促进区域协调发展

作者：赵承

党建 2006年06期

　　地域广袤的中国，历来存在着区域的差别。如何根据差异，因地制宜地发展；如何缩小差距，协调平衡地前进，考验着执政者的智慧和胆识。在迈向“十一五”的新时期，中国的决策者们用四大经济板块，第一次勾画出区域发展的完整蓝图。中国区域经济发展由此开启了崭新的篇章。

　　2000年，党中央、国务院审时度势， 做出实施西部大开发的重大战略决策；2003年，振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起提上议事日程。从深圳特区拉动珠三角崛起，到浦东开发带动长三角经济增长，从西部大开发，到振兴东北等老工业基地、中部崛起，中国区域发展正在一步步实现从“单极突进”到“多轮驱动”的转变。但是，不容回避的是，地区之间的不平衡依然存在。西部、中部和东北地区的人均GDP只相当于东部的38％、45％和71％。

　　继续推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》完整地阐述了我国区域发展的总体战略布局。这是在中央的文件中第一次把四大区域的发展方向和战略定位进行了完整的表达。

　　人们有理由相信，随着“十一五”规划的制定和实施，区域发展将会形成相互促进，相互补充的新格局，中国经济将在寻求平衡与协调中快速前行。

　　1.西部大开发：不是全面开花

　　在过去的一年，西部大开发传来了一个又一个喜讯：青藏铁路全线铺通，西气东输形成120亿立方米的输气能力， 西电东送取得了新的进展……经济增长速度进一步加快，基础设施建设成绩巨大，生态环境保护和建设显著加强，科技教育等社会事业加快发展。在西部大开发的浩荡春风中，西部迎来了历史上发展最快的时期。

　　西部大开发5年来，中央财政性建设资金累计投入西部地区约4600亿元， 财政转移支付和专项补助累计安排5000多亿元，长期建设国债有1／3以上用于西部地区，近3年来这一比例超过40％。

　　在取得良好成绩的基础上，西部未来5年的路该如何走？ 西部大开发不能全面开花，必须把着力点放在加快推进重点区域、重点地带和优势产业上。这是众多西部人的清醒认识，也是国家发展政策的导向。

　　开发广大的西部，应该抓住制约影响西部发展的关键环节，突出具有强大带动力的区域和产业，而不能搞平均主义，否则只能耗费资源和时间。西部12个省份都有自己的特点，但受地质地貌、资源储备、基础条件和区域位置等因素影响，各地的开发成本、效果和进度不同。应根据实际情况，有选择地进行开发。

　　根据有关部门的意见，2006年，将继续加快西部地区重大基础设施建设，巩固和发展退耕还林的成果，继续推进退牧还草，支持石油、稀土、钾磷肥等特色资源加工基地。这清楚不过地传递出这样一个信号：基础设施、生态环境保护以及立足自身资源的特色产业，将是未来几年西部的主攻方向。

　　西部大开发要利用好当地宝贵的优势资源，要大力发展特色产业，将资源优势尽快转化为经济优势。在新疆，“一黑一白”的发展战略正在实施中造福当地人民。“一黑”是指石油等能源，“一白”是指棉花。这是新疆经济发展的两大优势资源。目前，新疆的棉花产量居全国第一，石油产量居全国第三。这些产业的发展，既带动了地方财政税收的增长也增加了农民的收入。

　　西部开发的重点区域和重点地带往往拥有丰富的能源等资源，但发展不能仅靠卖资源。认为西部发展只能靠卖资源的这种观念必须要改变，发展特色产业，还要注意提高加工增值能力。在完善基础设施和生态环境建设的基础上，应充分发挥地区优势，大力推进特色优势产业发展，搞好资源综合开发利用和产业链延伸，培育一批具有竞争力的特色优势产业群，推动工业化和城镇化进程。

　　西部大开发，关键在教育、在人才、在提高劳动者素质。2006年在西部地区进行的农村义务教育经费保障机制改革，将有力地促进西部的教育水平，促进义务教育的均等化。加强公共卫生设施建设，加快建设疾病预防控制体系和医疗救治体系。国家将逐步建立和完善新型农村合作医疗制度和贫困农民家庭医疗救助制度。建立健全县、乡、村三级卫生服务网络，重点支持以乡镇卫生院为主体的农村医疗设施建设。加强人口和计划生育工作，建立农村部分计划生育家庭奖励扶助制度，鼓励贫困地区农民家庭“少生快富”，提高农村特别是偏远地区和少数民族人口素质。

