对我县财源建设情况的调查与思考

对我县财源建设情况的调查与思考

联合调研组

为探索财源建设的新办法、新途径，加快财源建设步伐，确保我县财政收入持续稳定增长，按照县委、县政府的部署安排，县委政研室、县政府经调室、发改局、工业经济局、统计局、国税局、地税局、财政局等单位有关人员组成联合调研组，于2007年12月7日至30日深入全县23个规模工业企业、22个重点项目单位和县国税、地税、财政等部门，通过组织座谈、听取汇报、发放表格等形式，就我县财源建设情况进行了一次专题调研，并就如何进一步加强财源建设予以了认真探讨。

一、我县财源建设的基本现状

20世纪90年代以来，由于国有企业经济效益下滑，新兴产业发展滞后，主体财源逐步枯竭等原因，我县财政一度陷入“财政收支矛盾突出、干部工资发放困难、机关无法正常运转”的特殊困境。为了扭转财政困境，近年来，我县坚持把财源建设作为全县经济工作的首要任务，大力实施“工业强县”和项目带动战略，全力以赴狠抓财源建设，使全县财政收入保持持续稳步增长，顺利实现了市委、市政府提出的“三年基本缓解、五年走出困境”的目标。2007年，全县完成一般

预算收入15327万元，比2002年的6061万元增加9266万元，五年年均增长20.4%，确保了干部职工工资按月发放、机关正常运转和各项重点支出的需要。与此同时，财政收入质量不断提高，地方财政税收收入库8408万元，占地方财政收入的54.7%。从当前全县财源建设现状分析，主要呈现以下四个特点：

1、强化工业支撑，支柱财源不断壮大。近年来，我县大力实施“工业强县”战略，充分发挥资源、交通区位和产业优势，大力发展壮大能源、建材、化工三大支柱产业，使县域工业经济得到快速发展，工业支柱财源进一步发展壮大。2007年，全县规模企业发展到37家，实现规模工业总产值13.4亿元，完成县级工商税收入库2132万元，分别占全县GDP的46%、县级工商税收收入的25 %。

2、依托项目带动，新兴财源蓬勃发展。为培育财源新的增长点，我县不断加大招商引资力度，千方百计上项目，先进引进和新上产业项目60余个，先后建成蓝伯公司、华荣工业硅、万发钒业、宏大钒业、腾达20万吨精洗煤厂等企业，完成了辰森公司技改、华中120万吨新线、华中莫来石3万吨制品生产线等技改项目，启动实施了大洑潭水电站、清水塘水电站、华中水泥二期技改扩建、蓝伯公司2×5.5万吨电石生产线扩建、汉清公司30吨生物碱等一批重点项目，培植了一批新兴财源，有力增强了财税收入增长的后劲。如

大洑潭水电站、清水塘水电站2007年共实现地方税收1329.6万元，完成县本级税收入库达1209.4万元，占县本级税收收入的14.4%。

3、突出民营主导，主体财源日益突出。按照“国退民进、民有民营”的方针，2002年以来，我县对国有工业企业、商业供销企业、粮食流通企业推行产权制度改革，加快民营化进程，先后改制工业企业29家，国有工业企业改制面达95%。同时，认真制定和落实促进民营经济发展的各项优惠政策，降低准入门槛，使全县民营经济得到了快速发展。2007年，全县注册个体工商户已发展到6312户、民营企业318家，民营经济总量达16.8 亿元，占全县GDP的58%，上缴税金7978万元，占地方财政收入的比重达52.2 %，民营经济已成为我县经济增长、财政增收的新亮点。

4、注重体制创新，乡镇财源建设加强。针对乡镇财源建设滞后的状况，我县从完善县乡财政体制入手，制定出台了乡镇自主招商引资、新增生产型项目纳税奖励办法，充分调动了乡镇生财聚财的积极性。如柿溪、谭家场乡依托市烟草公司带动，发展晒烟种植基地1000亩，每年分别为乡财政增收10万元左右。城郊乡充分盘活存量资源，对乡属800亩柑桔场进行重新租赁经营，每年为乡财政增收50万元。潭湾镇依托区域木材资源优势，通过招商引资，引进并新上

