"三公消费"新变化:食堂成宴请新场所 高档酒任选

原题：八项规定半年审视：根治公款滥用

述评由头：“厉行节约、反对浪费”八项规定半年考

中央出台“八项规定”，社会同感清新风气，“白天会桌、晚上饭桌”的状况大有改观，“舌尖上的浪费”明显得到遏制。但与此同时，一些“升级版”的违规手段也应引起更多注意。群众普遍希望加大监督、惩戒力度，别让好作风成为“一阵风”。近段时间，中央纪委高度重视对八项规定落实情况的监督检查。据不完全统计，全国共查处违反中央八项规定精神的问题2665个，给予组织处理和党政纪处分2290人次。

“三公消费”新变化

1.高档餐厅倒闭潮袭来，纷纷自救：中央出台“八项规定”后，北京很多从前门庭若市的高档餐厅，现在都变得冷清起来，一些餐厅甚至难以为继，纷纷关门歇业。增速下滑、遭遇寒流、陷入困境，这就是目前高档餐饮业面临的现实。于是部分高档餐厅纷纷开始“自救”，全聚德推烤鸭自助餐；净雅大酒店继湘鄂情之后，回归大众餐饮，开始卖起火锅和包子。

2.茅台放弃公务群体，销量下跌：受中央出台“八项规定”、遏制“三公”消费等因素影响，包括茅台在内的高端白酒业遭遇寒冬，茅台亦下调了2013年的销售目标。茅台公司已开始逐渐转变消费群体，由公务消费转向大众群体消费。茅台集团已提出，茅台应从过去的“官酒”转型为“民酒”，让老百姓可以消费得起，买得到真正的茅台酒。

3.豪车市场降温：公务车市场一直是豪华车消费的风向标。“八项规定”的出台，在控制公务用车对豪华车的消费的同时，对市场形成示范效应，豪华车消费正在理性降温。汽车工业协会的最新统计显示，今年第一季度，国内豪华轿车市场增幅只有4%，远远低于整个乘用车市场13%的增长率。而就在过去的2012年，国内豪华车的涨幅首次突破100万辆，销量涨幅超过20%。

4.歌手停止“走穴”，高端礼品消费陷入寒冬：“公费看戏”长期支撑着演出行业的半壁江山。政府的各种招商活动、开闭幕式、颁奖礼仪、周年庆典、会议论坛等，都是以往演出商挣钱的好机会。“八项规定”出台后，很多演出商称已接不到政府单子，许多歌手也纷纷停止“走穴”，不再接受商演邀约。与此同时茶叶等高端礼品行业市场也是哀鸿遍野，茶商收购明显减少、高档茶叶乏人问津、价格几近“腰斩”。据河南茶商介绍，往年3000-5000元/斤档次的高端雨前茶，今年降至1500-2000元/斤仍大量滞销。

升级版的“三公消费”

1.“机关食堂”成请客聚餐新场所：部分政府机关在处理一些重要的公务宴请时相当低调、严谨、慎重，转而将重要的客人请进单位小食堂。这些地方，装潢可能不如高档酒店，但饭菜之精致、服务之精细、花样之精准，有过之而无不及。大龙虾、海参、林蛙，样样都有；茅台、五粮液、高端红酒，客人任选。

2.茅台酒装进矿泉水瓶：凡事都有变通的方式，喝茅台就是一例，现在通行的做法是，喝茅台把商标先撕下来，更为隐秘的办法则是，用旧瓶装新酒，把茅台酒倒进矿泉水瓶。这样，就既可以“严防走光”，又可以让官员喝好，可谓是一举两得。这种不断翻新的新花样，让“八项规定”在实际中执行起来有很大困难。

3.奢侈品发票开成“办公用品”：一位业内人士说，在中央“八项规定”等措施不断出台以来，那些从高端白酒、海参和鲍鱼里转移出来的送礼资金，部分溢到了奢侈品领域。据记者近日走访发现，在国人奢侈品消费巨额数据的背后，暗藏公款消费、权钱交易等阴影。另外，以往一些单位之间“公对公”送礼不仅难以界定，而且还巧立名目，资金走账非常方便，通常用“办公用品”等名义就消化掉了。

