试论我国环境公益诉讼

引言

一 环境公益诉讼概述

1.1 环境公益诉讼的界定

1.2 环境公益诉讼的分类

1.3 环境公益诉讼的本质

二 我国环境公益诉讼的现状与立法存在的问题

2.1 环境公益诉讼的现状

2.2 环境公益诉讼立法存在的问题

三 完善我国环境公益诉讼的法律思考

3.1 环境公益诉讼立法方式的选择

3.2 环境公益诉讼的立法设想

1 立法的完善

2 立法的相关补充

3 法规的修改

结语

试论我国环境公益诉讼制度

Discussion on the Environmental Public Interest Litigation

【摘要】随着环境问题的日益突出，与此相随的环境纠纷亦有急剧增长的势头，如何快捷、有效地处理环境纠纷，已成为世界各国所面临的难题。环境公益诉讼制度作为一种新型的诉讼解决方式正受到越来越多的关注。

环境公益诉讼是指社会成员，包括公民、企事业单位、社会团体依据法律的特别规定，在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下，为维护环境公共利益不受损害，针对有关民事主体或行政机关而向法院提起诉讼的制度。而我国现阶段有关环境公益诉讼的立法跟不上司法实践的步伐，很多有关环境公益诉讼的案件都得不到处理；我国环境公益诉讼的受案范围过窄，在诉讼中对诉讼参与人存在着不适当的限制，而且有关举证责任的分配也不合理，同时诉讼费用的承担也显示出极大的不科学。

从一个新的角度完善我国的环境公益诉讼制度以成为时代的要求。目前有关环境公益诉讼合理的立法方式是：将环境公益诉讼制度规定在相关的部门法之中。针对目前环境公益诉讼立法的不合理合缺陷，我国应当在吸收和借鉴国外尤其是美国的优秀成果的同时，在环境保护基本法中确立环境公益诉讼制度，而现行的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中应当增加这样的一些立法；拓宽环境公益诉讼的受案范围的立法、确立相关的环境公益诉讼主体资格和诉讼程序的立法、明确合理的举证责任的立法、诉讼费用的科学承担方式的立法。

【英文摘要】With environmental issues becoming more prominent, and the attendant environmental disputes, the momentum of rapid growth there, how quickly and effectively deal with environmental disputes, has become a problem faced by countries in the world. Environmental public interest litigation system as a new type of litigation solutions are being more and more attention.

Environmental public interest litigation refers to members of society, including citizens, enterprises, social groups, special provisions by law, in the environment are or may be contaminated and damaged cases, the public interest to safeguard the environment against damage, for the civil subject or the executive to the courts system. In China, the environmental public interest litigation at this stage of legislation can not keep up the pace of judicial practice, many of the environmental public interest litigation cases are not addressed; environmental public interest litigation by our case too narrow, in the proceedings of the participants in the proceedings exist the undue restrictions, and the distribution of the unreasonable burden of proof, while the cost of litigation has shown great commitment to the scientific.

From the perspective of a new sound system in our countrys environmental public interest litigation to be the times. At present the environmental public interest litigation is a reasonable way of legislation: the provisions of the environmental public interest litigation system into law in the relevant departments. Environmental public interest litigation against the current legislation is unreasonable combined defects, our country should absorb and learn from foreign, especially the excellent

results, while the United States, Basic Law established the Environmental Protection Environmental Public Interest Litigation and the current Code of Civil Procedure and executive Procedure should increase in the number of such legislation; expand environmental public interest litigation case range of legislation related to environmental public interest litigation to establish the main qualification and legislative proceedings, the burden of proof of clear and reasonable legislation, litigation costs of scientific methods to bear legislation.

【关键词】环境公益；环境公益诉讼；立法

【key words】environmental public goods；the environment public litigation；legislation

【引言】

近年来，沱江污染，松花江污染，北江污染等重大环境污染事故

接连发生，造成了巨大的经济损失，严重影响了人民群众的正常生产生活秩序。生态和环境是关乎每个人切身利益的社会敏感问题。保护生态和环境，需要综合运用行政、法律、经济等多种手段，其中建立健全环境公益诉讼制度，是不可忽视的重要方式之一。

