我国政府绩效评估发展历程述评

方慧：我国政府绩效评估发展历程述评

我国政府绩效评估发展历程述评

方慧

201800）（上海大学悉尼工商学院上海

摘要：界定我国政府绩效评估的性质和发展水平，需要从我国政府在国民经济和社会发展的各个不同阶

段的管理作用和表现中，揭示各个评估主体的动因，设定政府绩效评估的指标和内容的方法，采取的绩效评估

本文对我国自1980年以来所采用的政府绩的方式和方法，各种绩效评估的效果，以及需要完善和改进的地方。

效评估方法进行了回顾和述评，以期对我国绩效评估方法的改善和发展提供参考。

关键词：政府绩效目标管理效能监查效能建设公共支出公民满意度

一、政府绩效评估的兴起

（一）岗位责任制和目标管理责任制的绩效评估为了配合机构改革以及巩固机构改革的成果，1982年劳动人事部下发《关于建立国家行政机关工作人员岗位责任制的通知》，1984年中共中央组织部、劳动人事部又联合下发《关于逐步推行机关工作岗位责任制的通知》。这两个通知的下发和贯彻，都是规范党政干部工作行为和加强党政干部管理工作的重要举动。在此后的几年中，就全国

（Objective 范围来看，均不同程度地建立了岗位责任制，并进一步发展为机关工作目标管理责任制。目标责任制是目标管理

M anagement ）理论在我国的实践形式，一般包括确立、分解组织目标、设定岗位目标、定期检查目标进度、考核目标完成情况、设立新目标等环节。这一考核制度旨在将各项决策和工作任务转化为目标责任体系，用目标引导行动，用督查推进目标落实。经过十多年的实践探索，目标管理已经成为我国开展最广泛的绩效管理方式。目标管理责任制的根本特征是，一级政府在一定时限内（一般为一年）的总体目标和任务确定之后，按照行政隶属关系向下层层分解、逐级落实，并依据业已落实的目标任务进行相应的考核，按照考核的结果实行相应的奖惩。这样，目标管理责任制实质上也就是“组织责任制”，相应的考核制度是对“组织责任制”的考核制度。由于政府目标管理责任制自身具有的这一特征，在推行的过程中便呈现出以下特点：目标管理责任制所追求的是既定目标的实现，即在一定时限内完成既定任务，与此相应的考核或评价的最终依据也就是目标任务完成的效果，即业绩的大小；目标经过分解确立以后，其实现的载体势必要落实到个人(包括领导成员和一般成员) 。这样，目标责任制的组织考核与个人考核，就在实现目标任务的基础上得到了统一；目标内容是具体的，从而为目标管理的量化考核创造了前提。所以，尽管目前各地建立的目标管理责任制及其考核制度的内容与形式有所不同，但有一点却是共同的，即：考核的主流是量化，量化的主流方法是计分法。以上情况表明，就全国范围来看，目标管理责任制及其考核工作无论在广度上或者深度上均获得了较大发展。同时，随着行政管理体制改革的深入，绩效评估作为目标责任制的一个环节，开始应用到政府部门，并逐步取代原来的目标管理。

（二）地方人大选举和任命干部的考核评估各地人大开展的对领导干部述职评议有一个发展过程。早在1986年，各地人大为了加强司法监督工作，开展了对司法机关的评议活动，之后发展到政府行政执法部门的评议。这种评议称为执法评议或者工作评议。评议主体是人大代表，评议内容是司法和执法情况。1989年以后，在探索如何行使人大的监督职能，发挥人大的监督作用的过程中，有些地方又开展了组织政府组成人员和法院、监察院的领导人员向同级人大常委会述职，由人大常委会进行评议的活动。1995之后

