城市居民委员会自治现状及法律原因分析

２０１０年６月第２３卷第２期

山西省政法管理干部学院学报

ＪｏｕｒｎａｌｏｆＳｈａｎｘｉＰｏｌｉｔｉｃｓａｎｄＬａｗＩｎｓｔｉｔｕｔｅｆｏｒＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｏｒｓ

Ｊｕｎ．，２０１０

Ｖ０１．２３

Ｎｏ．２

【法学研究】

城市居民委员会自治现状及法律原因分析

陈

华

（广西警官高等专科学校，广西桂林５３００２３）

［摘要］城市居民委员会具有宪法和法律赋予的独立法律地位与人格，在实现社区居民自治过程中应当发挥积极作用。然而，政府的不当干涉，群众的参与不足以及居委会的自我放任，使得这一制度的价值近乎流失。文章以法律为视角，指出应从立法、执法、守法和监督救济诸方面入手，来完善城市居民自治制度。

［关键词）

城市居民委员会；社区居民自治制度；法律原因

（中图分类号］ＤＦ３９１．３［文献标识码］Ａ［文章编号）１６７２—１５００（２０１０）０２—００２９—０３

我国城市居民委员会（以下简称“居委会”）是基层群众性自治组织，它在民主政治、市场经济、文化发展及城市治理中承载着巨大的社会功能，发挥着不可替代的作用。改革开放以来，国家颁布了大量的法律法规和规范性文件，对居委会的性质、地位、作用、职责等方面做出规定，基本理顺了居委会与党委、政府间的关系。特别是进入２ｌ世纪后，城市社区发展迅速，各地居委会以社区为依托，制定了大量居民公约或自治章程，与法律规范一道，为居委会自律和他律奠定了良好的规范化基础。然而，实然与应然之间总是差距较大，居委会自治现状并不理想。只有正视那些不足，不断完善居委会自治的相关法律，我们才能还原并促进居委会自治。

一、居委会自治现状剖析

居委会要实现自治，需有三个基础：一是政府支持，主要体现在“良法”的制定与执行，经费保障等方面；二是社区工作，主要是居民及其他自治组织对居委会工作的参与，包括决策、执行和监督；三是居委会自身，即工作人员的自治与法律意识等综合素质、内部机构设置、工作机制的运行状态等。只有三者合理配置，良性互动，居委会自治才能顺利实现。

（一）政府对居委会自治的阻却

收稿日期：２０１０—０３—２７

从《城市居民委员会组织法》来看，居委会的设置属政府行为，这成为阻碍居委会实现自治的主要外因，主要表现有：（１）从决策上控制居委会的行为。法律规定，居民会议是社区公共事务的决策机构，是社区自治的权力中心；居委会能够“召集和主持”居民会议，执行居民会议对重大事项的决议并报告工作。但现实中，政府越过社区居民会议直接对居委会发号施令、摊派工作。居委会也成为受政府和党组织支配并向其负责的“执行机构”。（２）对居委会组织、人事管理权的侵犯。法律规定，居委会由居民会议选举产生，居民会议有权撤换和补选其成员。但在现实中，政府主导了社区选举：政府确定候选人资格、党组织考察后再提交居民会议选举，而且还多采取间接选举和等额选举方式。更严重的，基层政府甚至可以随意撤换居委会成员。（３）对居委会经费财产的控制。法律规定，居委会的工作经费、成员生活补贴，由基层政府规定并拨付；经居民会议同意，可以从居民委员会的经济收入中给予适当补助。实际上，居委会经营的项目收入并不固定，而且一些基层政府对于原本属于支持居委会的经费预算予以截留而不能及时、足额下拨。就居委会而言，“拿谁的钱为谁办事”，自然从工作上依附于政

作者简介：陈华（１９７９一），男，四川遂宁人，广西警官高等专科学校法律系讲师，中国政法大学法学硕士，研究方向：宪法学

与行政法学方向。

万方数据

山西省政法管理干部学院学报第２３卷

府，进而丧失自治。

（二）居委会自治的公众参与不足

社区内的居民、居委会及其他社会组织是居民自治的社会基础，是居委会自治的强力内因。但现实是，居民参与社区事务缺乏一套规范详细、操作性强的程序作支撑，具有较大的随意性。例如，居民会议很少召开，即使召开，在基层政府和居委会的干涉下，多数成了布置、传达政府有关部门的工作部署和要求的“工作会”。此外，参与主体也缺乏广泛性，多是“老、弱、病、残”，尤其是社区单位参与更少，驻社区单位与社区的“资源共享、共住共建”更多是停留在口号上，并没有实质性的行动。很多驻区单位对社区建设工作漠不关心，有些甚至将社区工作拒之门外，使得居委会自治所依赖的内在资源异常匮乏。