国外的环境公益诉讼制度已经发展到一个相当完善的地步。美国

的环境公益诉讼， 在美国法律制度体系中，环境公益诉讼被称为公民诉讼（ｃｉｔｉｚｅｎ ｓｕｉｔｓ），它最早出现在１９７０年的《清洁空气法》（Ｔｈｅ Ｃｌｅａｎ Ａｉｒ Ａｃｔ）中 ，其中规定了任何人都可以自己的名义对包括美国政府、行政机关、公司、企业、各类社会组织以及个人按照该法的规定提起诉讼。在此之后陆续制定的诸如《清洁水法》、《噪声控制法》等环境保护的法律中也都制定了公民诉讼的条款，这些实体法上的相关条款与《联邦地区民事诉讼规则》（特别是其中的第１７条）相配合，共同构成了一整套较为完整的环境公益诉讼讼制度。在日本，环境公益诉讼被称为环境

民众诉讼,指请求纠正国家或者公共团体机关的不符合法规的环境行为的诉讼,并且是以作为选举人的资格或者其他与自己的法律上的利益无关的资格提起的诉讼。日本现有法律规定的环境民众诉讼,有与公职选举有关的诉讼、与直接请求有关的诉讼、居民诉讼、基于《宪法》第95条的居民投票的诉讼、有关最高法院法官的国民审查的诉讼。日本民众诉讼的原告是以与自己的法律上利益无关的资格提起的诉讼,可以是纳税人,也可以是利益受到普遍影响的选举人或者其他公众之一,但为了确保法规的正确适用,民众诉讼只限于法律规定者,才能够提起。虽说日本的此项制度与美国相比还有诸多不完善的地方，但是，对于大陆法系的国家来说，是很有借鉴意义的一种环境公益诉讼方式。

在国内，环境公益诉讼早在上世纪九十年代就被一些法学家所提

出。中国的环境公益诉讼是伴随着一系列的环境问题而提出的，而且学者们也发表了深刻的看法，如蔡守秋的《论环境公益诉讼的几个问题》，李凯军的《检察机关提起环境公益诉讼的资格和程序》，张学侠的《环境公益诉讼原告主体资格》，许国建的《环境公益诉讼制度研究》等等就从多方面对环境公益诉讼进行了论述。但是，一直以来，中国的环境公益诉讼并没有在法律的层面得到很好的解决，在面临环境公益诉讼之时，何种主体有权利提出公益诉讼？环境公益诉讼的受案范围有哪些?有关的诉讼费用又该如何计算？当事人进行诉讼之后又该如何保障?这一系列问题均未从立法中得到解决。当法官面临此类问题之时，法官只能以本案不属于人民法院的受案范围，等待国务

院的相关指示或者其他一些理由予以拒绝受理。也就是说，在实务中，有关环境公益诉讼的问题无法得到很好的解决，中国环境公益诉讼制度尚未建立，中国至今并未真正确立环境公益诉讼的相关立法。

全文共分为三个部分对环境公益诉讼制度进行论述。第一部分论

述环境公益诉讼的界定、分类和本质等基础理论，理论部分采纳的基本上是当今比较流行的主流观点；第二部分分析了我国环境公益诉讼在立法上的现状与问题，之所以会存在一些问题是因为我国现行的环境公益诉讼制度与当今的理论观点在很大程度上的冲突；第三部分提出了完善我国环境公益诉讼的法律思考。此部分着眼于解决理论与立法实践的冲突，着眼于新的立法方式和立法内容的完善与确立。

1 环境公益诉讼概述

1.1 环境公益诉讼的界定

公益诉讼法律制度最早可追溯到古罗马时代，乃与私益诉讼区分

而言。私益诉讼是保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才可提起，而公益诉讼是保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起。随着资本主义大工业经济的发展，一些政府部门、大的公司集团有能力从自身利益出发挑战公共利益，使得保护公共利益成为公众的实际要求，为公共利益而进行诉讼的案例不断增多，从而促进了公益诉讼制度的发展和完善。20世纪中期以来，日益严重的环境问题和逐渐高涨的环保运动使环境权作为人身权的一种受到重视。环境公益诉讼日益增加并不断得到公众的关注。