市、县三级政府全面铺开，如山西达95％以上，浙江省达90％左右。这项活动在全国在许多省市迅速开展起来，有些地方基本上是省、

引起了较大反响，各地人大相互学习效仿，先后多次召开全国性的经验交流会，被普遍认为是人大对干部监督的一种好形式。

（三）社会服务承诺制的绩效评估作为国际公共管理领域出现的新生事物，社会服务承诺制度源于1991年英国的“公民宪章”运动。随后，社会服务承诺制度在全国范围和多种行业普遍推开。社会服务承诺制度，就是承担社会服务职能的组织，按行业要求把服务内容、标准、程序、时限、责任等向社会公开做出承诺，在社会的监督下组织实施，违背承诺要承担法律和经济责任的一种具有契约性质的社会服务机制。社会服务承诺制是由承诺、内部践诺机制、社会监督、应诺（违诺处罚）等环节组成的有机整体，其根本目的是提高服务质量和水平，使老百姓得到利益和实惠，真正将政府的公共服务置于社会监督之下，将监督权交给群众，动员全社会的力量

社会服务承诺制度的基本内容是：公开办事内容、办事标准和办事程序，确来监督政府公共部门的工作，提高政府部门的服务水平。

定办事时限，设立监督机构和举报电话，明确赔偿标准，未实现承诺的责任单位和责任人要按规定给当事人以赔偿。作为一种公共服务的质量改进机制，社会服务承诺制包括三个核心内容：顾客协商和顾客真实需求的确认，设立和公开服务标准并根据这些标准评价实际工作结果，在未达标准时承担责任并采取有效的改进措施。显然，组织绩效标准设立和绩效评价是服务承诺制度的一个组成部分。但社会服务承诺制中的绩效评估属于合格评价，即评价是否达到预先确定的标准，与一般意义上的绩效评估略有不同。社会服务承诺制度的核心是在社会服务范围内向社会公开承诺。

作者简介：

方慧（1976-），女，江西德兴人，上海大学悉尼工商学院副教授

·综

方慧：我国政府绩效评估发展历程述评

各部门内部处室之间、领导班子及其成员之间层层分解认定目标，落实到个人。第三，目标监控。为确保考核目标的全面落实，采取了分层监控、数据监测等手段，建立了季度目标完成情况通报以及分析制度，并针对目标运行重点、难点实施有效的督导。第四，考核评价。在标准制定上，实行分类定标、分类考核；在考核程序上，采取总结述职、民主测评、个别座谈、检查核实、征求意见和综合评价等步骤进行考核；在评价档次的认定上，坚持定量考核与定性分析相结合、群众评议与领导评价相结合、相关部门评价与上级主管部门评价相结合的方法，实行重点工作“一票否决”和主要经济指标人均增幅达标评价。对省直部门评价，还要看纵向进步幅度，横向进退

第五，考核结果运用。考核评价结束后，采取新闻媒介通报、内部通知、树立先进典型和奖励位次以及在全国或在省部级获得的奖励。

突出单位等形式公开公布考核结果，并将考核结果作为党委培养、调整和使用干部的重要依据。选拔任用干部要优先从实绩突出的干部中考虑，对连续两年实绩较差，经考察确实不称职的应予以降免调整。

（四）分析评价实践证明，对领导班子的实绩考核的效果是比较明显的，具体体现在：一是责任明确，优劣分明。过去的领导班子存在着“一个数字大家用，一个政绩大家分”的问题，缺乏工作责任的明确区分和核准认定，结果造成责任不明、功过不分、吃大锅

干部实绩考核将目标责任机制作为载体，抓住了责任明确这个关键，通过目标分饭的现象，难以有效发挥领导班子中个人的作用。

解，明确界定了每个领导班子和领导干部的领导责任年底按领导责任考核评价。二是“管人”与“治事”有机结合。这是实行干部实绩考核制度的核心。目标责任体系是“治事”的管理，但其又为“管人”提供客观依据，提高看人、用人的准确性。“管人”与“治事”的有机