　　2.东北振兴：重在改革和调整

　　东北，这个为共和国的发展做出卓越贡献的地区，曾经沉寂一时，艰难跋涉。如今，在振兴的浪潮中，呈现出新的勃勃生机。两年多来，财政部采取各种有效财税政策措施，注入上千亿元财政资金，全面支持东北等老工业基地振兴。

　　2004年，国家率先在黑龙江、吉林两省实行全面免征农业税政策。2005年辽宁也实行全面免征农业税政策。继辽宁之后，在黑龙江、吉林两省推开完善城镇社会保障体系试点工作。为支持东北三省社会保障体系改革和建设，从2003年至2005年，中央财政拨付补助资金已达661.6亿元。

　　国家加大了对国有企业政策性关闭破产的支持力度，一些资源枯竭的煤炭、有色金属矿山及军工企业平稳地退出了市场，大部分职工得到了妥善安置。同时，组织实施了以重大装备本地化为重点的东北老工业基地调整改造国债专项，支持东北老工业基地优势产业发展壮大。

　　数字是发展的最好注解：2005年1至10月， 东北地区规模以上工业企业累计完成增加值5172.2亿元，同比增长16.2％，实现产品销售收入14843.2亿元，同比增长23.9％，规模以上工业实现利润1290.5亿元，同比增长15.4％。

　　然而，也应该清醒地看到，这仅仅是迈出开局的第一步。目前，东北地区与其他地区的发展速度差距仍在拉大。国有企业改组、改造、改制任务艰巨。就业压力较大，东北三省森工、农垦、军工、煤炭等行业中的困难群体就有近500万人左右。资源型城市转型艰难，不良资产数额较大，成为制约东北发展的瓶颈。

　　根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》和国务院2005年工作要点的要求，国务院振兴东北办和国家发展改革委在对东北老工业基地区域经济一体化问题研究的基础上，拟结合国家“十一五”规划的编制，组织编制包括内蒙古东部地区在内的振兴东北老工业基地总体规划，研究提出“十一五”期间东北地区进一步发展的整体定位，确定区域发展的整体目标和重点，对区域社会经济发展作出总体部署，促进区域间的优势互补协调发展。

　　按照国务院的部署，下一阶段振兴东北老工业基地，将进一步加快体制机制创新，继续深化国有企业改革。结合国有商业银行股份制改造，研究推进金融、财政体制和机制创新；进一步加快市场体系和信用体系建设；进一步推进政府职能转变和体制改革。研究建立资源型城市资源开发补偿机制和衰退产业援助机制；尽快出台豁免历史欠税的政策措施；下力气研究解决东北地区的金融不良资产问题。积极吸引外资，特别是吸引国外战略投资者参与东北老工业基地的调整改造。

　　同时，总结东北振兴经验，推进中部地区老工业基地的崛起。目前，国务院振兴东北办正就中部地区老工业基地城市纳入国家老工业基地调整改造范围并给予相关政策支持问题开展研究。

　　在2006年，国家将搞好东北地区煤炭、石化、钢铁、装备等重点行业的调整改造，抓好资源型城市经济转型试点和棚户区改造以及采煤沉陷区治理。

　　东北地区是新中国成立以来重要的工业基地。目前，东北的原油产量占全国的2／5，木材产量占全国的1／2，商品粮占全国的1／3。此外，汽车、钢铁、重型装备等产品生产也在全国占有十分重要的地位。东北地区振兴的关键是如何发挥过去积累的资源以重振昔日的辉煌，问题的实质是传统产业与技术的老化。因而，东北地区的核心任务是“返老还童”，其振兴的主要途径是体制、产业与技术的吐故纳新。

　　在未来的5年，东北振兴需要破除“等、靠、要”思想、破除“官本位”思想、破除“大字号”情结。在国家的支持下，通过自身的改革和调整，东北将会重振雄风。

　　3.中部崛起：从“联东带西”中求发展

　　中部是我国人口密集区与重要农业产区，在地理上是连接东部与西部的桥梁，促进中部崛起，可产生“联东带西”的效果。目前，我国正在抓紧制定促进中部崛起的指导意见。

　　中部地区具有明显的区位优势和综合资源优势，这里是我国重要的农产品生产基地、能源基地和重要的原材料基地，拥有比较雄厚的工业基础，具有科技、教育和人才优势，有着丰富的自然历史文化资源。促进中部地区崛起，是统筹区域发展，促进东中西互动，实现优势互补、共同发展的必然选择；是充分发挥中部发展潜力、推进我国经济发展和扩大对外开放的迫切需要；是解决我国三农问题、推进工业化和城镇化、全面建设小康社会的重大举措。