环境公益诉讼是指社会成员，包括公民、企事业单位、社会团体依据法律的特别规定，在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下，为维护环境公共利益不受损害，针对有关民事主体或行政机关而向法院提起诉讼的制度。环境公益诉讼并不是独立于民事、行政、刑事诉讼之外的一种独立的诉讼类型，它只是一种与诉讼目的及原告资格有关的诉讼方式。在三大诉讼中，都存在着相应的公益诉讼。实践证明，这项制度对于保护公共环境和公民环境权益起到了非常重要的作用。相对于传统的诉讼方式，环境公益诉讼具有自身的特点：第一、环境公益诉讼的提起者与传统的诉讼方式相比具有特殊性。传统诉讼方式的提起者必须是与本案有厉害关系的当事人，而环境公益诉讼的提起者范围较广，既可以是直接的受害人，也可以是无直接利害关系的人。包括社会成员，如公民、企事业单位和社会团体等。第二、环境公益诉讼的对象既包括一般的民事主体，也包括国家行政机关。一般的民事主体，如企事业单位和个人，当其行为侵害了环境公共利益，而环境行政机构无力或不能干预时，即可成为环境公益诉讼的对象。国家行政机关未履行法定职责，构成了对环境公共利益损害的行政不作为时，也是环境公益诉讼的对象。第三、环境公益诉讼的目的是维护环境公共利益。环境公益诉讼是与环境私益诉讼相对而言的。环境私益诉讼是为了私人利益提起的诉讼，即某种损害环境的行为直接损害到私人利益时，受害人针对加害人向法院提起诉讼的制度。而环境公益诉讼的起诉人不是因为自己的切身环境权益遭受侵害，而是因为环境公益受到损害或有遭受损害的威胁时，向法院提起诉讼，从而达到维

护环境公益的目的。第四、环境公益诉讼具有显著的预防性[1]，环境公益诉讼对传统“诉之利益”观念有了重大的突破，不再以传统的“诉之利益”来衡量诉讼原告的资格，在某种程度上只要有发生侵害环境公共利益的可能时，而并不需要损害事实的出现，诉讼主体就可提起诉讼。这也是环境问题的特点所决定的，众所周之环境一旦遭受破坏，损失将会很严重并难以恢复原貌，防患于未然应当是环境公益诉讼的应有之功效。环境公益诉讼的提起不以发生实质的损害为要件，只要根据有关的情况合理地判断其具有发生侵害的可能性即可提起诉讼。这就改变了传统诉讼事后的被动性，可以将危害公共利益的行为扼杀于萌芽之中。另外，对于已发生的环境公共利益损害，环境公益诉讼又通过民事赔偿和国家赔偿以补救被损害的环境公共利益。

1.2 环境公益诉讼的分类

根据不同的标准，从不同的视角，可以对环境公益诉讼作以下几

种不同的分类：

第一、根据原告身份的不同可以将环境公益诉讼分为普通环境公益诉讼和环境公诉两大类[2]：所谓普通环境公益诉讼是指公民或者法人（特别是环保公益团体），出于保护公益的目的，针对损害公共环境利益的行为，向法院提起的环境公益之诉。以“私人为公益”的特点显著；环境公诉则指作为国家公诉人的检察机关，为了保护公共环境利益，以原告身份通过公诉的形式，以制止和制裁环境公益是侵害行为为目的，向法院提起的诉讼。

第二、按照公益诉讼的性质，可以把环境公益诉讼分为行政公益诉讼和民事公益诉讼[3]：环境民事公益诉讼是指公民或者组织，针对其他公民或者组织侵害公共环境利益的行为，请求法院提供民事性质的救济。环境行政公益诉讼是指公民或者法人（特别是环境公益团体），认为行政机关（主要是环保部门，但也包括政府）的具体环境行政行为（如关于建设项目的审批行为）危害公共环境利益，向法院提起的司法审查之诉[4].

1.3环境公益诉讼的实质

同以和平解决当事人之间的争议和保护原告的权利为目的的传统诉讼制度所不同的是，环境公益诉讼的目的不仅仅局限于给予原告以直接救济、弥补原告的损失，更重要的是谋求被告及社会其他成员诉后行为的改变从而有利于环境公益，这就大大拓展了传统诉讼制度的作用领域（不仅仅局限于给予原告以直接救济）。比如，为环境污染而打官司中的原告提起诉讼的目的无疑是要被告以后不再污染环境，因为和可能发生的胜诉相比较而言，原告付出的诉讼成本要高出许多倍。

在环境公益诉讼中，公民利用司法程序通过关注他人的利益和公

共利益来实现和保护自身利益。有学者甚至认为环境公益诉讼是“弱者使用„法律‟解决来自社会中对社会和权利的有区别的、不公平分配产生的经济和社会问题的努力的一部分。”[5]可见，环境公益诉讼的实质为法律参与诉讼，不再仅仅是公民和法人维护个体权利要求的

