我国合资铁路公司委托代理问题及对策_邵颖红

对策与战略

我国合资铁路公司委托代理问题及对策

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（同济大学

邵颖红范可

200092）

经济与管理学院，上海

摘要：委托代理理论是现代公司治理问题的基本分析框架, 国有企业改革的难点之一就是解决委托代理问题。合资铁路公司作为铁路行业的国有企业，其委托代理关系具有不同于其他行业的特点，更加错综复杂。本文结合合资铁路公司委托代理链条中关系的特殊性，针对委托代理关系中存在的问题，提出了完善合资铁路公司激励约束机制的对策。

公司既是铁道部与合资公司委托代理关系中的代理人，又是合资公司与地方铁路局委托代理关系中的委托人。合资公司处于被监督者与监督者的地位。同时，铁道部与地方铁路局是行政上下级关系，地方铁路局隶属于铁道部，两者是利益共同体。铁道部既是股东又是经营者（地方铁路局），集所有权与经营权于一身，也处于被监督者与监督者的双重角色。而且由于铁道部与合资铁路公司都具有双重角色，所以此时铁道部、合资铁路公司、地方铁路局三者之间的委托代理关系，较之冯根福（2004）提出的“双重委托代理关系”更为复杂，我们称之为“双层多重委托代理关系”。

关键词：合资铁路；双层多重委托-代理；对称信息；不对称信息

Abstract :Theanalytical framework of corporate gov is based on the principal-agent theory. One of difficulties of the reform of state -owned enter -is to solve the principal-agent problem. Joint-railways, as state -owned enterprises of the industry, have more complicated principal -agent In this paper, we analyzed the negative phe -and special nature existing in the principal -chain of joint -venture railways , and provided to perfect the principal-agency rela -1．铁道部与合资铁路公司的委托代理关系

首先，铁道部与合资铁路公司的委托代理关系可以看作实际控股股东与经理层之间的委托代理关系。目前我国合资铁路公司的股东主要是铁道部和地方政府，均属国有股股东，其中大部分合资铁路公司又由铁道部绝对控股，股权结构高度集中，形式上公司的重大决策均按法定程序由股东大会审议表决，董事会代表全体股东利益行事，但实质上控股股东掌握了董事会的实际控制权，直接影响经理层的行为。非控股股东在公司的经营决策方面缺乏话语权，同时，社会投资者由于持股比例较低，其获得的监督收益不足以弥补监督成本，因此难以对国有股股东的行为进行监督，这就造成了董事会实际代表控股股东的利益行事，传统委托—代理理论中的全体股东与经理层的问题转化为控股股东与经理层之间的问题。

但是铁道部与合资铁路公司的委托代理关系又不完全等同于冯根福（2004）提出的一般意义上的控股股东与经理层的委托代理关系。经典委托代理关系中的信息是不对称的，拥有信息优势的代理人可能会为了谋求自身效用最大化而采取违背委托人利益的机会主义行为。而在现实情况中，合资铁路公司将运输业务又

合资铁路双层多重委托代理关系图

Keywords ：joint-venture railways;multi-level prin -information;asymmetric infor -在一般的委托代理关系中，委托人与代理人之间由于效用函数不一致性以及信息的非对称性，拥有信息优势的代理人可能会为了谋求自身效用最大化而采取损害委托人利益的机会主义行为（Williamson ，1985），而机会主义行为会对不完全契约的签订和执行效果产生负面影响，表现为签订前的“逆向选择”和签订后的“道德风险”。但是由于合资铁路公司委托代理链条中关系的特殊性，产生了代理人的努力可以被委托人观察到和代理人的努力不能被观察到两种情形，在以往的文献中被分别归为“对称信息”（“显性努力维”）和“非对称信息”（“隐性努力维”）下的委托代理关系。本文旨在从分析合资铁路公司委托代理链条的特殊性入手，研究如何在对称信息和非对称信息两种情况下设计激励约束机制，以实现代理人在追求自身效用的同时满足委托人预期效用最大化，并进一步针对铁道部、合资公司、地方铁路局三者委托代理关系中存在的问题提出建设性意见。