（三）居委会自治的自我放任

自治组织的主观倾向和自治能力是其自主性能否成长的根本因素。目前，居委会虽有一定的自治倾向，但由于各种权益资源、收益几乎都来自政府，于是，趋利避害的本能使其自觉依附政府，对于政府侵害居民利益的行为也不敢制止，甚至参与其中，以致于居委会自治功能严重偏离、衰退，无法满足社区居民的需求和期望。而且，长期养成的借助政府权威的行政化行为习惯，使居委会及其人员在工作中既满足了内心的权力欲望，又带来了“工作上”的便利，根本不愿召集居民会议，反而极力想摆脱居民会议的监督，独享社区事务的决策、管理等权力。另外，居委会工作人员的综合素质也成为居委会自治的重大障碍之一，他们的思想品德、科学文化、工作能力等方面都会成为居委会自治的制约因素。

二、居委会自治现状的法律原因分析（一）立法的缺失与不足

１．《居民委员会组织法》可操作性不强。《居民委员会组织法》是我国规范居民自治的主要甚至是唯一的“法律”，但是经过近二十年的发展，它在调整社会关系时，条文的规定要么空白，要么模糊，或者不科学，已经不再适应居委会的发展。具体表现在：（１）居委会自治权规定的不科学。我国《宪法》和《居民委员会组织法》明确规定社区居委会为基层群众性自治组织，但规定得过于抽象和原则，缺乏操作性。例如，对自治的范围、性质没有明确的限定和解释，由此模糊了政府和居委会的关系，为政府从人员安排、监督考评、工作方式等方面控制居委会留

万方数据

下了空隙。《居民委员会组织法》除了第３条第六项规定居委会可以“向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见，要求和提出建议”外，就再没有赋予居委会任何参与政府决策，对政府不合理行政行为侵害自身合法权益进行救济的权利。（２）政府权限和责任的相关规定需要完善。现行法律把政府和居委会的关系定位为“指导与被指导”的关系，但同时规定居委会的“设立、撤销、规模调整”由政府“审批”，规定前后矛盾。居委会的“工作经费”及成员的“生活补贴”由基层政府“规定并划拨”，却体现隶属关系。诸如此类的，居委会如何防止政府干预自治等等，都没有规定或规定笼统。（３）居民、居民会议与居委会的关系有待细化。居委会与社区内其他利益主体之间关系现状的形成，法律规范的界定不准是重要原因，这会导致居委会自治的内在资源冲抵消耗。例如，法律规定居委会能够“组织和召集”居民会议，而实际上，居委会常按照自己的意志决定是否召集，它还有能够决定会议的议题和议程，居民会议反而被居委会“控制”。此外，居民会议可以自主决定或否决的事项主要有哪些，如何保证决议执行等法律上的漏洞，都为政府控制、居民放弃居委会、居委会摆脱居民会议留下了隐患。

２．地方性法律规范的不足。法律存在缺憾，地方性配套法律规范同样有着不足，没有形成关于居委会自治的结构完整、效力互补、阶位有别的法律规范体系。各地政府在制定规则的程中，普遍缺乏调研，基本是照抄法律条文或把法律条文加以分解、拼凑。以江苏省为例，经参照对比，有学者发现“属于照抄或基本照抄法律原文的有八条；基本照抄法律条文，稍有文字改变，但增加文字的实质意义并不太大，或作了不太合适删除的有五条；还有把法律条文进行分解拼凑的有三条。《居民委员会组织法》总共２３条，《实施办法》照抄或基本照抄的超过法律条文总数的一半，在抄录法律条文进行增删时带有随意性。”作为实施性法规，对母法条文随意分解、拼凑、删改，可以设想关于居委会自治的地方性法规的质量。事实证明，凡是地方法规制定科学完善的，在社区建设中，居委会的自治功能发挥的就好，如上海、青岛、沈阳、武汉等地的社区建设已经在全国成为实践和研究的模版。