了年产4000吨的活性炭厂，每年可为县、镇财政增收120万元。

二、制约我县财源建设的困难和问题

归纳起来主要有以下五方面：

——财源结构不优。2007年,我县三次产业结构调整为21.4:33.4:45.2，一产、三产比例虽大，但对财政贡献不大,二产比例偏低，却支撑财税增长。就工业支柱财源而言，全县工业经济结构不合理，整体素质较低，市场竞争力不强，经济效益较差。主要表现为“一高一少一低”：一是生产成本高。我县工业企业90%以上属于资源消耗型企业。近年来，随着原材料价格上涨，企业生产成本提高，生产效益不断滑坡。2007年1—11月，全县规模以上工业企业实现利润996.6万元，比去年同期1986万元减少1019.4万元，其中电力行业亏损2158.3万元，比上年同期亏损1387.9万元，增亏770.4万元。由于生产成本高，利润空间小，难以产生丰厚的财税收入。二是优势企业少。在全县37家规模企业中，2007年为县本级提供工商税收入只有33家，上100万元的仅有蓝伯化工公司（335万元）、煤源公司（212万元）、古树溶煤矿（108万元）、华中水泥公司（201万元）、宏大钒业公司（163万元）、五一煤矿改制后的寺前铺煤矿（140万元）、辰溪供电公司（128万元）等8家企业，上50至

100万元的有云箭集团（90万元）、郭家湾煤矿（66）万元、鑫达硅业公司（63万元）、孝坪煤矿（57万元）、德林莫来石公司（54万元）等5家企业，没有一家能左右全县财政收入的大型财源主体。三是科技含量低。全县工业企业大多以资源初加工由主，技术装备落后，知名品牌少，附加值偏低，难以在激烈的市场中开拓市场。如水泥行业，全县共有水泥生产线6条，其中落后的立窑生产线就有5条；这些落后的立窑生产线运行多年，设备老化，热耗能耗偏高，环境污染较重，按照产业政策，均属淘汰产能。

——生产要素制约。主要表现资金、土地和煤炭、钒矿、木材等生产要素供应不足或价格上涨。资金方面，2007年以来，国家加大宏观调控力度，资金供应趋于紧张，企业贷款难度加大，蓝伯公司2×5.5万吨电石生产线扩建、华中水泥公司200万吨生产线技改扩建、汉清生物公司30吨生物碱、正宏公司3万吨生物有机肥、华中莫来石技改、天源矿业公司等重点项目和企业因为资金紧张影响了项目进度或正常生产经营。如华中水泥公司60万吨技改扩建工程于2007年5月底投产后，受资金制约水泥磨机迟迟没有进行技改扩建，致使生产设施不配套，末能实现满负荷生产，全年生产水泥34万吨，远远没有达到年生产能力。土地方面，由于国家严格控制用地规模，紧缩“地根”，土地供应跟不上建设需求。2007年，除了大洑潭水电站、清水塘水电站两个省重点工程

外，我县重点项目需要建设用地798公顷，而市里下达给我县的建设用地指标仅为10公顷，用地计划缺口达790公顷，导致一些重点项目土地办证非常困难。煤炭方面，根据辰森公司介绍，2005年电煤单价为163元/吨，2007年上涨至310元/吨，涨幅为 90 %，拉动该公司发电成本上涨到0.395元/度（双机运行）至0.46元/度（单机运行），高于上网电价0.35元/度，导致该公司累计亏损5096万元；加上县内煤矿关停较多，适用发电的煤炭产量减少，远远不能满足公司发电需要。在煤炭价格上涨、供应不足的双重压力下，辰森公司逐步陷入困境，面临破产重组的命运。由于同样原因，县供电公司受鹤城区至辰溪220千伏送电线路负荷限制，为保障供区用电需要，不得不亏本发电营运。钒矿方面，宏大、万发钒业有限公司反映，由于湘西自治州非法钒矿相继关闭，外县钒矿供给量减少，加上本县钒矿品位不高，开矿矛盾和困难较多，产量不高，导致“钒炉”吃不饱，四条生产线常有一条生产线处于“闲置”状态。木材方面，近年来，各地优先保障怀化泰格林纸集团40万吨纸浆项目对工业原料林的需求，致使木材供应量严重不足。2007年，江南木材、金溪人造板、林氏木业等3家企业收购的木材仅能达到年生产加工木材能力的1/5。华容硅业公司收购木材加工“三剩物”都比较困难，致使企业“等米下锅”，末能正式点火投产。