一、合资铁路公司中委托代理关系的特殊性

首先，典型的委托代理关系中股东与经理层的分工明确，所有权与经营权相分离，但在铁道部—合资铁路公司—地方铁路局的委托代理链中铁道部是第一层委托代理关系中的委托人。合资

全部委托给了地方铁路局，且铁道部与地方铁路局是利益共同体。通过实地调研我们还发现，过高的持股比例内在地激发了铁路局行使权力的积极性，并成为其过多干预的理由，而且部分公

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司的经营管理层占据董事会的大多数席位。因此铁道部能够通过地方铁路局控制董事会，并进一步控制公司资产的营运，造成行政管辖手段过度延伸，集中掌握了合资铁路的统一调度权和经营决策权。因此，在铁道部与合资公司的委托代理关系中就不存在经典委托代理关系中的信息不对称问题，铁道部（地方铁路局）对运输业务的直接经营管理使其能够获得对称信息。

其次，在典型的委托代理关系中，股东和经理层都在追求自身利益最大化，而在合资铁路公司中，社会投资者追求经济利益最大化，而铁道部作为股东不仅要追求经济利益，还要追求社会利益；

最后，在完全竞争的市场条件下，股东和职业经理人的供需关系基本是对等的，而在合资铁路公司委托代理关系中铁道部既作为股东又作为经营者的双重身份决定了其与社会投资者和经理层不对等的地位。

常发生变化。

另外，在现有政企不分的体制下，各投资方以行政委派的方式任命董事会成员及高级管理人员，合资公司无法放开手脚参与到激烈的市场竞争中，不能通过社会招聘的渠道吸引和培养人才，人力资源的管理自然缺乏主动性，导致经理层的素质和技能处于发展瓶颈期，人力资本在合资铁路公司“缩水”的现象比较突出。

②激励不足。合资铁路公司的董事会成员及高级管理人员均

由各股东方以行政委派的方式直接任命。由上述对其委托代理关系的分析可知这些人员都既是委托人又是代理人。一方面，由于铁路公司本身的国有企业性质，官员不是企业真正的所有人，不会像非国有企业的委托人那样有足够的动力对代理人的经营活动、努力程度和业绩进行考察监督。另一方面，代理人的报酬与绩效不相关，目前合资铁路公司高层管理人员的报酬普遍较低，而且主要以年龄和资历为收入分配标准。代理人对铁路公司的盈亏不负责，与风险相对应的激励性报酬比例很小，由此给作为具体代理人的官员提供了道德风险和逆向选择的巨大空间，刺激了代理人以损害委托人的利益为代价牟取自身利益最大化。

2．合资铁路公司与地方铁路局之间的委托代理关系

与冯根福（2004）双重委托代理理论中的第二层委托代理关系（中小股东与代理人之间的委托代理关系）不同，在合资铁路公司与地方铁路局之间的委托代理关系中，合资铁路公司将运输业务委托给了地方铁路局，地方铁路局拥有调度指挥、线路使用、费率制定和清算等权利，是实际的经营者。我们可以将两者的委托代理关系看作经理层（合资铁路公司）与实际经营者（地方铁路局）的委托代理关系。铁路局以运营安全，涉及保密信息等为由，拒绝公开铁路的实际运量、运输收入、定价调价标准以及清算依据等重要信息，合资铁路公司其他股东不能依法享有知情权，处于被动的弱势地位。与第一层委托代理关系相比，合资铁路公司与地方铁路局之间的信息严重不对称。合资公司作为委托人，同样也面临着如何激励约束其代理人的问题。在信息不对称的情况下，这个问题与传统委托代理理论中的股东如何激励约束经营者的问题类似。