一种方法，而逐渐成为公民和团体可能借以参与决定、影响制度构建的一种工具和途径[6]。

2 我国环境公益诉讼在立法上存在的问题

2.1 环境公益诉讼的现状

随着我国经济的快速发展，近年来环境污染诉讼案也不断涌现并

常常见诸报端：

2000年12月30日，山东省青岛市300名市民以经青岛市规划局批准的在音乐广场北侧建立住宅区的做法破坏了广场的景观，侵害了自己的优美环境享受权为由将青岛市规划局告上了法庭[7]，当法院在处理此案时，却发现根本找不到环境享受权的相关立法依据。 2002年6月，杭州农民陈法庆以行政不作为为由将杭州市余杭区环保局告诉法庭，他认为环保局没有对制造粉尘和噪音的石矿企业作出处理。法院最后认定了污染存在的事实，但又认为环保局已经做过处理因此判决驳回起诉[8]。

2005年11月13日，中国石油天然气股份有限公司吉林分公司双苯厂的苯胺车间因操作失误发生剧烈爆炸，致使100 t苯类污染物进入松花江水体，导致江水硝基苯和苯严重超标，造成松花江流域的生态破坏。12月7日，北京大学法学院贺卫方等几位师生以此向黑龙江省高级人民法院提起了国内第一起以自然物(鲟鳇鱼、松花江、太阳岛)作为共同原告的环境公益诉讼，要求法院判决被告吉林石化分公司及其母公司赔偿100亿元人民币用于设立松花江流域污染治

理基金，以恢复松花江流域的生态平衡，保障鲟鳇鱼的生存权利、松花江和太阳岛环境清洁的权利以及自然人原告旅游、欣赏美景和美好想象的权利。黑龙江省高级人民法院立案庭在得知诉讼情况后并未接受原告代表向法院递交的诉状及其相关证据，而是以口头方式通知“本案与你们无关、目前本案不属于人民法院的受案范围，等待国务院的相关指示”，拒绝接受本案[9]。

2007年5月14日，《江南都市报》作出报道:艾溪湖，这个昔日游人如织的重要景点10年来一直遭受着英雄城最严重的污染。 湖畔漂浮的垃圾、翻白的死鱼、富营养化带来的浮游藻类。数百公顷湖水正从碧波到死水层变，艾溪湖从北到南，从绿到墨绿再到墨黑。而关于这个案件却并未从环境公诉案件的角度得到处理。

2.2 我国环境公益诉讼立法之障碍

我国现阶段在环境公益诉讼立法上存在大量的问题，具体来说，表现在如下几个方面。

第一，我国环境公益诉讼在受案范围上过窄。环境公益诉讼案件的受案范围是指人民法院受理环境公益诉讼案件的范围。鉴于公益诉讼的目的不同于普通诉讼，环境公益诉讼的主要目的是为了维护社会公共利益而非直接受到违法行为侵害的受害人利益，因而对凡是具备环境公益诉讼原告资格的人提起的诉讼，诉讼标的又涉及国家、集体或社会公共利益，就可以作为环境公益诉讼案件加以受理，鉴于环境公共利益所具有的抽象性、动态性以及非特定性，在不同地域、不同