——经济环境欠佳。主要表现三个方面：一是政策环境尚有差距。近些年来，县委、县政府相继出台了一系列扶持工业发展的优惠政策，但是相关部门没有自觉落实，反而靠企业自己去争取，花费的成本高，使优惠政策大打折扣，给企业经营和项目实施带来了不少困难。如金溪人造板厂来辰投资时，投资老板陈某与县林业部门达成协议，每年保证1万立方米的原材料供应。但事实上该企业每年需消耗的木材，绝大部分靠从泸溪县购进，增加了生产成本，影响了企业效益。二是部门“五乱”反弹。一些职能部门和乡镇以检查、执法、培训名义向企业乱收费、乱罚款、乱摊派、乱检查、乱集资，企业稍不配合，个别部门则请上级职能部门出面加重处罚。根据江南木材加工厂反映，2007年县森林公安局多次请市森林公安局到该厂“执法”罚款，令业主心神不安；宏大钒业有限公司反映，企业报刊费用负担太重，2008年共需要支付党报党刊和各行业报刊订购费1.7万元。不少煤矿反映，部门开会还要收取会务费，乡镇要收取安全管理费及赞助费。三是厂地矛盾多。在企业生产和项目建设中，周边部分村民以种种理由阻工、敲竹杠，严重影响企业正常生产秩序。比如县水泥五厂，由于周边村民闹着进厂务工，使原本只需要90名工人的企业迅速增加到250余人，并且其中大多数人年龄较大，体质较弱，纪律性差，不但使企业负担沉重，还埋下了严重的安全隐患。兴华矿业公司苦不堪

言，投资600多万元修好选矿厂后,却因云箭集团职工以污染环境为由阻工，不能投入生产；最近，虽然市中级人民法院裁决云箭集团败诉，但矛盾纠纷依然堆积如山，使人焦头烂额。

——发展后劲不足。主要体现在两个方面：一是后续财源项目缺乏。目前，除大洑潭水电站、清水塘水电站、晓滩水电站、蓝伯公司新增2×5.5万吨电石生产线扩建、中盐株化4×5.5万吨电石生产线、华中水泥厂二期技改扩建、汉清公司30吨生物碱、沅江新村、城东开发、S223线和S308道路改造等几个续建和待建项目外，新开发和包装的项目不多，特别是产业项目匮乏，远远不能满足财源建设的需求。二是乡镇财源建设滞后。农业税取消后，乡镇企业成乡镇财政的主要来源。但由于其产品、技术、资金和管理等多种因素，不少乡镇企业纷纷关停；现存的企业也普遍存在产品质量差、销售不畅、竞争力不强等问题，对财政的贡献越来越少。2006年，我县乡镇财政新增财源奖励收入为160万元，与全县乡镇财政收入9469万元相差悬殊，保运转主要依靠上级财政转移支付和补助。面对乡镇财政困境，受自然条件、观念、资金等因素制约，大多数乡镇在如何培植新兴财源上，显得认识不足、办法不多、渠道不宽、力度不强，财源建设进展缓慢，成为我县财源建设的“软肋”。

——财税政策影响。从国家退税来看，2001年以来，国家对在生产原料中掺有不少于30%的煤矸石、石煤、粉煤灰、烧煤锅炉的炉底渣及其他废渣生产的水泥实行增值税即征即退政策。由于在执行过程中存在把关不够严、监管不够到位等问题；加之政策的专业性强，不便于实际操作，使个别企业钻了国家政策的空子，致使水泥工业税收增幅下降。目前，我县有华中、建德2家水泥企业享受这一优惠政策。2007年，这两家水泥企业实现销售收入9515万元，应入库增值税874万元。但实行减免退税政策后，退税734万元，实际入库增值税133万元，仅占应入库数的15 %。税收分成后，华中、建德水泥公司上缴县级税收分别为19.1万元、12.3万元，严重影响了县本级税收收入的稳定增长。从我县招商引资优惠政策来看，随着经济社会的不断发展，上个世纪90年代末和本世纪初以来我县制定出台的招商引资政策在一些内容、形式和提法上已经不再适应当前县域经济社会发展的需要。在房地产开发方面，房地产企业享受招商引资优惠政策存在超时间、超期限的问题。如海利山庄项目，县长办公会议〔2002〕第10次专题纪要明确要求整个工程分两年（即2003年和2004年）完成，但至目前该项目正准备搞第四期开发，时间已跨达5年之久，却仍在套用原先制定的优惠政策。在财政扶持政策方面，让利比率相对过大，设置不尽合理。如蓝伯化工公司、大洑潭电站、清水塘电站，企业