4.变着“法子”公车私用，人下车走，人走车来：如果领导干部到朋友家赴私宴，司机把领导送到后，随即把车开走，等领导需要时再来接；因规定公车不能在夜晚出入宾馆娱乐场所，就索性将车停在僻静处之后再步行前往，以避人耳目。更为恶劣的是，有媒体爆出有些公务车使用者甚至故意以遮挡号牌，或套用军车牌和假牌等方式逃避社会监督。

八项规定实施半年了，人民群众有目共睹，上自政治局下到基层，在工作作风上确实发生了很大变化。这里不做全面分析，只就其中有关“厉行节约、反对浪费”的要求进行讨论。

公款大吃大喝绝非小事

就我个人出国所见所闻或者从媒体所得到的信息而言，发达民主国家的政要及公务员，对于吃饭的要求都是很低的，和普通人没什么区别。一般没有等级差别，更不会大吃大喝，用公款吃喝更是非常少见，即使有，也特别节省。比如有些国家的总统，午饭也经常到街头的餐馆排队买快餐。有些人当了总统，一年要吃几百份便当。有些国家的军校，军官与学员一样在食堂自己掏钱买饭吃，并没有因等级而设不同的食堂，吃不一样的饭菜，更没有白吃饭的。这些国家的政府官员或公务员或军官，并没有把吃喝与身份等级联系起来，更不会随意使用公款吃喝。在这些国家，总统或高官吃普通饭菜，并没有成为新闻，更不会刻意宣传去感动世人，因为这是他们司空见惯的事情，是不值一提的。

而我国则是公款吃喝非常普遍而且奢侈浪费非常惊人。另外在吃饭上也很注意等级差别。所谓高级领导的“小灶”早就存在了，某些特权部门的“特供”也为民众所诟病。有些部门的食堂是分不同等级的。这里面就包含封建社会的等级观念在内，与现代民主社会格格不入。大吃大喝，花天酒地，也带有严重的暴发户心理，是素质低下的表现。从社会层面来说，也是文明程度低下的表现。官场的吃喝风带动了一大片，学术界、教育界等也都加入了公款(包括科研经费)吃喝的队伍。由此也带动了餐饮业不正常的兴旺发达，有些食品或酒类涨价也达到令人惊诧的程度。政府宴会专用酒也堂而皇之地成为高档酒的标志。更为重要的是，请吃请喝或公款吃喝背后除了铺张浪费挥霍公款外，还有拉关系搞帮派或行贿受贿等更严重的腐败行为。有很多时候，大吃大喝的干部还认为自己是为工作而作出自我牺牲了。公款吃喝对市场和社会也产生了不良影响。所以，公款大吃大喝绝非小事！

公款滥用不只“三公消费”

国外的公务员是带饭上班或者中午在外买饭的，政府机关没有食堂。机关和大学一般都有工作人员或教师吃饭的房间，那里有冰箱、微波炉、咖啡壶这些设备以供使用，但没有公费可以用于吃喝。国内则普遍有政府机关食堂，食堂往往还有政府明的暗的补贴，或者挪用其他款项，所以政府食堂的饭菜往往特别便宜。近年来在互联网上也时常看到有人对此提出质疑。我个人看，这确实是个问题，是政府部门利用职权侵占公款、搞特权的表现，也是公私界限不明的表现。有些政府机关出租房屋给餐馆，也为公款吃喝提供了方便。