　　促进中部崛起，一项重要的工作是，提升农业特别是粮食主产区的重要地位，建设社会主义新农村。要继续深化农村改革，发展现代农业，严格保护耕地，加强农业综合生产能力建设，构建高效农村经济体系。特别是农村综合改革，在一些地方已经迈出了实质性步伐。这对于巩固税费改革的成果，激发农村的活力无疑将有巨大的助推作用。

　　承东启西，中部地区处于交通要道，这为发展现代市场和流通，提供了难得的条件。搞好交通规划，加强铁路、高速公路、干线公路、长江航运、民航等建设，将充分发挥中部在全国交通格局中的枢纽作用。加快现代市场体系建设，中部还会逐步形成全国重要的商品集散地和商品交易中心。

　　商务部已经提出，将推进中部地区的流通领域体制改革，加快市场体系建设；发挥中部地区承接东西，贯通南北的区位优势，建立现代物流体系，加快形成一批商品集散地、出口商品基地和商品交易中心。为促进中部崛起，商务部将在中部地区举办有针对性的投资贸易促进活动，为跨国公司和东部企业与中部地区对接搭建平台；支持有实力的中部企业实施“走出去”，承揽境外工程承包项目；建立与中部六省区的对口联系机制，主动为中部地区商务事业的发展提供服务。

　　另外，中部地区是我国粮食主产区之一，要通过实施“万村千乡”市场工程等措施，搞活农村市场和农产品流通，减少交易费用，使农产品物有所值，帮助农民从流通环节中获益，实现有效增收。

　　在生产要素当中，中部地区资金、技术、管理都不占优势，只有人力资源丰富。就目前情况看，人口众多是中部崛起的“沉重包袱”。“沉重包袱”可以变成财富，就是要把劳动力资源变成人力资本。

　　劳动力与教育相结合就是人力资本。促进中部崛起，既要抓好基础教育，提高未来劳动者的整体素质，又要结合经济结构的战略性调整，加强职业教育和成人培训，坚持人才优先战略，为高新技术的发展以及社会全面繁荣做好人才储备和智力支撑。

　　农村劳动力转移，就需要积极稳妥地推进城镇化，统筹城乡发展。培育中心城市经济实力，合理发展中等城市，有步骤地建设小城镇；大力发展县域经济，建设一批经济强县；加大对欠发达区域扶持力度，加快革命老区和贫困地区发展。

　　在中部大省河南，一些地方比如信阳搞了个“回归工程”，目的是把在外地工作的一批信阳籍技术、管理人才吸引回家乡。现在信阳市已经“回归”了1 万多人才，仅一个固始县就招回300多位在外的信阳企业家回来办企业。

　　中部崛起还要解决农民问题，实现农村劳动力向城市转移，发展劳务输出经济。数据显示，要实现崛起和奔小康，农村劳动力转移要达到60％以上，才能达到人均3000美元标准。为了解决农村劳动力转移的问题，中部各地想了不少办法，目前在一些地区已经兴起了“订单劳务”等促进农民进城务工就业的新办法。

　　促进中部地区崛起是长期而艰巨的任务，主要依靠自己艰苦奋斗，国家给予必要的支持和帮助。通过有力的措施和扎实的工作，开创中部崛起的新局面。

　　4.东部地区：要做科学发展的表率

　　东部地区是中国经济的核心区域，在技术、人才、资本、开放程度以及城市化水平等方面都保持国内领先水平。在新的历史时期，无疑需要承担起更为重要的使命。未来5年内，东部要做科学发展，尤其是在自主创新方面的表率。

　　“东部是中国经济发展的火车头”，中国社会科学院的一位专家说。但是，目前存在着核心技术缺少的问题。东部的发展不能没有“芯”。

　　鼓励东部地区率先发展。这对东部地区提出一个新的命题：如何加快发展。东部作为经济相对发达的地区，既要面对“先天的不足”，又要遇到其他地区还没有遇到的新问题。推动经济结构的高度化就是其中之一。