领域、不同行业、不同历史阶段的表现各异，因而很难用一种法律化

的语言加以表述，通常只能通过由法律作无法穷尽的列举式规定同时

授权法官凭社会经验来对公共利益加以界定，由此，环境公益诉讼的

受案范围，就是各种涉及资源、环境、的案件。主要包括：（1）环

境污染和严重破坏自然资源的案件。（2）扰乱社会市场经济秩序和

国家宏观经济管理的非刑事犯罪案件，如：土地开发中的不合理利用。

（3）公共卫生案件。但是，问题的关键是至今为止我国尚未有此类

立法。一旦遇到此类案件法官只能以本案不属于人民法院的受案范

围，等待国务院的相关指示或者其他一些理由予以拒绝受理。

第二，我国环境公益诉讼对诉讼参与人的资格存在着不合理的限

制。环境公益诉讼的目的是维护环境公共利益而不仅仅是私人的利

益，因此原告的资格不应该仅限于直接的利害关系者。传统的原告适

格理论应该在原告资格范围上作出适当的扩大。基本思路是环境保护

法律制度中应当强化维护公共环境利益的国家机关如环保机关、检查

机关等的责任与义务并赋予其在必要时行使环境公益诉讼的主体资

格，同时应当赋予社会团体，特别是各种环保组织、公民个体原告资

格，在主体体系建设中确立国家机关履行职责并行使环境公益诉讼为

主导，以社会团体和公民个体行使环境公益诉讼为核心的制度[10]具

体说来：首先是检查机关。世界各国通常都是将检查机关作为提起公

益诉讼的特设机构。而且通常情况下，环境诉讼的原被告实力相差悬

殊，诉讼双方的地位很难平等，以致不敢起诉和遭遇拒诉的几率很高，

受到侵害的合法权益常常无法得到救济。检查机关作为国家的法律监

督机关和与其他行政机关平起平坐的国家机关与个体相比有足够的

人力财力优势和较强的诉讼对抗能力使之足以与不法主体抗衡，更能

完成公众利益保护者的任务。我国近些年来的胜诉案例也在支撑这一

设想。其次就是特定的具有环保监督管理职能的行政机关。这些行政

机关拥有强大的行政权力网络及相应的环境监测检测设备，能全方位

监控和处理环境问题。再者就是特定社会团体，主要指的是相关社会

公益组织，如环保协会和社团等等。第一他们具有环境公益诉讼的积

极性，而且他们在专业知识、资金力量等方面强于个人，社会影响也

会比个人大很多。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》

也第一次明确提出推动环境公益诉讼中对于社会团体的鼓励，即“发

挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公

益诉讼”。因此他们应该是环境公益诉讼制度的核心所在。最后就是

公民个人、法人或者其他社会团体。赋予他们公益诉权能最大程度地

调动公众力量对抗环境违法行为，保护环境公共利益。但是他们在技

术专业性、经济实力等方面存在较大的局限性，不易作为一般主体而

是应该作为补充主体存在于环境公益诉讼中。 可是在我国的环境公

益诉讼当中，对于当事人的主体适格问题并没有相关规定。找遍十几

万法条，竟看不到环境公益诉讼当事人主体适格方面的法律法规。

第三，我国环境公益诉讼的举证责任不合理。证据制度历来是诉

讼的灵魂。举证责任的分配如何，直接关系到当事人诉讼的成败，也

是环境公益诉讼中的原告在起诉时应着重考虑的一个问题。民事诉讼

中一般的举证责任原则是“谁主张，谁举证”。但环境公益诉讼比较特

殊，被告方通常掌握着技术或资金的优势，控制了更多的社会资源，

况且环境损害的认定具有很强的技术性，而原告获取信息的能力有限

且不具备必要的专业知识与技能，让他们承担这样的举证责任是极为

困难的。世界各国环境公益诉讼的实践表明：环境公益诉讼的原告仅

付一半的举证责任，其余的则由被告负责举证责任。我国在确认环境

污染损害赔偿诉讼中适用举证责任倒置原则，但是我认为仍应继续扩

大到环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼中。同时应该把鉴定机构

从行政隶属关系中解脱出来，使其成为中立的第三方，并统一各个鉴

定评估机构的技术标准和方法，规范其鉴定评估行为[11]。而这一切

在我国行政诉讼法和民事诉讼法中均无规定。

第四，我国环境公益诉讼在诉讼费用的承担方面存在极大地不科

学。除检察机关、环境保护部门之外的原告提起环境民事行政公益诉

讼，必然消耗其时间、精力和一定的财力，更何况其并不是完全为了

私益，而是为了环境公益而提起诉讼。对此，应当予以肯定和褒奖，