这里我之所以提到机关食堂，是想说明“三公消费”中的公款吃喝并没有把滥用公款吃喝的现象都包括进去。而且就“三公消费”来说，也没有把滥用公款的现象全包括进去。比如：除了机关食堂之外，还有各级政府(各部委、研究单位、学会、协会等各类政府机关及企事业单位)在各地建设的楼堂馆所(招待所、宾馆、饭店、培训中心……)，使用公款数量其实是非常惊人的。又比如：公务员用公款上学或培训的费用也是很惊人的；还有其他类型的公款消费，比如公款报销家庭私人消费金额，公款为政府工作人员办幼儿园托儿所(有些地方甚至用公款为政府工作人员建立墓地)；还有包括豪华国宴在内的各种政府公务招待吃喝的总花费，这些恐怕在世界各国中也是最多的……这些形形色色的公款滥用，汇总起来，其消费岂止“三公”？很可能是“四公消费”、“五公消费”、“六公消费”或者更多。据说我国政府的行政支出数额在世界各国中是最高的，其中很大一部分是滥用的结果。所以，根本问题就是公款滥用问题，亦即利用职权滥用纳税人交纳的钱。如果不把“三公消费”背后的真正问题揭示出来，没有认识到这是官员利用权力滥用公款这样一个巨大问题中的一部分表现，只是局部地加以批评、加以禁止，亦即采用大题小作的办法，实际上是根本不可能解决这一痼疾的。

公款滥用的原因

为什么中央三令五申而公款吃喝这样的行为还一直不能彻底纠正？前边提到大题小作，实际上就是采用的方法不当。这种不当表现在几个方面。

首先是没有从思想源头加以正确认识，没有认识并消除封建等级观念，以及特权思想，从而从提高文明素质着手，加以教育，树立正确的平等观、权力观；而是把公款吃喝看作局部的不正之风，个别现象，没有下大力气加以纠正，没有在党员干部中树立起公私分明的正确观念。我想，在党和政府的官员心目中，对于公款如何使用，还没有一个正确的认识，还较多地处于为所欲为的状态。比如外交官员出国要坐头等舱，美其名为“外交人员代表国家自然要坐头等舱”，殊不知这正是官员高人一等的特权思想在作怪。与发达民主国家外交官员坐经济舱公务出国相比，中国的老百姓也知道谁是谁非。比如中国重要官员出国，在国外住的是私营宾馆，因为外国没有政府办的酒店或宾馆。而中国各级政府很多部门都有招待所，有的甚至有好多家。有些官员甚至长期全家住在公家的宾馆。官员摆阔气、讲排场、恣意挥霍公款，在中国表现是非常惊人的。

其次是没有上升到法制的高度，采取严谨的立法的方式对公款使用加以限制，而是以各种临时性规定来加以管理。国外的官员根本不可能像我们的很多官员那样，天天有饭局，局局有酒喝，走到哪里吃到哪里，不仅全免费而且越贵越好，山珍海味，食不厌精。一方面，为什么人家的官员不把吃喝看得这么重？另一方面，人家为什么不吃？从法律角度看，人家的法律严格，公私分明，公款是绝对不能被随便用来让官员任意吃喝的。发达民主国家的财政是由议会管着的，政府要用钱必须由议会批准，如果政府挥霍公款，议会就会不批准其预算，或者对这些官员予以质询，所以政府官员根本不敢随意打公款的算盘。这就是政治学所说的权力制衡，以议会权力监督制约政府权力，实践证明这是最有效的监督制度设计。

但是，现在我们的法律还没有很好地解决公私分明的问题，甚至以党或政府的规定代替国家法律，这些现象都说明我们必须继续加强法制。这是我们必须予以充分注意的。法律的制订权应该归于人大，人大应该有完全独立的立法权与监督权，这些都是原则性的问题。如果政府自己制订规定去约束自己，而不注意人大的立法权与监督权，那实际上实行的是自我约束与自我监督，其效果可想而知是很差的，因为从监督学理论来说，自律必须有他律才可以起作用，内部监督远不如外部监督效果好。所以以权力制约权力是不可违背的规律，违背规律必受苦果。我们几十年不能有效地解决官员滥用公款吃喝这样一个问题，其实与我们的制度设计有很大关系。回避这个问题、甚至维护现行不合理的制度，只能使我们继续蒙受严重腐败的羞辱。