三是扩大民主公开，坚持社会公认。对领导班子和领导干部年度实绩的认定，要进行民主评议或结合，是以事管人，通过管人来治事。

民主测评，看群众的认可程度；同时采取更广泛的群众性评价办法，如城市建设与管理满意度的考核，通过随机抽样、问卷调查的形式让广大居民直接填写意见，并且要征求上级主管部门的评价意见，如主要经济和社会发展目标要以统计局的数据为准；党风廉政建设、领导班子和干部队伍建设、精神文明建设要分别征求纪检委、组织部、宣传部和机关党工委的评价意见。同时还要征求主管领导的意见，并听取领导班子正职对其他成员的评价意见。这种由群众、领导、主管部门、被考核对象等做的多层面、多角度的考核评

同时，考核目标公开，评价的基本标准公开，领导班子考核结果通过新闻媒介向社会公开，价，使民主和社会公认程度得到较大提高。

四是年度考核，动态管理。各级党委、政府届内工作计划和年内的主要工作任务都是通过年使干部考核工作的透明度得到较大提高。

度部署实施的。将目标责任建立在年度的主要工作上，既与传统工作方式合拍，又易于目标设置和明确责任，同时，年度考核结果又为届中届末全面考察积累了依据。年度考核是对一年工作的总结和实绩评价，是一种动态管理。

四、政府绩效纵深发展阶段

（一）公共支出的绩效评估财政部从2000年开始探索在我国财政管理体制中建立公共支出绩效考评制度，并首先在中央级教

在近两年进行的试点中，尝试建立了由财政部统一组织管理，财政部、教科文部门和项目单科文专项资金的范围内开展研究和实践。

位分级实施的组织模式。在《中央级教科文部门项目绩效考评管理试行办法》中，对各方职责作了这样的界定：财政部负责制定教科文部门项目考评的规章制度，确定考评项目，指导、监督、检查教科文部门项目考评工作，并选择重大项目直接组织实施考评工作。教科文部门依据财政部关于项目考评的规章制度和部署，负责制定本部门项目考评的具体实施方案，组织实施本部门及所属单位的项

监督、检查所属项目单位的绩效自评工作。项目单位按照财政部、教科文部门以及主管部门的规定及要求编制目考评工作，并指导、

项目绩效计划报告，对本单位的项目开展绩效自评工作。中介机构财政部和教科文部门组织实施项目考评时，可以直接组织专家组

具有相应资质的或经过财政部认定的中介机构进行。政府公共支出绩效考评的基本内容应包括以下方或委托具有独立法人资格的、

面：一是目标方面的考评。包括绩效目标制定的合理性、绩效目标的明确性和可考核性、部门绩效职能和使命的明确性等。政府部门追求的目标具有多样性和弹性，绩效目标的多样性表现为不同的政府部门追求政治、经济、军事、社会、文化等不同性质的目标，甚至

在部门编制的年度绩效计划中，应对部门的绩效目标作详细和明确的描述。二是支出（财同一部门追求多重目标且经常发生变化。

务）方面的考评。包括预算规模和结构的合理性、实际资金投入和来源及其与预算的一致性、实际支出及其与预算支出的一致性、实际支出的合理性、财务管理的规范性等。三是绩效与影响（业务）方面的考评。包括绩效目标的完成程度、与预定绩效目标对应的结果（产出、成果、成就）以及结果的影响力（更广泛长远的影响）等。四是资源配置与资源利用的效率的考评。包括公共资源分配布局的合理性、绩效的结构、资金使用的经济合理性、各种资源投入与产出的比较等。五是实施与管理方面的考评。包括计划/项目执行情况所

管理水平、财务管理质量等。从财政部教科文司的试点情况看，虽然在实践过程中也遇到了一些问反映出来的部门组织实施能力、

题，但总的来讲，这种组织模式在我国现阶段是适用的、可行的，可以通过进一步的研究和改进，从而逐步探索出适合我国国情的绩效考评组织模式。

（二）公民满意度的绩效评估20世纪90年代末，很多地区如北京、上海、大连、沈阳、珠海、南京等地已纷纷举办了“公民评议政府”活动，即以公众为主体对政府绩效进行满意度评估，并将结果用于组织绩效的持续改善。“公民评议政府”活动，开创了我国地方政府“自下而上”绩效评估的先河，是对我国传统“自上而下”评估模式的有益补充，具有重要的现实与研究价值。（1）评估主体。我国“公民评议政府”的评估主体主要可以分为以下三类：一是自发参与评估的任何公民，即通过信件、电话或网络等途径主动承担评估主体的角色。这种方式表面上公众的自主权比较大，但实际上会受到很多客观条件的限制，要求公众必须具有非常强烈的评估意愿；二是随机抽取的普通群众，即由评估的组织者向所抽取的样本发放调查问卷。这种选择评估主体的方式对抽样的技术要求较高，如