所得税均在投产盈利后前两年或三年地方所得部分以100%返回给企业；个人所得税也均在企业投产盈利后前三年按100%返回。温州商贸城项目，县人民政府〔2005〕第7次专题会议纪要规定，契税征收按征收总额的90%返回给企业。由于财政扶持政策让利相对过大，致使一些新办企业和招商引资项目在建设期间和投产初期对财政的贡献作用尚未显现。近五年来，全县社会固定资产投资40亿元，年均增长47%，而地方财政收入年均增长18%，财源建设的投入和产出效益严重不协调。

三、2008年财源收益情况的分析预测

通过对我县财源项目调查，结合宏观经济形势以及税收政策、市场变化等因素综合分析，2008年我县财源增收因素和减收因素并存（见附表一）。

增收因素：2008年，国家实施的控总量、稳物价、调结构、促平衡的宏观调控政策，在很大程度上抑制和消除发展中的不积极、不健康因素，我国经济发展将呈现稳健上行的态势。特别是中部崛起战略、新农村建设以及省委、省政府湘西地区开发战略深入实施，将进一步促进资本、人才、技术等方面的优势资源向内地聚集。加上通过多年的发展，我县基础设施、基础产业、基础工作得到夯实，多年积聚的潜能开始逐步释放，我县经济将保持12.5%的速度增长，为财

政收入增长提供了有利条件。一是现有财源不断发展壮大。随着新型工业化战略的深入实施，我县工业企业整体素质不断提高，核心竞争力不断增强，将有力拉动增值税、企业所得税的增长。预计2008年规模企业将实现增加值8.6亿元，比2007年增加22.6%，实现税收6705万元，比2006年增长19.9%，加上全县消费市场稳中趋旺，建筑房地产、餐饮、娱乐、旅游、交通运输、邮电通讯等第三产业繁荣发展，为全县实现财政收入的稳定增长奠定了基础。二是新兴财源效应初步显现。随着大洑潭水电站、华中水泥公司技改扩建、蓝伯公司2×6万吨电石生产线扩建、德林莫来石2万吨生产线扩建、华荣硅业公司技改等产业项目的建成投产，将成为我县税收新的增长点。同时，S223、S308道路改造工程、城东新区、沅江新村、县城防洪大堤三期工程开工建设，为营业税等地方税的增长提供了充足的税源。

减收因素：一是当前宏观调控力度仍在加大，“银根”和“地根”收缩，投资降温，对化工、建材、房地产、建筑安装等相关行业影响较大。二是辰森发电公司、县供电公司等企业受电煤供应不足、价格上涨等因素影响，经济效益滑坡趋势难以遏制。三是蓝伯化工公司因炼焦炉不符合国家规定，已经拆除，还有470万元的税前扣除项目，于2008年进行抵扣，将减少企业所得税县级入库56万元。四是受国

家出台调减银行利息税税率影响，全县将减少利息税收入84万元。

总体来看，我县财源增收因素和减收因素互相抵消后，我县国税、地税县本级入库预计新增385万元、1149万元，加上2007年国税、地税县级入库完成数，2008年国、地两税分别可以完成县级入库数为2491万元、7219万元，同比分别增长18.3%、18.9%。按照2008年地方财政收入完成18388万元的目标要求测算，财政局则要完成税费入库8661万元，比上年增加1527万元，同比增长21.3%。通过对比分析，我们认为，国、地、财三家部门2008年完成县级收入增幅与前五年均增幅相差不大，虽然2008年我县地方财政收入增收不确定因素较多，目标要求很高，但经过加倍努力是可能实现的（见附表二）。