这一方面是对原告付出的弥补，另一方面，也有利于鼓励更多的人和

公益组织维护环境公益。因此。为充分鼓励民众参与，应考虑对于胜

诉或不完全胜诉但对公益促进有贡献的原告的合理的律师费用判由

被告承担，并且要对胜诉的原告进行必要的奖励[12]。我国立法并没

有相关规定保障当事人的诉讼权利，并没有解决当事人参加诉讼的后

顾之忧。当事人参加公益诉讼的积极性无法得到很好的调动。

3 完善我国环境公益诉讼的法律思考

3.1 环境公益诉讼立法方式的选择

如何构建我国环境公益诉讼的立法结构？有关此问题的研究，可

谓仁者见仁智者见智，有学者主张在中国现行民主法制框架下，可以

通过改造现行环境公众举报制度，并将公众举报制度和对举报的反应

作为诉讼的前置程序，使环境公众举报与环境公益诉讼衔接起来，在

此基础上建立符合中国现阶段民主法制国情的公众通过诉讼参与环

境监督的程序制度[13].专门制定一部《环境公益诉讼法》。另有学者

主张在我国建立环保公益诉讼，不一定要制定一个专门的立法，可以

在《民事诉讼法》和《行政诉讼法》修改时增加公益诉讼的条款。尤

以在修改《环境保护法》和其他有关环保法律时，将“有权对污染和

破坏环境的单位和个人进行检举和控告”变为“有权对污染和破坏环

境的单位和个人向行政机关检举和向司法机关控告”明确诉权更为可

行[14].就我个人而言，我比较倾向于将环境公益诉讼制度规定在相关

的部门法之中。第一，我国历来就形成的部门法已经根至于广大人民

的脑海之中，如果再制定一部单行法不仅让广大公民无法接受，而且

就是相关的法学专家也无法一时了解。第二，制定这样的一部法律要

组织大量的人力和物力，大大加加重了人民的负担，是为下下之策，

不可取。第三，中国目前的经济发展水平还比较落后，法治和一国的

经济连系在一起的，因次，中国目前的经济水平还无法支持这样一部

法律的出台。所以，在已有的部门法中修改或者增加相关的法律条文

是为中国现阶段有关环境公益诉讼立法的上上之策。

3.2 完善我国环境公益诉讼的立法内容

3.2.1拓宽环境公益诉讼的主体资格和完善诉讼程序

补充立法，确立提起环境民事行政公益诉讼的主体资格和诉讼程序。在环境公益遭受损害的现实中，受害主体具有分散性、不确定性的特点，而按照目前我国民事、行政两大诉讼法对原告主体资格的认定仅限于“与案件有直接利害关系”，没有赋予单位或个人对污染破坏环境的行为提起诉讼的权利,就不能确定环境民事、行政公益诉讼的原告，要提起诉讼也无法可依。因此，首先就必须完善立法，取消目前诉讼法对原告主体资格的不适当限制，确立环境民事行政公益诉讼的起诉主体资格，建立由相关的代表人代位行使环境公益的诉权。结合我国实际，应当立法确立环境保护行政机关、检察机关和社团公益组织、公民等作为提起环境民事行政公益诉讼的主体资格及其诉讼的法律程序。

确立环境保护行政机关提起诉讼的主体资格。我国历来都是环境保护行政机关行使环境保护的专业机构，无论是在立法、体制、机制上，还是专业技能、工作经验上都是非常成熟的，他们被赋予了行政职权的强大支撑，与其他公益组织和普通公民相比，通晓环境保护的专业知识，具有与环境污染加害人相抗衡的组织机构和力量，只要环境保护的制度完善，只要环境保护行政机关切实履行职责，完全是可以大有作为的。因此，应当赋予其提起环境公益诉讼的主体资格。在实际操作中，对违反国家法规，造成环境损害的单位和个人行使行政处罚权后，仍然不加以改正，环境保护行政机关就应当向人民法院提起环境公益诉讼，人民法院依照公益诉讼的法律程序，追究环境侵害单位和相关责任人的法律责任。

确立检察机关提起诉讼的主体资格和诉讼程序。一般认为，现代检察制度诞生于法国1789的大革命，正式建立于1808年的拿破仑治罪法典。 从其起源上看，检察制度萌生的最直接的动力就是保护国王或王室利益，其中在相当大的程度上是为了保护其经济、民事、行政权益，检察官被称为“国王的代理人”、“君主的耳目”。正如前所述，在当今世界上不少国家中设立的检察制度，都有关于民事行政检察制度的部分，检察机关是作为国家利益和社会公共利益的代表，参与到民事行政诉讼活动中，有权提起环境公益诉讼，充分地发挥维护国家利益、社会公共利益以及特定的、需要国家提供特别保护的公民利益的作用。随着社会的发展和时代的进步，检察机关的公诉权的行使已不应仅局限于刑事诉讼领域。在我国，检察机关是国家的法律监督机关，对于损害国家利益、社会利益的行为具有法律监督权。因此，应当将由宪法和法律赋予检察机关的法律监督职责在民事行政公益诉讼程序中明确化，具体化，即确认其对民事行政公益诉讼的起诉权和抗诉权。