　　两头在外，中间在内的加工贸易，曾经带动了东部地区的快速发展。但是，现在新的问题开始暴露出来，由于没有核心技术，只是赚了“辛苦钱”。虽然进出口贸易的总量在不断膨胀，但是效益的增长并不明显。缺乏核心技术，就没有自己的品牌。目前，世界上很多名牌都在中国生产，但只是在生产线上加工组装，利润很低。这种增长的模式，产业链比较短，对于国内带动比较差。同时，由于大量的出口，也造成了贸易摩擦不断。再加上能源和土地的制约，东部到了向掌握核心技术转变的阶段。在经济发展中，生产要素价格低廉的优势要逐步被自主创新能力优势取代，这样国家竞争优势才能始终得以保持。最近在东部一些地区出现的“民工荒”说明，靠低廉的劳动力支撑的加工贸易，是不可持续的，必须下大工夫，由生产环节向两端延伸，最重要的是增强自主研发能力。

　　国家发展改革委宏观经济研究院副院长王一鸣说，这已经成为当前经济结构调整的中心环节，更是东部地区需要担当的重任。

　　在国家投入的同时，东部一些规模较大的企业更应该注重技术研发的投入，眼睛要看远点，不要只图现在日子好过。东部有核心技术的产业发展起来，才能找到自己在整个区域发展中的准确定位，实现与中部、西部的合理分工。这样才能真正担当起“火车头”的作用。

　　除了研究开发费用投入的不足外，人事体制也是当前需要解决的问题。现在一方面大量的技术人才在科研院所闲置，另一方面企业又缺少这样的人才。体制内外之间有堵墙，阻碍了人才的合理流动，使得企业的创新能力提高受到限制。改革人才的流动机制，也是东部提高创新能力，掌握核心技术的一个关键。

　　应该指出的是，东部地区率先发展，在总体战略中居于举足轻重的位置。东部地区在全国经济总量中占有重要地位，东部率先发展既是全国发展的巨大支撑，也是实现全国区域协调发展的基础，支持中西部和东北地区发展的财源，在相当一个时期内将主要来自东部。“十一五”期间将继续发挥经济特区、上海浦东新区的作用，在继续鼓励东部地区率先发展的同时，推进天津滨海新区等条件较好地区的开发开放，带动区域经济发展。

　　与珠三角、长三角相比，环渤海地区缺乏对外开放的窗口和平台，无论在开放的规模、水平和经济总量上，都有明显差距。天津滨海新区的开放开发，将带动环渤海地区乃至整个北方地区的对外开放，加快环渤海经济的发展和区域经济的形成，使之成为继长江三角洲、珠江三角洲之后又一个支撑全国发展的经济密集区域。

　　5.四大机制：力推四大区域互动

　　四大经济板块的相互推动，需要四大机制的保障。市场机制、合作机制、互助机制和扶持机制，充分体现了市场与政府的统一，为四大区域的协调互动、优势互补、相互促进、共同发展开辟了新天地。

　　东、中、西部相对的分工是为了更好地合作。东、中、西部地区只有在互动中才能实现协调发展。东部比较优势是制造业，中部是农产品，西部是矿产资源。东部发展制造业就需要购买中部的农产品和西部的矿产资源；而中部在发展农业的同时消费东部的制造业产品；西部地区在输出矿产资源的同时，消费东部的制造业产品和中部的农产品。发挥优势，相互循环，就能协调发展。

　　这种互动机制首先是市场机制，要发挥市场对资源配置的基础作用。打破行政区划的局限，尤其是打破地区的封锁，形成全国统一的大市场，促进生产要素在区域间自由流动，引导产业合理有序转移。不能再靠行政命令调拨资源、靠计划安排项目来实现。

　　近几年西部大开发走的是一条以政府为主导、国家投资为主体的阶段性开发道路。这是西部大开发必然要经历的特定阶段。但从区域经济合作发展规律来看，区域经济合作必须由政府主导型向企业主导型、市场主导型转变。区域经济一体化最根本的动力还是市场的力量，是企业遵循市场规律的跨地区发展。

　　一些专家指出，区域经济的发展不仅考验着区域内各级政府的职能转变，也考验着整个国家的宏观经济管理能力水平。东部区域经济腾飞的条件已经成熟，但是它们能否成为中国的“火车头”，很大程度上要看如何与中西部地区在市场作用下更好互动，否则无法形成新一轮“中国雁阵”，也谈不上起飞。