四、进一步加强财源建设的对策建议

要完成2008年财政收入增长任务，除了加大财税征管力度外，最根本出路还是在于加强财源建设。为进一步加强我县财源建设步伐，确保财政收入实现持续稳定增长，针对过来财源建设存在的困难和问题，我们特提如下建议：

（一）创新财源建设工作机制。财税增长的快慢，很大程度取决于财源建设工作力度的大小。要抓好财源建设，必须要建立一套严格有序的财源建设工作机制。一是完善组织

领导机制。县乡两级应始终坚持书记、县长挂帅制和各级各部门党政一把手负责制，成立财源建设的专抓班子，把财源建设与重点项目建设有机结合起来，一并作为“一把手”工程，摆在全局工作的重要位置。党政主要领导应继续挂实帅、负总责，亲自组织实施、督查考核及协调处理财源建设中的各类矛盾和问题，形成一级抓一级、一级带一级、层层抓落实的工作格局，确保各项工作组织到位、措施到位、工作到位。二是优化服务机制。坚持定期议财议税制度，定期听取财源建设工作汇报，及时解决财源建设中的一些重大问题；进一步完善领导联系重点产业、重点企业、重点项目以及落实一定招商引资任务的“三联一引”制度，真正使各级领导为项目建设和企业生产经营提供“菜单式”、“零距离”、“保姆式”服务。三是创新考核奖惩机制。对乡镇、财税部门、纳税企业以及相关经济部门，根据其职责以及工作性质，分别制定相应的目标管理、督促检查、考核奖惩等制度，以奖惩兑现确保力量投入，形成长效机制，促进工作落实。尤其要细化量化工业发展、招商引资、环境优化等目标管理责任，并坚持严格考核，兑现奖罚，引导各级各部门重视财源建设、支持财源建设、狠抓财源建设。

（二）提升工业支柱财源实力。在我国现阶段以生产型增值税为主体税种的税制结构下，加快工业经济发展是我县加快财源建设、壮大财政实力的现实选择。但是，从我县工

业发展现状来看，要提高工业经济税收含量，必须摒弃过来粗放、高耗、低效的发展模式，坚持扶优扶强与推进结构调整相结合、宏观调控与政策引导相结合，走企业规模化、资源集约化、装备现代化、管理规范化的新型工业化之路。具体工作中要强化四个方面的措施：一是做大做强支柱产业。立足工业基础和资源优势，推动产业结构优化升级，着力培育壮大能源、建材、化工三大支柱产业，着力打造打响水泥、莫来石、电力、煤炭、电石、工业硅、五氧化二钒等拳头产品，促进产业集群式发展。二是培育壮大优势企业。集中力量，倾斜政策，重点扶持蓝伯公司、华中水泥、华中莫来石、汉清生物等重点企业发展，支持企业实施重大项目和技术改造，鼓励企业进行战略重组，引导企业与中小企业开展配套协作，尽快促其做大做强，提升工业企业整体竞争力。三是加强品牌建设。坚持“淘汰一批落后产品、扶持一批地方名牌产品、开发一批适销对路新产品”的思路，积极引导企业强化品牌意识，鼓励鼓励企业加大技术创新力度，重点抓好“华中”水泥、“火源”莫来石、“汉清”生物碱、“华容”工业硅等产品的深度开发力度，提高产品附加值，力争形成1—2个全省乃至全国知名的品牌。四是加快火马冲工业园建设。按照“整体规划、分步实施”的要求，进一步加快园区基础设施建设，完善配套功能，为企业入园兴业创造良好的

外部环境；加大招商引资力度，引导招商引资产业项目、中小企业和民营企业向园区集中，提高产业集聚度。

（三）大力推进财源项目建设。财源建设最终要依靠具体项目的实施，抓好项目建设是开辟财源的重中之重。从我县的情况来看，今后应着力抓好两项工作：一是抓好财源项目实施。制定科学可行的建议方案，对财源项目建设进行科学规划和设计；强化财源项目建设的责任，为财源项目提供证件办理、征地拆迁、材料供应、外部环境等方面的服务，加快大洑潭、清水塘、晓滩水电站建设进度，抓好华中水泥公司300万吨水泥生产线二期工程、汉清公司年产30吨生物碱、蓝伯公司2×5.5万吨电石生产线、城东新区和沅江新村开发等项目，启动中盐株化集团6×5.5万吨电石生产线和鱼潭水电站建设。二是抓好财源项目开发。针对我县财源项目储备不足的现状，县发改、工业经济、商务等部门要项目开发作为基础性工作，放在突出位置，立足资源优势，开发、包装一批资源加工、企业产权和股份转让项目，进一步完善和充实我县招商引资项目库，切实增强财源建设和经济发展的后劲。