３．规范性文件的混乱。在一个行政至上、法治不足的国家，在我国居委会自治方面的法律法规不完善、并缺失有效监督审查机制的前提下，以规范性

第２期

陈华：城市居民委员会自治现状及法律原因分析

３ｌ

文件为代表的抽象行政行为无疑有着生存空间，“政出多门”，“红头文件”满天飞，严重侵夺了原本属于立法的领域。而且在社区居委会自治过程中，部分规范性文件违背依法行政的基本要求，违规颁发，且在行政的强制执行下，发挥着大于法律法规的实际作用，在某种程度上，加剧了行政干预居委会自治、政策和行政命令代替法律法规的现象，损害了法律尊严。

（二）执法与守法意识的双重缺失

１．政府及其工作人员依法行政意识不足。自建国以来，政府及其工作人员长期把法律法规、“红头文件”以及党的政策作为政府行政管理的手段，来“维持政权，促进社会发展”，而用法律维护公民权利的意识“相当弱化。”且“实体规范多，程序规范极少。”以至于在国家和社会中法律与政策的关系，“具有界限不明，政策逾越法律、替代法律的特征”。

２．社区依法自治观念薄弱。有学者分析了我国公民权利意识所具有的特点，即“重财产权而轻人身权利和政治权利”、“公民权利意识具有被动性”、“群体权利意识较为薄弱。”此外，居委会工作人员多为离退休居民和下岗职工，自身的素质和能力限制了他们难以“有法必依”，难以在法律法规的调整下，完成自身的角色定位，履行法定的职责，并依法对自治权进行自救。

（三）居委会自治的监督救济机制缺失

“有权利就有救济”，这是法学家信奉的公理。而居委会自治恰恰缺失有力的救济措施，法律对居民监督居委会和政府工作的权利没有规定或空洞模糊，尤其权利被侵害后，缺乏及时、可操作性强的规

定。譬如，居民及其自治组织如何监督居委会和政府，程序应该如何设计，监督的广度、深度和效力又当如何，这应该是居民自治得以实现最重要的权能之一，没有这样的监督权就不能从根本上调动居民及其自治组织参与社区建设的积极性。姜明安教授在谈及公众参与权的救济时认为，除了合理、有力的事后救济制度的设计，让“当事人在事中参与而防止侵权发生”更好，毕竟事后救济“一是成本太大；二是有些损害在事后难以弥补，即使事后能弥补显然也比不上要好。”完善居委会自治救济的法律制度，无论对居委会，还是社区的居民或组织，以及政府的治理，都不失为一个上策。

参考文献：

［１］尹维真．中国城市基层社区管理体制创新［Ｍ］．北京：中

国社会科学出版社，２００３

［２］雷沽琼．转型中的城市基层社区组织［Ｍ］．北京：北京大

学出版社，２００１．

［３］董炯．国家、公民与行政法［Ｍ］．北京：北京大学出版

社，２００１

［４］张琢．中国基层社区组织的变迁［Ｊ］．社会学研究，

１９９７，（４）．

［５］孔宅巍，韩海浪．现代中国社会基层组织的历史变迁

［Ｊ］．社会学，２０００，（１０）．

［６］姜明安。公众参与与行政法治［Ｊ］．中国法学，２００４，（２）。［７］邓正来．中国市民社会的研究［Ｊ］．中国社会科学，１９９６，

（１５）．

［８］张树义．从身份到契约一中国社会结构变迁的分析．宪

法与行政法学论文选萃［Ｍ］．北京：中国政法大学出版社，２００４．

（责任编辑：张建萍）

ＡｕｔｏｎｏｍｙＳｉｔｕａｔｉｏｎａｎｄＬｅｇａｌＲｅａｓｏｎｏｆＵｒｂａｎＲｅｓｉｄｅｎｔｓ’Ｃｏｍｍｉｔｔｅｅ

ＣＨＥＮＨｕａ

（Ｇｕａｎｇｘｉ

ＰｏｌｉｃｅＪｕｎｉｏｒＣｏｌｌｅｇｅ，ＧｕｉｌｉｎＧｕａｎｇｘｉ

５３００２３，Ｃｈｉｎａ）

ａｎｄｐｅｒｓｏｎａｌｉｔｙｇｉｖｅｎｂｙｔｈｅＣｏｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎ

Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｕｒｂａｎｒｅｓｉｄｅｎｔｓ’ｃｏｍｍｉｔｔｅｅｈａｓｔｈｅｉｎｄｅｐｅｎｄｅｎｔｌｅｇａｌａｎｄ