　　健全合作机制，鼓励和支持各地区开展多种形式的区域经济协作和技术、人才合作，形成以东带西、东中西共同发展的格局。

　　健全互助机制，发达地区要采取对口支援、社会捐助等方式帮扶欠发达地区。

　　健全扶持机制，按照公共服务均等化原则，加大国家对欠发达地区的支持力度，加快革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区经济社会发展。

　　在充分发挥市场调节的前提下，发挥国家这支“有形之手”的作用，调动公共资源，向一些发展落后地区倾斜，同时要求一些发达地区支持欠发达地区，这是促进城乡二元结构向现代社会经济结构转变，实现地区间共同发展、社会全面进步的应有之义。

　　新形势下的区域协调发展，对政府而言，不再是简单地上项目、给资金，更重要的是搞好总体设计，提供好公共服务，完善好发展环境。既靠市场，又发挥制度优势，是市场体制和政府作用的统一。

　　 6.并不是处处都要高楼林立

　　“十一五”规划《建议》明确提出，“各地区要根据资源环境承载能力和发展潜力，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求，明确不同区域的功能定位，并制定相应的政策和评价指标，逐步形成各具特色的区域发展格局”。

　　权威人士指出，国家总体规划是以全国的国民经济和社会发展为对象编制的规划，创新的重点是阐明改善空间结构的方向，增强总体规划的空间指导和约束功能。“十一五”总体规划在东中西三大地带划分基础上，进一步明确不同区域的主体功能，因地制宜地指明不同区域发展的方向和调控原则。

　　功能区是“十一五”规划《建议》在区域发展方面提出的一个新的构想。这是缩小区域差距的重要途径，是从根本上改善生态环境状况的重要举措，是制定区域政策和完善评价体系的重要基础，对于实现区域协调发展、落实科学发展观具有重要的意义。

　　划分功能区，主要应该考虑的因素有：自然生态状况、水土资源以及能源保障状况、区位特征、环境容量、现有开发密度、经济结构特征、人口集聚状况、参与国际分工程度等。

　　明确不同区域的主体功能定位就是要在东中西和东北地区这一区域发展总体战略布局的基础上，根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，对下一个层面的不同区域进行主体功能区划，逐步形成不同区域主体功能清晰、发展导向明确、开发秩序规范，经济发展与人口、资源环境相协调的区域发展格局。

　　一些地区由于多年的开发，土地、水、能源等资源紧张，环境污染加剧，在这些地区就应当更加注重优化产业结构，而不是总量的扩张；在需要加快发展的中西部地区和东北等老工业基地，在具备资源环境承载能力的地方，要重点开发；在生态环境比较脆弱的地区，特别是在大江大河源头、自然保护区、国家森林公园等地区，则要限制开发和禁止开发。

　　一些专家进一步解释说，对发展条件较好的重点开发区域，“十一五”规划要加大投入力度，改善发展环境，引导经济和人口向这些区域转移，在长三角、珠三角、京津冀等经济区的基础上，在中西部地区再形成几个各具特色的经济区；对开发密度较高、应该进行优化整合的区域，要加强对其空间开发的指导与协调，限制盲目开发，保留必要的绿色空间，形成良好的人居环境。

　　对资源和生态环境承载能力比较脆弱的区域，如退耕还林地区、天然林保护区、重要水源保护区、自然灾害频发地区等，“十一五”规划要对开发建设活动进行必要的引导和调控，适度限制开发区建设，鼓励人口平稳有序转移；对水资源严重短缺地区，要控制高耗水产业，适度控制城市规模，避免地下水超采导致地质环境恶化；对贫困地区，既要实现“地区脱贫”，更要重视“人口脱贫”，把开发式扶贫与易地扶贫结合起来。

　　这样的构想已经开始在一些地方实行。例如，北京已经把密云和延庆划为生态涵养区，不再考核GDP指标。根据不同区域的承载能力进行功能定位， 实行不同的政策，这样才能客观评价一个区域的发展。

　　区域协调发展，并不是让四大区域的每片国土到处都是高楼大厦、烟囱林立。在今后的国土上，有些区域将是永久的生态区，这些地方政府的主要职责是保护环境。“十一五”规划《建议》中的功能区构想，提出了不同条件地区发展的方向和要求，将在“十一五”规划《纲要》中得到具体的体现。