合资铁路公司“双重委托代理关系”的特殊性加上信息不对称等因素，决定了铁道部、合资公司、地方铁路局之间参与约束和激励相容的错综复杂性。

二、合资铁路公司委托代理关系中存在的问题

③监督约束不力。国有企业性质的委托人，其剩余索取权具

有不可转让性，难以通过行使退出权中止与代理人的合约，采取监督方式约束代理人的行为显得尤为重要。造成目前监督约束不力原因是多方面的：第一，铁道部、合资铁路公司与地方铁路局三者之间的委托代理关系错综复杂, 导致了代理成本高昂，监督困难；第二，地方铁路局既是合资铁路公司的代理人又是其行政主管部门，完全不可能感受到失去经营者位置的威胁，委托人没有相应的退出机制惩罚代理人的机会主义行为；第三，合资铁路公司作为委托人时并不能真正享有剩余索取权，不能直接从监督活动中受益，对代理人进行监督的动力不足。

三、合资铁路公司委托代理问题的对策

铁道部、合资铁路公司、地方铁路局之间委托代理关系错综复杂，这为合资公司建立有效的激励约束机制，完善现代企业制度，提高经营水平带来了困难。如何建立有效的激励约束机制，是合资铁路改革亟待解决的问题。对此本文提出以下建议和措施：

①行政干预。铁路行业是目前中国唯一政企不分的行业，铁

道部至今仍是国务院政府机构中唯一行使政企双重职能的部委。铁道部因其“集路网垄断者、主导运输商、运行总调度、价格制定者、行业管制者和行政性执法者多重角色于一身”而被称为“计划经济的最后一个壁垒”。铁路局作为行政主管部门不直接承担盈亏责任，却直接进行投资建设，既是合资铁路的主管部门，又是合资铁路运营管理的受托单位，同时也是国铁线路的经营者，属于下级委托上级的方式，致使铁路局能够利用行政权力干涉合资公司的经营活动。合资铁路公司的行政主体色彩使得合资铁路公司在长期以来行为导向是权力导向而非市场导向的，在合资铁路公司管理方面存在的一个最大的问题就是：缺乏独立性。很多情况下企业只能以完成上级行政计划指标为目标，而非以企业价值最大化为目标。而且委托目标还会随着委托方负责人的更替而经

①转移经营控制权，释放内部决策的激励性。在2011年底的

全国铁路工作会议上铁道部在工作报告中明确提出要“实施政企分开”。要切实推进政企分开，必须进行自上而下的改革。由能够行使顶层设计权的国务院有关部门统一组织、协调和监督，把铁道部承担的统一指挥、调度、监管职能与企业经营管理职能分开，前者只保留国家管理职能。对于合资铁路公司来讲，最重要的就是赋予其独立经营权，使其享有本应具备的基本决策权，激发其积极性，也使得市场给予的强激励约束变为可能。这就要求铁道部从管理体制上进行改革，弱化政府这只“有形之手”的作用，防止行政干预过度延伸，强化市场竞争意识，最终建立起以市场为导向的铁路产业结构。

而在现有体制约束下，则应从解决经营困境入手，寻求新的

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利润增长点。以新的利润和业务增长来带动公司在管理方面的变革。现阶段可以尝试将运输延伸、多种经营等业务纳入合资铁路公司的经营范围，在短时间内着手改善合资公司的财务业绩，明确产权归属，理清合资公司与铁道部、地方铁路局之间的权利、责任和义务，做到各司其职，最终实现提高铁路行业服务水平和运营效率的目标。还要明确划分合资铁路公司的企业职能和社会职能，对于经营性业务真正实现“自主经营，自负盈亏”，强化公司的市场主体地位；对于公司的公益性服务政府应给予适当财政补贴。同时将合资铁路公司的成本开支和收入分配，特别是以财政补贴为来源的资本金追加纳入人大监督范围。

人提供一定的财产担保。当代理人因渎职损害了委托人的利益时, 可以直接追究其责任，要求其补偿部分经济损失。此方式实质是使代理人承担一定的代理成本, 避免给委托人造成的不必要的剩余损失。另外，目前我国铁路行业缺乏公平竞争的外部环境，职业经理人市场尚未形成，难以通过市场机制约束代理人，当前应主要着眼于内部公开选拔制度的建设，改行政委派制为选聘制，为逐步创造公平竞争的外部环境做准备。