（四）加强生产要素组织协调。县财源建领导小组成员及县发改、工业经济、商务等部门要密切关注经济运行态势，强化对重点行业、重点企业、重点项目的监测监控，及时发现倾向性和苗头性的问题，果断采取应对措施，切实解决资

金难、用地难和原料料不足的问题。一是加大资金投入力度。紧紧抓住中部崛起、新农村建设、湘西地区开发的良好机遇，加强政策研究，分析国家投资取向，千方百计做好向上汇报、衔接工作，力争更多的财源项目进入国家和省、市政策和资金支持笼子。完善招商政策，强化招商措施，灵活运用驻点、活动招商、代理招商、网上招商等方式，千方百计地吸引县外资金投入；放低民间投资门槛，搭建民间投资平台，培育民间投资项目，实行民间投资优惠政策，全方位、多层次地引导民间资金投入财源建设。二是加大土地集约利用力度。除了抓好土地修编、火马冲工业园申报省级工业园工作外，高度重视节约土地，提高建设用地投资强度，鼓励建设项目多用坡地、非耕地和存量建设用地。加大土地供应的宏观调控力度，重点向优势产业以及重点财源项目建设倾斜。三是加大原材料保障力度。要加强成品油等生产要素的供需协调，摸清供应情况，强化分类指导，努力维护市场需求平衡，全力支持优势企业、重点行业满负荷生产；实行“开源节流”，严格控制煤炭、钒矿、木材等县内原材料外流，建立原材料流入“绿色通道”，广泛吸纳周边地区原材料流入我县，保证财源建设顺利进行。

（五）切实优化财源建设环境。就我县当前环境而言，没有环境治理的新突破，就很难有财源建设的新突破。为此，在一如既往地加强交通、电力、水利、通讯等基础设施建设

的同时，必须把重点放在“软环境”的治理。一是营造廉洁高效的政务环境。加强机关效能建设，摒弃部门利益至上观念，引导政府各部门把自身的职权和职能作为为企业服务的资源，而不是谋取部门甚至个人利益的工具，切实为企业发展服务，为全县大局服务。对因一己或一部门利益而对企业刁难刻薄，甚至索拿卡要的“五乱”行为，要坚决采取纪律、组织和经济措施予以处置。要切实减少审批环节，简化办事程序，完善和落实企业挂牌保护制、绿卡及和企业投诉登记制，对重点企业和重大项目，实行封闭式管理。二是营造稳定和谐的治安环境。严格实行企业周边环境辖区负责制，对因厂乡环境问题导致企业经营效益受损或停工、停产的，要严格追究当地党政一把手的党纪政纪责任。建立政法部门推行双保联系点制度，实行定人定责定岗，对企业外部发生的突发事件，必须主动负责，及时介入，果断处置，严厉打击敲诈勒索、强买强卖、聚众阻工等不法行为，切实为外商投资企业和县内企业保平安、保正常经营秩序。三是营造公开公正的税费环境。对原先已承诺的优惠政策，从构建诚信政府的高度，继续兑现和履行到位；对我县招商引资优惠政策中明显不适宜当前经济社会发展、国家政策以及法律法规许可的条款，进行科学修正，适当降低让利比例。同时，要规范企业税收优惠政策管理。对享受优惠政策已达期限或企业性质、生产规模发生变化，达不到享受优惠政策条件的，要

及时取消其享受的税费优惠政策，特别是对水泥退税政策，建议适当提高政策门槛，享受该优惠政策的企业除利用工业废渣的比例达标外，还必须达到2007年7月1日执行的水泥工业环保新标准；用足用活土地政策，认真做活城东新区开发文章，有效运作土地资本，提高土地收益水平，严格土地收入监管，使之成为第二财政，确保财政收入稳定持续增长。

（调研组成员：张理波、陈祖欢、米健、向美杰、田毅、蒲必华、朱晓林、宋玉娥、夏杰、刘圣敏、张慧）