第三是没有有效的外部监督，而是倡导党员领导干部的表率作用。其实，没有有效的监督，任何人都有滥用权力的可能，这是监督学一个最基本的常识，是历史事实一再证明的一个基本道理。靠领导干部的表率作用，正如封建时代宣称皇帝是圣明天子，为天下作表率一样，只能成为自欺与欺人之谈。另外有一个问题也值得注意，就是我国对于腐败分子的惩罚总体来说偏轻，这也在某种程度上助长了腐败风气的蔓延。有很多腐败分子应该及时被清理出党的队伍和公务员队伍，但实际上却只是给以通报批评、党内警告、留党察看、停职等处分，停职的官员往往很快复出或异地作官。

完善法制是解决问题的正确途径

我个人觉得，公款滥用包括公款吃喝在内，都可以称为“非法特权享受”。必须明白一点，政府自己给自己订的规定不能等同于立法机关制订的法律。从法律体现民意这一角度看，公款吃喝以及其他滥用公款现象实质上都是不合法的，因为人民群众对于公款吃喝不仅不认同，而且是极其反感的。我相信，如果人大立法严禁公款滥用，通过各种方式对官员的滥用公款行为进行有效的监督，那么我国的公款滥用现象就不会像现在这样严重。

总之，希望我们的党、政府，不仅通过规定来约束公款吃喝等不正之风，还要进一步从法律的层面采取必要的步骤，使我们的有关法律更完善、政治制度更健全、给人民更多的监督权力、让人大充分发挥其立法与监督作用。对于公款的使用一定要有更严格的规定，真正区分公私界限，使得任何滥用权力、滥用公款的行为都能得到制止，使党员干部真正成为廉洁奉公的楷模，真正做到让人民满意。

(作者为北京大学政府管理学院教授、北京大学政治发展与政府管理研究所研究员)

延伸观点

只有将“公事”彻底“公办”才能防止制度漏洞

目前，公务接待环节的漏洞主要体现在“堵住上面堵不住下面；堵住里面堵不住外面”，上面限制住了，但地方尤其是基层政府的相关措施还没到位，所以可以由下级买单；党政机关限制住了，但企业可以为官员买单。所以整治这一问题仍需“上下联动，里外兼治”，内部要细化制度规定(如公车使用登记、吃喝消费比例限定等)，外部要加大曝光力度。从目前贯彻八项规定的情况看，社会媒体的作用非常显著。

中国官场文化存在着“公事私办”和“私事公办”并存的现象。本来是公事公办的事情，也要靠关系、靠找人才放心，结果形成了“不拉关系、不找人，公事也不给你好好办”的恶习；本来是私事，你用自己的钱送礼别人管不着，结果现在都用公款来送礼，结果就强化了目前中国“公私不分”的官场文化。我认为，只有将“公事”彻底“公办”才能防止制度漏洞。解决的根本之道还是十八大报告中提到的“推行权力运行公开化和规范化”，即公权力的运行，一要规范，在程序上要具有可操作性；二要透明，要允许和鼓励社会各界对公权力运行过程进行全方位监督，媒体要及时进行披露和曝光。——国家行政学院领导干部测评中心主任刘旭涛

遏制公款浪费需健全组织考核问责制

遏制公款浪费要做到持久化、常态化，制定干部贯彻“八项规定”组织考核问责制，非常必要。组织考核问责制是干部行为的“指挥棒”，是公权滥用的“紧箍咒”。实践证明，对党政领导干部的要求和规定，列入组织考核问责的内容要比没有列入的执行得好。考核问责也是监督权力运行的重要举措，是把权力关进笼子的重要内容。廉洁从政、勤俭节约本来是对干部进行考核问责的内容。但长期以来，由于缺少具体要求和考核的具体办法，考核流于形式，形同虚设，问责更无从谈起。要堵住公款浪费的漏洞，有效实施遏制公款浪费的组织考核问责制度，当前，特别要作好以下工作：一，制定公款消费的相关规定和实施细则。二，加强对遏制公款浪费制度的考核监督问责。三，公款请客、送礼、接待、用车、出国考察等，需要保密的除外，一律向党员和群众公开，记者可以要求查看并报道。四，管住预算外收入。五，考核结果与干部使用挂钩。——中央社会主义学院原副院长、教授、博导甄小英

(作者为北京大学政府管理学院教授、北京大学政治发展与政府管理研究所研究员)