ｓｔａｔｕｓ

ｌａｗ，ａｎｄｔａｋｅｓｐｌａｙａｃｔｉｖｅｒｏｌｅｓｉｎｒｅａｌｃｏｍｍｕｎｉｔｙａｕｔｏｎｏｍｙ．Ｈｏｗｅｖｅｒ，ｔｈｅｓｙｓｔｅｍｖａｌｕｅｍｉｓｓｅｄｍｏｓｄｙｆｏｒｔｈｅ

ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ

ｉｎｔｅｒｆｅｒｅｎｃｅ，ｒｅｓｉｄｅｎｔ’ｓｏｍｉｓｓｉｏｎ

ａｎｄ

ｃｏｍｍｉｔｔｅｅｎｅｇａｔｉｖｅａｃｔ．Ｔｈｅａｒｔｉｃｌｅ

ｐｏｉｎｔｓ

ｏｕｔ

ｔｈａｔｔｈｉｓｓｙｓｔｅｍ

ｓｈｏｕｌｄｂｅｉｍｐｒｏｖｅｄｆｏｒｍ

ｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎ，ｅｘｅｃｕｔｉｏｎ，ｆｏｌｌｏｗｔｈｅｌａｗ，ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎａｎｄｒｅｌｉｅｆｉｎｔｈｅａｎｇｌｅｏｆｌａｗ．

Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ｕｒｂａｎｒｅｓｉｄｅｎｔｓ’ｃｏｍｍｉｔｔｅｅ；ｃｏｍｍｕｎｉｔｙａｕｔｏｎｏｍｙｓｙｓｔｅｍ；ｌｅｇａｌｒｅａｓｏｎ

万方数据

城市居民委员会自治现状及法律原因分析

作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：被引用次数：

陈华， CHEN Hua

广西警官高等专科学校,广西,桂林530023

山西省政法管理干部学院学报

JOURNAL OF SHANXI POLITICS AND LAW INSTITUTE FOR ADMINISTRATORS2010,23(2)1次

参考文献(8条)

1.尹维真 中国城市基层社区管理体制创新 20032.雷沽琼 转型中的城市基层社区组织 20013.董炯 国家、公民与行政法 20014.张琢 中国基层社区组织的变迁 1997(04)

5.孔宅巍;韩海浪 现代中国社会基层组织的历史变迁 2000(10)6.姜明安 公众参与与行政法治[期刊论文]-中国法学 2004(02)7.邓正来 中国市民社会的研究 1996(15)

8.张树义 从身份到契约-中国社会结构变迁的分析 2004

本文读者也读过(10条)

1. 李国祥 关于《城市居民委员会组织法》修订的若干思考[期刊论文]-广西社会科学2006(1)

2. 马卫红.MA Wei-hong 后选举时代城市居民委员会的生存困境及其原因分析[期刊论文]-长春市委党校学报2010(4)

3. 何云峰.HE Yunfeng 正确认识我国城市基层直接民主的主体错位问题[期刊论文]-上海师范大学学报（哲学社会科学版）2005,34(3)

4. 许燕军 民主与治理：居民委员会面临的困境[学位论文]2006

5. 李晓华 论我国城市基层社区组织的转型[期刊论文]-东岳论丛2006,27(3)

6. 胡位钧.HU Wei-jun 20世纪90年代后期以来城市基层自治制度的变革与反思[期刊论文]-武汉大学学报（哲学社会科学版）2005,58(3)

7. 朱应平 论居民委员会自治管理权的界限[期刊论文]-浙江社会科学2006(1)

8. 翟校义.ZHAI Xiao-yi 社区居民委员会与业主委员会的权利结构及其在北京市政策执行中的演化[期刊论文]-北京行政学院学报2008(6)

9. 凌桦.姜丽勇 居民委员会的法律社会学解析[期刊论文]-苏州大学学报(哲学社会科学版)2001(z1)10. 陈辉.谢世诚 建国初期城市居民委员会研究[期刊论文]-当代中国史研究2002(4)

引证文献(1条)

1.邱晓霞 论社区居委会组织体系及其职责的完善[期刊论文]-四川师范大学学报（社会科学版） 2011(5)

本文链接：http://d.wanfangdata.com.cn/Periodical_sxszfglgbxyxb201002010.aspx