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习江平：中国债券市场开放度的博弈分析

从建立到发展时间上来看还比较短暂，经验相对不足，市场制度不健全，信息不透明，债券利率形成未市场化，与国际债券市场的标准还有差距。经过层层筛选和审核的境外机构。一般来讲，都是具有强劲实力、丰富经验和高信用级别的发行体，可以为我国引进债券发行方面的先进经验，丰富优质的债券品种，改善国内资本市场结构，形成更为合理的收益率曲线。

（四）以应对其可能带来的负面影响有充分认识，完善市场制度，加强有效监管由于国内缺乏境外机构在境内发行人民币债券的足够经验，积极学习和吸收美国、日本、德国等国家在发行债券方面的经验就显得尤为重要。首先，要考虑境外机构将发债所筹资金用于国内项目贷款等资金需求，可能与国内银行在争夺信贷客户上形成竞争，对国内银行业形成冲击。其次，随着我国债券市场

债券品种的增多以及资金使用机制的灵活化，将会进一步加速资本流动和金融市场的开放，境外机构一定程度上可绕主体的增加、

最后，从长期来看，我国难以限制国开现行管理规定间接扩大人民币业务规模，对我国金融监管和宏观经济政策协调构成新的挑战。

际开发机构发债所筹人民币资金的外流，需考虑是否放宽资本流出限制，允许发行债券筹集的资金兑换成美元或其他货币在境外使用。此外，允许国际开发机构发行人民币债券可能影响国内发行主体发债的规模和效果，挤占我国政策性金融债券的市场份额，进一步影响国债和企业债的发行，加大国债筹资成本。

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（编辑

（上接第156页）聂慧丽）!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!

果抽样的方法和过程不够规范，则会直接影响到评估结果的代表性和客观性；三是由社会各界代表组成的综合评估主体，一般包括：

政协委员、企业代表、服务对象和普通群众等，有些甚至还包括外地甚至外籍的投资商。这种方式能够使评估结果较为全人大代表、

面地反映各种利益相关主体的意见，但关键在于如何协调不同主体的利益，如果普通群众所占比例过低会使得评估结果难以真正体现广大老百姓的需求和利益。（2）分析评价。组织公民评议政府绩效的活动，在社会上引起了强烈的反响，其效果也是明显的，主体表

“公民评议政府”不但会拉近政府与公众的距离，而且会使公众增进对现在：一是改善了政府与公众的关系，树立了良好的政府形象。

政府的理解和信任，从而树立起良好的政府形象。二是强化了绩效与责任意识，改善了服务水平。由于各地所举办的“公民评议政府”活动一般都将评估结果与部门领导以及工作人员的个人利益相挂钩，因此评估结果的好坏将直接影响到其最根本的利益———被评为最差的单位轻则减少奖金或通报批评，重则丢掉官职。因此，这种活动的开展无疑会对政府部门的领导及工作人员起到巨大的激励作用，使其增强绩效与责任意识，尽最大努力来满足公众的需求，从而提高公共服务的水平和质量。三是增加了政府行为的透明度，加强了对政府的监督。传统体制下政府的许多行为都处于“黑箱”之中，很难为普通公众所知，严重阻碍了公众对政府的了解和监督。“公民评议政府”即要求政府打开运作的“黑箱”，使公众全面、准确地掌握与其利益息息相关的信息，从而在增加政府的透明度的同时为公众对政府的监督提供便利的渠道。

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（编辑刘姗）