⑤变更现有的清算机制，确定合理的市场价格，组建独立的

清算机构，打造公平、公正、公开的清算平台，实行两部制收费方案。在严重信息不对称的情况下，委托代理理论认为，激励制度安排应将剩余索取权让渡给掌握信息的一方，而不掌握信息的一方只能获取相对固定的报酬。合资铁路公司（委托方）将运输业务委托给铁路局（代理方），双方掌握的信息显然是极不对称的。从合资铁路公司角度，合理的清算方案是公司获取相对固定的回报，即除电费等可变成本外，铁路局应支付给公司固定的资产合理回报（如折旧、大修理费贷款利息和资本金利润等），而不是按过一列车支付一笔费用的清算办法，公司也不再支付委托费。这种清算办法有利于激励社会和民间资本的进入，更符合资源配置效率原则，也更有利于解决合资铁路管理存在的问题。

组建专门的清算机构，是实行市场化运作、体现公平、公正、公开的清算平台的必要保证。清算机构的定位应当是一个政企分开，独立于各运输企业的市场性中介机构和赢利性服务机构。使之真正成为适应市场需求，服务企业，提高效率和效益清算平台，以推进铁路运输全行业协调、和谐、健康发展。

②合资公司自主选择经营模式，对已采用委托模式的合资铁

路公司进行规范管理，合理分配运输资源，规范利益分配机制。各种运营模式并无绝对的优劣之分。路网的一体性和运输生产的联动性也不能说明委托模式的必然性。合资铁路公司应当综合各个方面的情况，权衡利弊，寻找与自身最相匹配的运营模式。资源开发型铁路的线路较长，主要以资源运输为主，运量相对集中，且与其他铁路的交叉点较少，能够保证较好的运输效益，较宜采取自主经营的模式。路网末梢型线路，受沿线经济发展状况影响较大，运营组织受国铁影响大，对于金温铁路等路网末梢运营条件较好、经营能力较强的合资铁路，可以尝试自主经营模式；而对于运量较少、经营情况较差的大量路网末梢型线路较宜采取非运营模式。按“小编组、高密度、大运量”的公交化方式进行运输组织的城际客运专线，可考虑独立经营或联合经营，并根据公益性任务承担情况，由地方财政相应补贴。但该类铁路被相邻路网分流的可能性较大，铁路运量稳定性较差，且自营成本高，同时受国铁影响较大，运输效益存在一定不确定性。需要政府进行规制，避免恶性竞争。路网中干线型合资铁路，往往是某一干线的一段(中间线) ，自主经营运营成本较高，而且交叉口多，清算比较困难。且需要承担全国性公益任务，更宜采取委托经营或租赁经营模式。

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注：本文获上海市发展与改革委员会基金资助项目“规范合资铁路管理研究”资助。

参考文献：

③降低国有股持股比例, 分散股权, 发展多元化投资主体。在

合资铁路公司股份化的基础上，让其公司走向资本市场，既可以提高合资公司吸引社会资本的能力，又能够使其完善法人治理结构，接受资本市场的格监管。建议合资铁路公司当前可通过股权的置换转让等措施形成代表不同利益主体的若干个法人或自然人股东（包括代表不同部门或地方利益的国有法人股），并积极发展机构投资者，允许和引导基金、保险、养老金机构持股，共同形成股权制衡的局面。此举既能保留股权相对集中的好处，又能有效地限制掠夺行为。

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④建立完善激励约束制度。在合资铁路委托代理链条中，铁

道部（地方铁路局）和合资铁路公司都既是委托人又是代理人，作为委托人的监督动力不足，作为代理人的道德风险与逆向选择空间巨大，因此对两者均需要加大激励力度。首先应使报酬与绩效对称，提高与风险相对应的激励性报酬的比例，激励可以通过晋级、在职消费、工资、奖金和补贴等方式进行。目前合资铁路公司均未上市，股票期权失去了它的激励作用，更现实的选择是委托人与代理人签订长期合同，明确规定代理人的职责，并要求代理

4，(12):16-25.

作者简介：

邵颖红（1969年-），女，河北人，博士，同济大学经济与

管理学院副教授，研究方向：项目经济评价、公司治理。

范可（1989年-）, 女，山东人，同济大学经济与管理学院

在读硕士研究生，研究方向：项目经济评价、公司治理。

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