确立公民和公益组织提起诉讼的主体资格。公民和公益组织的原告主体资格的扩张，已成为当今法治国家诉讼法的发展趋势。环境遭到破坏，不仅是国家和社会的整体利益受到损害，而最终落到具体的承载点上，就是每个公民的健康权、财产权都不同程度地受到侵害或威胁。扩大公民有权提起环境公益诉讼的主体资格，不仅有利于对环境污染者的现实监督，而且有利于对一些行政机关的违法行为或不作为、消极作为的行为进行有效的监督。因此，要建构环境公益诉讼制

度，就得赋予公民和相关公益组织提起环境公益诉讼权利。在具体操作上，公民和相关公益组织对侵害环境的违法行为和可能损害环境的行为，首先向环境保护行政机关报告、检举和控告，环境保护行政机关在相应的期限内不作处理或消极处理不力，没能阻止环境侵害行为的继续发生，公民和相关公益组织就可以向人民法院提起环境公益诉讼，或者向检察机关举报，请求检察机关提起环境公益诉讼。

3.2.2确立“公共权益”受民事行政法律保护的内容

完善立法，确立“公共权益”受民事行政法律保护的内容。在实体法方面，我国现行《民法通则》第5条规定：“公民、法人的合法的民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯”，在第六章“民事责任”第106条又只是规定“公民、法人由于过错侵害国家、集体的财产„„应当承担民事责任。”在程序法方面，《民事诉讼法》第108条规定，“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人或其他组织”， 也就是说只有公民、法人或其他组织因自己的民事权益受到侵犯，或者与他人发生民事权益争议，才能以原告的资格向人民法院提起诉讼。《行政诉讼法》第2条规定:公民、法人或其他组织认为行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依据《行政诉讼法》向人民法院提起诉讼，同时第4条规定原告起诉的前提条件是认为具体行政行为侵犯其合法权益。这里强调的是“自身的合法权益”受到侵犯。因此，当公共利益受到侵犯、但自身合法权益未受到侵犯的公民法人或其他组织就不能对行政机关的违法行为造成的环境侵害提起行政诉讼。由此可以看出，现行法律只规定公民或

组织有权对其人身权、财产权直接受到损害提起诉讼，对财产以外的其他公共权益就没有明确规定的法律保护。这就使得环境民事、行政公益诉讼的启动缺乏实体法和程序法的依据，因此，应当立法确立“环境公共权益”受国家民事行政法律的保护，对其侵犯应承担相应的法律责任。

3.2.3增加环境公益诉讼的的具体保障措施

修改法规，建立具体制度保障环境民事行政公益诉讼。民事行政公益诉讼作为一种与传统诉讼具有质的区别的新型制度，除了完善和补充立法，解决“公共权益”受民事行政法律保护和提起诉讼的原告主体资格问题外，还要修改相应法规，建立相应的具体制度，以保障民事行政公益诉讼的进行。

一是提高法院管辖级别。环境污染和破坏行为往往与地方经济发展联在一起，有时地方政府为了追求经济的短期发展，对环境污染和破坏的行为持有偏袒倾向，甚至有时行政机关本身的行为也是致使环境受到损害重要原因之一。正如环境公益诉讼的原告遇到的压力大一样，受诉的当地法院也容易受到地方势力和行政权力的干扰和影响，可能出现以权压法的现象，从而不利于环境公益的保护。所以应当提高一审法院受案的审级，由案件被告的上一级法院来审理，避免地方干扰和影响，利于对案件进行公平公正的审理。同时，鉴于环境公益诉讼案件法律关系复杂、影响面较大、法律适用难度大，不宜采用独任制审理方式，应当实行合议制审理方式，以保证案件审理的顺利进行。

二是改革诉讼费用的承担方式。按照传统规定，诉讼费用的承担方式是，原告先行支付，败诉方承担。然而出于鼓励环境公益诉讼的需要，同时由于环境公益诉讼给提起人可能不带来任何的收益，同时参照国际惯例，提起环境公益诉讼应该免交诉讼费用。因此提起公益诉讼，原告可以不交纳诉讼费用，对方败诉的，由对方承担诉讼费用，原告败诉的，不交纳诉讼费用。或者吸收其它国家的先进经验，适当减轻原告因提起公益诉讼所承担的费用，对诉讼费用的分担做有利于原告的规定。比如在法国，当事人提起越权之诉，事先不交纳诉讼费用，败诉时再按标准收费，数额极为低廉。对原告提起环境公益民事行政诉讼的，规定在案件审理后缴纳少量费用，经审查属合理合法且有意义的起诉时，原告胜诉的，诉讼费用由被告承担；原告败诉的，诉讼费用如数返还原告。但若经审查属于不合理起诉的，诉讼费用可不返还原告，以防止滥诉。

