠假“合同”、假“服务”来调剂地勘企业资金的做法，就可能

涉嫌违纪。“反哺”还可以由地勘企业帮助事业单位解决发展中的具体问题来实现，也可以探索其他合法的途径。

从 1987 年《地矿部地质工作体制改革总体构想纲要》以来的 20 多年里，地勘单位改革是个常提常新的话题，这也印证了习总书记“改革开放永无止境，只有进行时没有完成时”的著名论断。当前地质工作面临形势的复杂性、艰巨性、敏感性前所未有，地勘改革由问题倒逼产生，又在不断解决问题中得以深化。梳理我们在地勘单位改革发展上的一些认识误区，并不表明某人就是地勘改革的“激进派”，如果能起到提醒同仁们跳出“自我感觉良好”的误判，顺应改革形势，正视改革难题，努力从纷繁复杂的事物表象中把准改革脉搏，实现基层实践与顶层设计相结合，重点突破和整体推进相结合，改革力度、发展速度和社会可承受度相结合，推动增强地勘单位改革的系统性、整体性、协同性，则善莫大焉！

参考文献

[1]中共中央，国务院. 关于分类推进事业单位改革的指导意见

[Z].北京：中共中央，国务院，2011.

[2]国务院办公厅. 关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知[Z].北京：国务院办公厅，2011.

[3]付英, 肖丽霞. 关于分类推进国有地勘单位改革的思考[J].

中国国土资源经济,2012（7）