三是合理分配举证责任。鉴于对环境损害的认定具有很强的专业性和技术性，且原告获取环境损害的信息渠道有限，难于具备相应的环境专业知识与技能。因此，由除检察机关、环境保护部门之外的原告承担环境损害的举证责任显得很不现实。为了均衡原告、被告诉讼力量，我国的环境民事行政公益诉讼应该仿效和借鉴国外环境公益诉讼有关举证责任倒置的做法，原告只须证明环境公共利益遭受或可能遭受侵害的事实即可，被告对原告主张的其他法律事实负有举证责任。

四是建立原告胜诉奖励制度。除检察机关、环境保护部门之外的

原告提起环境民事行政公益诉讼，必然消耗其时间、精力和一定的财力，更何况其并不是完全为了私益，而是为了环境公益而提起诉讼。对此，应当予以肯定和褒奖，这一方面是对原告付出的弥补，另一方面，也有利于鼓励更多的人和公益组织维护环境公益。因此，法律应当规定从败诉的被告所交纳的经济制裁中提取一定比例用于对胜诉原告的奖励，或由国家或地方政府出资设立环境公益诉讼奖励基金。

【结语】

今天人类的生存与发展虽然有着光鲜无比的外表，但实际则因为严重的环境破坏与污染而承受着巨大的挑战。环境问题关乎我们每一个人甚至我们子孙后代的每一个人；对于环境的侵害不仅仅是侵害着我们单个个体的利益，而是触动着整个社会整个人类的共同利益。随着环境民主原则的推进和深入，世界各国都在用立法和司法实践印证着建立环境公益诉讼这一新型诉讼模式的趋势。虽然我国起步较晚，理论体系还不成熟，实践制度尚待确立，但我们相信在不久的将来，我们必将拥有一套完整的环境公益诉讼法律体系，推进中国的法制化进程，促进我国环境公共利益的保护！

参考文献

[1] 汪劲.中国环境公益诉讼：何时才能浮出水面？[J].世界环境2006,（6.

[2] 别涛.环境公益诉讼的立法构想[J].环境经济杂志2006.1,（25-260.

[3] 陈玉范.环境公益诉讼初探[M].吉林人民出版社，2006.1:74.

[4] 别涛：环境公益诉讼的立法构想[J].环境经济杂志2006.1,(25-26).

[5]张艳蕊.公益诉讼的本质及其理论基础[J].中国法律信息

网,http://www.law-star.com/pshowtxt?keywords=&dbn=lwk&fn=lwk040s918.txt&upd=2.

[6]张艳蕊.公益诉讼的本质及其理论基础[J].中国法律信息网，

http://www.law-star.com/pshowtxt?keywords=&dbn=lwk&fn=lwk040s918.txt&upd=2.

[7] 吕忠梅.环境公益诉讼辨析[J].法商研究,2008,(6).

[8] 黄金荣.一场方兴未艾的法律运动——对当代公益法实践的观察与评论[J].公益诉讼,2006,(1).

[9] 谁应承担松花江污染的民事责任——从法律角度看松花江污染案之一

[EB/OL].[2005-12-27]http://www.en-law.com.cn/ycxc/lgxd/t20051227_1482.htm.

[10] 张式军.我国环境公益诉讼原告类型和体系探讨[J].暨南学报(哲学社会科学版),2007,(3).

[11] 李艳芳,李斌.论我国环境民事公益诉讼制度的构建与创新[J].法学家,2006,(5).

[12]叶勇飞.论环境民事公益诉讼[J].载别涛：环境公益诉讼[M].法律出版社,2007:62.

[13] 周珂.环境法学研究[M].中国人民大学出版社，2008,(7):181.

[14] 王灿发.公益诉讼不会导致滥用诉权[J].载别涛环境公益诉讼[M].第91页，法律

出版，2007:91.

尹华东

2011年7月30日